在市場經(jīng)濟條件下，政府進行宏觀調(diào)控是常態(tài)，如何保證政策工具及時出臺，如何保證這些政策工具實現(xiàn)政策意圖，如何設(shè)計政策工具，宏觀調(diào)控的相機抉擇，我們要學(xué)的東西還太多，需要總結(jié)的教訓(xùn)更是不少。

2007年6月29日，十屆全國人大常委會修改個人所得稅法，授權(quán)國務(wù)院對居民儲蓄存款的利息收入停征或減征個人所得稅。這個原本為應(yīng)對亞洲金融危機影響、刺激內(nèi)需的權(quán)宜之舉，后來為社會各界議論甚至多有詬病的稅收政策，在實施了八年之后，終將隱退了。對于居民存款利息所得稅，只能以這么幾句話作為評價：它終于要停了，

它早就該停，原本不征也罷。我們今后的宏觀調(diào)控，也要從利息稅的存與廢中總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)。

相機抉擇不容易

作為財政政策的工具之一，對某一稅收是征是停，都是決策者研判了宏觀形勢、考慮了政策效果之后的選擇。從現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟理論上看，宏觀政策對經(jīng)濟的作用存在著時滯效應(yīng)。

一是認識時滯，指經(jīng)濟出現(xiàn)調(diào)控必要性到?jīng)Q策者認識到這種必要性之間的那段時間。一般而言，在要求政策擴張時，認識時滯較短；而在要求政策緊縮時，認識時滯較長。

二是決策時滯，指認識到要采取行動與做出決策之間的間隔。這取決于政策的形成機制。

三是實施時滯，指政策出臺到它對經(jīng)濟產(chǎn)生實際影響之間的一段時間。時滯的存在意味著，一項政策工具對現(xiàn)實經(jīng)濟的作用，與政策意圖的實現(xiàn)相比較，不僅時間上不一定及時，而且方向上還可能相反。例如，一個本來旨在刺激需求的措施，待到實施時，變成了對經(jīng)濟過熱的推波助瀾；一個較早前旨在抑制經(jīng)濟過熱的措施，待到實施后，可能使已經(jīng)趨于緊縮的經(jīng)濟雪上加霜。戰(zhàn)后，各國都進行需求管理的宏觀調(diào)節(jié)，針對總需求的波動，相機抉擇宏觀政策很是盛行。但由于時滯的存在，對這種做法的批評聲也一直不絕于耳。

早就該停

八年來，對居民存款利息所得課稅與停征，算得上政策時滯的一個典型腳注。1999年開征此稅時，中國面臨通貨緊縮，出口萎縮的問題，急需擴大內(nèi)需以拉動經(jīng)濟增長。當(dāng)年的8月30日，九屆人大常委會第11次會議修改個人所得稅法，授權(quán)國務(wù)院開征儲蓄存款利息所得稅。國務(wù)院于1999年9月發(fā)布實施辦法，自1999年11月1日起征。當(dāng)時的財政部長在向全國人大常委會說明時表示，開征此稅是為了擴大內(nèi)需，鼓勵消費和投資，調(diào)節(jié)個人收入，增加財政收入以解決低收入者的生活保障?？梢?，在那種情況下，這一稅收承擔(dān)的責(zé)任不可謂不大。但我們知道，亞洲金融危機爆發(fā)于十年前的夏天——最近人們紛紛在搞這場危機十周年的紀(jì)念活動，也就是說，當(dāng)利息所得稅推出時，亞洲金融危機已經(jīng)過去兩年多了!

到了2003年底，中國經(jīng)濟又進入新一輪快速增長期，以抑制需求為導(dǎo)向的宏觀調(diào)控也開始了。在眾多政策工具不斷推出的過程中，人們再次議論利息所得稅的廢止問題。一直到經(jīng)濟由運行偏快可能演變?yōu)檫^熱的當(dāng)口，這個以刺激需求為導(dǎo)向的稅收政策依舊在那里不緊不慢地被執(zhí)行著。此刻，它的存在豈止是不合時宜，作為財政政策工具，它與貨幣政策不僅不協(xié)調(diào)，而且簡直就是在起反作用。大家知道，為抑制需求過熱，僅2006年至今，央行已經(jīng)連續(xù)上調(diào)存款準(zhǔn)備金率八次，提高基準(zhǔn)利率四次。今年年初以來，央行又發(fā)行了超過2.5萬億元人民幣的票據(jù)。但市場卻幾乎仍是我行我素，不管是GDP、股市、房價、物價，還是固定資產(chǎn)投資，都在不斷攀高。物價漲幅創(chuàng)出27個月以來的新高。這種局面下，央行不免犯了難：加息力度過大吧，勢必影響經(jīng)濟增長；加息力度不夠吧，又難以抑制物價上漲勢頭。終于，利息所得稅的廢止問題這才提上了議事日程。正如這次人大常委會上財政部長說明的，“利息稅開征八年來，在鼓勵消費和投資、合理調(diào)節(jié)個人收入、增加財政收入等方面發(fā)揮了積極的作用”。而“目前，我國經(jīng)濟社會情況發(fā)生了新的變化，固定資產(chǎn)投資增長較快，物價指數(shù)有一定上漲，居民儲蓄存款利息收益相對減少”。因此，“為了適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，增加居民的儲蓄存款利息收益，國務(wù)院有關(guān)部門經(jīng)過認真研究、論證，擬訂了全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院可以對儲蓄存款利息所得停征或者減征個人所得稅的決定草案”?？墒牵P(guān)于對經(jīng)濟形勢的判斷，何止于是在“目前”才有的呢？

是的，單就居民存款利息收益減少來說，存款利息所得稅的負面后果確實越來越多：現(xiàn)在一年期定期存款利率為3.06%，扣除20%的利息稅之后，實際利率為2.448%。而今年5月份CPI漲幅達3.4%。這意味著居民存款得到的收益率近-1%!恰逢近來股市行情走高，負的儲蓄回報率不斷地將儲蓄存款從銀行“逐出”，并進一步推高股價。5月份居民存款減少了2784個億，連續(xù)兩個月創(chuàng)出歷史最大降幅；金融機構(gòu)人民幣各項存款增速則創(chuàng)5年多來最低記錄。時至今日，儲蓄減少的問題就不僅僅在于抬高股價了，而是商業(yè)銀行資金來源的基礎(chǔ)，已出現(xiàn)動搖之虞?？紤]到央行在5月19日剛將一年期存款利率上調(diào)了0.27%，若繼續(xù)將居民的存款利息回報打八折，無論如何都說不過去。

原本不征也罷

進一步地，即使在開征之初，存款利息所得稅是否真的像力主開征的人說的那樣有效，也一直存在爭議。不錯，從籌集財政收入看，到2006年底，國家共征收利息稅2146.4億元，2006年利息稅達459億元，可是這點年收入，與總額近4萬億元的全國財政收入規(guī)模比，僅占1.15%。而僅今年5月底宣布提高證券交易印花稅率一項，就可為財政帶來約2800億元的新增收入。在財政收入每年增長24.5%、每年增加5000多億元的形勢下，對居民的存款利息征的這點稅，根本就算不上什么。

當(dāng)年還有人從收入再分配的角度出發(fā)力主開征此稅?？墒牵袊蝗说呢敻淮嬖谛问?，到底是以銀行存款為主，還是以房產(chǎn)、證券或其他產(chǎn)業(yè)為主，我們不得而知，想必主張征利息稅者也沒有調(diào)查過。但我們知道的，恰恰是低收入者，是工薪階層，需要將掙來的收入減去當(dāng)期不得不進行的消費，剩余部分存入銀行。他們之所以這么做，是因為在社會保障不配套的情況下，為子女教育，為防病養(yǎng)老，為應(yīng)付意外之災(zāi)，留上一條后路。

如果說開征利息稅的初衷是刺激消費，對存款利息課稅是否真的起到了這一作用？我們可以用消費需求對GDP增長的貢獻率來說明。所謂對GDP增長的貢獻率，是指消費、投資和出口三大需求的增量與以支出法計算的GDP增量之比。利息所得稅開征以來，我們僅能得到七年的數(shù)據(jù)，不妨就進行前后七年的對照。1999年，消費需求貢獻率達到近77%，是上個世紀(jì)90年代以來的最高值。而開征存款利息稅后的第二年，這個貢獻率降為不到64%，以后一路下降，到2006年，僅在1999年的1/3的水平上下?？梢哉f，當(dāng)初對存款利息征稅所希望達到的政策目標(biāo)，不僅根本沒有達到，而且越來越遠了!

居民消費不是隨便可以“刺激”出來的。能否刺激，應(yīng)該綜合考慮經(jīng)濟學(xué)所稱的“替代效應(yīng)”和“收入效應(yīng)”。替代效應(yīng)反映了征稅后儲蓄被消費所替代的一面；但另一面的收入效應(yīng)也不能忽視，即對利息征稅會使儲蓄者收入減少，引起未來消費的減少。消費者為保證未來開支，只好削減即期消費，努力增加儲蓄。實際數(shù)據(jù)也驗證了這一點：1993到1999年，城鄉(xiāng)居民儲蓄存款每年的增加額，平均增長率為18%；而在2000到2006年這段時間內(nèi)，每年增加額平均卻增長了23.1%!收入如何在即期和遠期之間分配，老百姓都有著理性的計算。這其中包含著基于環(huán)境和自身條件判斷的各種預(yù)期。而環(huán)境判斷里，財產(chǎn)保護和社會保障最為重要，這些卻又是制度層面的事了。

總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)

政策工具是否恰當(dāng)，出臺是否及時，在經(jīng)濟劇烈波動中至關(guān)重要。對于亞洲金融危機，當(dāng)年的決策者們今天回想起來，印象最深刻的，恐怕是他們采取的那些應(yīng)對之策是否及時和有效。沈聯(lián)濤先生時任香港金融管理局副總裁，他最近撰文指出：“眾所周知，滅火設(shè)備應(yīng)該在火災(zāi)發(fā)生前——而不是火災(zāi)發(fā)生時——配備到位，并且要事先訓(xùn)練消防人員如何使用設(shè)備?！盜MF主席拉托（Rato）在總結(jié)那場金融危機的教訓(xùn)時也指出：“危機的蔓延極快，且具強烈破壞性，國內(nèi)不同部門和國家間的相互聯(lián)系不容小視?！?/p>

其實，有關(guān)這方面的歷史教訓(xùn)還有很多?！秱ゴ蟮牟┺摹芬粫髡呒s翰·戈登是美國一位經(jīng)濟史學(xué)家，據(jù)他書中介紹，在上個世紀(jì)30年代初，“當(dāng)美國經(jīng)濟在歷史上最嚴(yán)重的一次通貨緊縮中幾乎被凍斃的時候，美聯(lián)儲還在為美國經(jīng)濟開著治療通貨膨脹和經(jīng)濟過熱的退燒藥”。因為此前為抑制股市過熱，美聯(lián)儲主席斯特朗果斷出手，連續(xù)三次將貼現(xiàn)率提高到5%(那個時代很高的利率水平)，并開始縮減貨幣供應(yīng)，幾年間美國的貨幣供應(yīng)量下降了三分之一。很不幸，1928年10月斯特朗去世了，面對不斷惡化的經(jīng)濟形勢，作為重要的宏觀調(diào)控機構(gòu)，美聯(lián)儲卻只作壁上觀，任由9800家銀行一個一個地倒閉?！缎旅绹?jīng)濟史》的兩位作者阿塔克和帕塞爾批評道，那時美聯(lián)儲的“這些人在1930年根本就沒有嗅到硝煙，之后又在1932年拒不幫忙撲滅大火”。當(dāng)年的緊縮性政策依然如故地被執(zhí)行著。寫到此，兩位作者不禁破口大罵：“在從1933年至1937年的這段時間里，這幫人實際上什么也沒干，天知道這叫什么政策!”

一個政策早就該停而遲遲停不下來，若僅僅是認識時滯還算罷了，讓人擔(dān)心的是，若政府部門加入利益因素，會使本應(yīng)相機抉擇的政策工具變得僵化。無論中外政府，一旦把某項收入打入了固定開支項目，要取消起來總是很難，不管這筆收入是臨時性的還是永久性的。存款利息所得稅是這樣，除此之外，當(dāng)年實施積極財政政策時期每年進行的赤字預(yù)算、國債發(fā)行，不都是至今還在執(zhí)行著么？

最近有人講，利息所得稅若完全停征的話，居民到銀行存款的投資回報率一下子就增加了20%，對股市的影響不可小覦。對此我們不作討論。我們希望關(guān)注的是，在市場經(jīng)濟條件下，政府進行宏觀調(diào)控將是常態(tài)。如何保證政策工具及時出臺，如何保證這些政策工具實現(xiàn)政策意圖，甚至，如何設(shè)計政策工具，都是蠻傷腦筋的事。特別對于中國，歷史上沒有搞過市場經(jīng)濟，國家工業(yè)化推進到現(xiàn)在，經(jīng)濟成長這么大的塊頭，如何保持它平穩(wěn)快速持續(xù)地增長下去，我們都沒有經(jīng)驗。宏觀調(diào)控如何相機抉擇，要學(xué)的東西還太多，需要總結(jié)的教訓(xùn)更是不少。

(作者單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部)