“政策性”和“市場(chǎng)性”的矛盾能否得以調(diào)和是政策性金融改革能否成功的關(guān)鍵所在，在具體操作上又離不開(kāi)幾個(gè)關(guān)鍵因素。

在金融體系這個(gè)大家族里，政策性金融與商業(yè)性金融是相互對(duì)稱、平行和并列的兩大金融族類。但政策性金融相對(duì)于商業(yè)性金融而言，“政策性”是其本質(zhì)屬性，體現(xiàn)政府通過(guò)金融手段實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的干預(yù)，以追求社會(huì)效益和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體利益為目標(biāo)。作為政策性金融具體形式和行為主體的政策性金融機(jī)構(gòu)，廣泛存在于世界各國(guó)，尤其是存在于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家。經(jīng)驗(yàn)表明，政策性金融體制雖然在一定階段對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了很大的作用，但最終失敗的案例總是多于成功的案例，多數(shù)政策性金融成為政府的包袱和腐敗的淵源。

政策性金融的“政策性”要求政策性金融機(jī)構(gòu)以政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為前提，不以盈利為目標(biāo)，體現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)資源合理配置的追求。但政策性金融機(jī)構(gòu)所提供的金融服務(wù)作為一種市場(chǎng)行為，又必須遵循市場(chǎng)原則才能維持自身的可持續(xù)發(fā)展。并且“政策性”又通常帶來(lái)腐敗、人情項(xiàng)目、低效率等問(wèn)題。因此，政策性金融機(jī)構(gòu)是政策性與商業(yè)性，政策意圖與效率原則的矛盾統(tǒng)一體。另外，政策性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍必須是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)因無(wú)利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業(yè)務(wù)，通常這些業(yè)務(wù)要求使用資金數(shù)額大且期限長(zhǎng)，因此，政策性金融機(jī)構(gòu)面臨著比一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)更高的風(fēng)險(xiǎn)。

成功要素

縱觀世界各國(guó)政策性金融體制，不同的國(guó)家的政策性金融機(jī)構(gòu)命運(yùn)迵異，這說(shuō)明政策性金融機(jī)構(gòu)并不具有虧損的必然，與所在國(guó)經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)展程度、政府干預(yù)動(dòng)機(jī)和程度以及文化氛圍、內(nèi)部運(yùn)營(yíng)模式等有十分緊密的聯(lián)系。德國(guó)、日本、韓國(guó)的政策性金融機(jī)構(gòu)作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具和現(xiàn)代金融體系不可或缺的組成部分，已經(jīng)發(fā)揮了而且將繼續(xù)發(fā)揮重要而獨(dú)特的作用。一般說(shuō)來(lái)，政策性金融的成功離不開(kāi)以下這些要素。

政府大力支持并進(jìn)行適度干預(yù)

政策性金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源是有償?shù)?，多通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)行的債券籌資，但為了完成一定的政策目標(biāo)，政策性銀行的資金幾乎都投向長(zhǎng)期項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施等高風(fēng)險(xiǎn)、低盈利的事業(yè)。所以政策性金融不僅存在資金來(lái)源有償性原則和資金運(yùn)用低收益原則的內(nèi)在矛盾，還存在資金來(lái)源的短期性和資金運(yùn)用的長(zhǎng)期化甚至超長(zhǎng)期化的內(nèi)在矛盾。而政府強(qiáng)有力的支持就是實(shí)行金融管制或提供政府擔(dān)保，人為地為政策性金融機(jī)構(gòu)提供低成本的籌資條件，有效降低其籌資成本。德國(guó)、日本、韓國(guó)的政策性金融之所以比較成功，一個(gè)重要的原因就是政府較長(zhǎng)時(shí)期保持金融管制尤其是利率管制。另外為了體現(xiàn)政府強(qiáng)有力的支持，德國(guó)復(fù)興信貸銀行、日本政策投資銀行和韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行的國(guó)家信用被賦予了新的內(nèi)容：在資金困難時(shí)，財(cái)政隨時(shí)注資；提供穩(wěn)定的低成本資金來(lái)源；政府對(duì)政策性銀行的虧損進(jìn)行補(bǔ)償；財(cái)政提供貼息和稅收減免等。

政府對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)是十分必要的，但政府不能把政策性金融機(jī)構(gòu)變成“第二財(cái)政”和萬(wàn)能的“金質(zhì)扳手”。政府對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)，應(yīng)表現(xiàn)在對(duì)政策框架的設(shè)計(jì)和對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的監(jiān)督上，而不應(yīng)直接參與項(xiàng)目的選擇和具體的貸款業(yè)務(wù)。過(guò)分的干預(yù)使政策性金融機(jī)構(gòu)喪失項(xiàng)目選擇自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，就會(huì)使其承受巨大的風(fēng)險(xiǎn)。重組前的菲律賓開(kāi)發(fā)銀行因受政府干預(yù)過(guò)多，缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，瀕臨倒閉，于1986年被迫改組。

市場(chǎng)化融資，并保持較高的資本充足率

政策性金融機(jī)構(gòu)特殊的服務(wù)對(duì)象和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，要求其有穩(wěn)定的低成本的資金來(lái)源渠道。除資本金和少數(shù)機(jī)構(gòu)可以吸收存款外，絕大多數(shù)的政策性金融機(jī)構(gòu)資金來(lái)源主要依靠借款和發(fā)行債券。但由于政策性金融機(jī)構(gòu)以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，體現(xiàn)政府的意圖，可以通過(guò)政府提供擔(dān)保，將政策性銀行的信用度提高到同該國(guó)主權(quán)同等的水平，因此，這些政策性銀行發(fā)行的債券都被視為“政府債券”，風(fēng)險(xiǎn)小，易為市場(chǎng)接受，這樣更有利于在資本市場(chǎng)上籌集長(zhǎng)期穩(wěn)定和低成本的資金來(lái)源，以保證資金運(yùn)用的長(zhǎng)期化和大的現(xiàn)金流需要。近年來(lái)，為了適應(yīng)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)和金融環(huán)境的變化與新的市場(chǎng)形勢(shì)，越來(lái)越多的國(guó)家立足于市場(chǎng)融資模式。韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行從成立之初的主要依賴政府借款，發(fā)展到自籌資金，依靠國(guó)家信用在國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)上融資，由財(cái)政提供擔(dān)保和一定的支持，并且目前成為其主要的資金來(lái)源。

資本充足率的本質(zhì)是，銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)程度越高，風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的數(shù)額越大，產(chǎn)生資產(chǎn)損失的數(shù)額和可能性越大，就需要更多的資本去沖銷壞賬。國(guó)際銀行業(yè)高度重視資本充足率監(jiān)管，由于政策性金融不僅面臨著一般商業(yè)性金融的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還面臨著由于自身特殊的制度安排所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也就是說(shuō)，相對(duì)于商業(yè)性金融而言，政策性金融面臨著更高的風(fēng)險(xiǎn)，所以要更加重視資本充足率監(jiān)管制度。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政策性銀行資本充足率的監(jiān)管普遍采用巴塞爾資本協(xié)議和新資本協(xié)議，政策性銀行的資本充足率，尤其是核心資本充足率普遍高于普通商業(yè)銀行，并且發(fā)展中國(guó)家政策性銀行資本充足率更高。如韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行2001年以來(lái)的平均資本充足率在16％以上，核心資本充足率在10％以上，分別高于十國(guó)集團(tuán)商業(yè)銀行11.2％的全部資本比率和7.3％的核心資本充足率。巴西政策銀行2002年底的股東權(quán)益占風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比率為18％，遠(yuǎn)高于商業(yè)銀行資本充足率8%的標(biāo)準(zhǔn)。

堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，努力提高自身可持續(xù)發(fā)展能力

從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，政策性金融機(jī)構(gòu)的失敗更多地集中在實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家和公共部門占較大比重的國(guó)家，失敗的原因很多，其中最根本的是放棄市場(chǎng)作為金融資金配置的基礎(chǔ)性作用。有效進(jìn)行市場(chǎng)投資決策和健全的市場(chǎng)金融體系是政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮應(yīng)有作用的前提。發(fā)達(dá)國(guó)家的政策性金融機(jī)構(gòu)也清醒地認(rèn)識(shí)到，政策性銀行并不因?yàn)閳?zhí)行政策使命而靠政府財(cái)政補(bǔ)貼維持生存，它同任何一個(gè)商業(yè)銀行一樣，處于壓力之下并按照市場(chǎng)原則辦事。德國(guó)復(fù)興信貸銀行（KfW）、日本政策投資銀行（DBJ）和韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行成功的一個(gè)重要原因是它們尊重市場(chǎng)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，而不是試圖替代市場(chǎng)或干擾市場(chǎng)。如德國(guó)復(fù)興信貸銀行采取間接融資制度，既分擔(dān)了銀行自身的風(fēng)險(xiǎn)，又充分發(fā)揮了作為中介銀行的民間銀行的作用。日本政策投資銀行嚴(yán)格按照商業(yè)銀行的一般原則操作，對(duì)每一項(xiàng)業(yè)務(wù)或每一個(gè)項(xiàng)目都力求能產(chǎn)生利潤(rùn)以保證能夠有投資回報(bào)，通過(guò)嚴(yán)格的內(nèi)部制度化、程序化的運(yùn)作管理，建立健全獨(dú)立的貸款管理制度和資產(chǎn)管理制度，從而為保證貸款的安全回收奠定了基礎(chǔ)。

業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，政策性金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域和運(yùn)作模式要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。一是隨著外部市場(chǎng)環(huán)境的變化，隨時(shí)調(diào)整業(yè)務(wù)重點(diǎn)。德國(guó)、日本和韓國(guó)政府，尤其是日本政府從實(shí)際出發(fā)，不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)，相應(yīng)調(diào)整各自政策性銀行的支持重點(diǎn)。日本政策投資銀行在成立之初的融資重點(diǎn)是加強(qiáng)電力、海運(yùn)、煤炭和鋼鐵四大基干產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力；20世紀(jì)60年代，融資重點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)構(gòu)造高度化的特定機(jī)械工業(yè)（包括電子工業(yè)）以及與此相關(guān)聯(lián)的石油化學(xué)、合成纖維等新興產(chǎn)業(yè)；20世紀(jì)70年代，融資的重點(diǎn)轉(zhuǎn)為城市開(kāi)發(fā)、地區(qū)開(kāi)發(fā)、公害對(duì)策、能源保障、高科技開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域；20世紀(jì)80年代后，尤其是90年代，融資重點(diǎn)是生活、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，環(huán)境、能源對(duì)策，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革和地域發(fā)展等。二是為有效適應(yīng)外部環(huán)境的變化和滿足市場(chǎng)需要，適時(shí)調(diào)整運(yùn)行模式。目前主要發(fā)展趨勢(shì)是：完全商業(yè)化運(yùn)行模式不斷出現(xiàn)；政策型運(yùn)行模式走向高度專業(yè)化，政策業(yè)務(wù)日益規(guī)范透明；綜合型運(yùn)行模式盛行，機(jī)構(gòu)商業(yè)化趨向漸濃。1954年韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行建立的主要目的是通過(guò)為大型工業(yè)項(xiàng)目融資來(lái)加速韓國(guó)的工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而現(xiàn)在，該行的服務(wù)對(duì)象已轉(zhuǎn)向中小企業(yè)、高科技和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并從事越來(lái)越多的投資銀行業(yè)務(wù)，目標(biāo)要成為韓國(guó)領(lǐng)先的投資銀行。

明確的法律保障，嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

法律保障是政策性金融機(jī)構(gòu)生存的基石，是其健康運(yùn)營(yíng)的必要條件，更是德國(guó)、日本和韓國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)成功的原因之一，它們的政策性銀行都有專門的法律約束。在法律的保障下，明確了政策性金融機(jī)構(gòu)是“獨(dú)立的法人”，按照法人的框架進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，對(duì)銀行的政策、計(jì)劃、預(yù)算等重大經(jīng)營(yíng)方針由政府制定和監(jiān)督，而政策的實(shí)施、資金的運(yùn)作等經(jīng)營(yíng)管理則由政策銀行自主決策、自主經(jīng)營(yíng)。這就規(guī)范了政府和政策性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，防止政府隨意和過(guò)多地干預(yù)政策銀行的經(jīng)營(yíng)管理而使其淪為政治斗爭(zhēng)的工具。許多發(fā)展中國(guó)家政策性銀行之所以失敗，一個(gè)重要的原因是由于它們不能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自主地（在既定政策目標(biāo)范圍內(nèi)）選擇項(xiàng)目。

金融機(jī)構(gòu)因其資產(chǎn)負(fù)債特點(diǎn)稱之為高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，又因其傳染性強(qiáng)、感染速度快被世界各國(guó)重視。同樣，政策性金融機(jī)構(gòu)決不因自己的政策特征而減輕防范風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。因?yàn)橐坏┱咝越鹑跈C(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗，其影響不單純是導(dǎo)致自身機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)或清算，更重要的是政府要為政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)虧損承擔(dān)責(zé)任，必然引起政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)和惡化。中央銀行對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)再貸款以及其它資金支持也因此成為不良資產(chǎn)，削弱其流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和調(diào)控金融的能力。大量的不良資產(chǎn)，會(huì)增加貨幣供應(yīng)，誘發(fā)通貨膨脹，也會(huì)引起銀行間資金流動(dòng)的緊張。因此，政策性金融機(jī)構(gòu)的失敗很可能引起宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的惡化。

政策性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范需要建立嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)著重對(duì)總體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行描述、判斷和控制，同時(shí)將資本性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和操作性風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任落實(shí)到不同的責(zé)任中心。新巴塞爾協(xié)議有關(guān)最低資本要求、外部監(jiān)管和市場(chǎng)紀(jì)律的內(nèi)容正是重視風(fēng)險(xiǎn)管理的重大體現(xiàn)。一般情況下，政策性金融機(jī)構(gòu)不直接吸收存款（個(gè)別除外），風(fēng)險(xiǎn)的防范重點(diǎn)在貸款項(xiàng)目的審查機(jī)制。德國(guó)復(fù)興信貸銀行、日本政策投資銀行和韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行均采取嚴(yán)格的項(xiàng)目評(píng)審制度和獨(dú)立的項(xiàng)目決策。德國(guó)復(fù)興信貸銀行重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債等方面進(jìn)行審查，以防貸款風(fēng)險(xiǎn)。日本政策投資銀行為避免發(fā)生不良貸款，建立了嚴(yán)格的貸款審查制度，重點(diǎn)是對(duì)貸款的償還可能性進(jìn)行判斷，以保證債權(quán)的安全性，即使是政府推薦的項(xiàng)目，如果審查有不能償還貸款的可能，可以不予承貸。韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行審查項(xiàng)目的能力在韓國(guó)金融界幾乎是最強(qiáng)的，起著導(dǎo)向性作用。金融危機(jī)后，為了不再出現(xiàn)新的不良資產(chǎn)，韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行成立了信貸委員會(huì)進(jìn)行信貸審批，并改革項(xiàng)目的評(píng)審程序，建立客戶經(jīng)理與信貸經(jīng)理分離制度。

中國(guó)難題

1994年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行以及中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行分別從中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行中分離出來(lái)，獨(dú)立地承擔(dān)起國(guó)家賦予的職責(zé)，標(biāo)志著政策性金融與商業(yè)性金融的分離和我國(guó)政策性金融體系的形成。經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)作，我國(guó)政策性金融也暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題。

傳統(tǒng)職能定位不能滿足現(xiàn)代金融需求

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行雖然已由傳統(tǒng)的政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)展成為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，但相關(guān)職能需要由國(guó)家進(jìn)一步明確，特別是在市場(chǎng)化籌資、風(fēng)險(xiǎn)管理、貸款項(xiàng)目評(píng)審、基金管理、投資業(yè)務(wù)等方面的經(jīng)驗(yàn)和做法，需要通過(guò)定位和專門立法進(jìn)一步鞏固和明確。目前，進(jìn)出口銀行的業(yè)務(wù)范圍已大大超過(guò)成立時(shí)章程的規(guī)定，而職能定位并未得到及時(shí)調(diào)整，尤其是在加快開(kāi)發(fā)海外戰(zhàn)略資源、推動(dòng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)外交、促進(jìn)外貿(mào)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、提高我國(guó)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面的職能尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在1998年以后，專門履行糧棉油等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)資金封閉管理，事實(shí)上已成為專營(yíng)糧棉油收購(gòu)貸款發(fā)放的機(jī)構(gòu)，無(wú)法提供新時(shí)期服務(wù)“三農(nóng)”所急需的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)貸款、農(nóng)村基本建設(shè)貸款等中長(zhǎng)期貸款服務(wù)。

業(yè)務(wù)領(lǐng)域僵化

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在“兩基一支”領(lǐng)域的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)已經(jīng)受到商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)開(kāi)發(fā)銀行又提出了新的融資需求，如“走出去”、社會(huì)瓶頸等領(lǐng)域。開(kāi)發(fā)銀行應(yīng)充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)性的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，以開(kāi)發(fā)性融資解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瓶頸的責(zé)任，幫助政府解決熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。進(jìn)出口銀行傳統(tǒng)的政策性業(yè)務(wù)已不能適應(yīng)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易和進(jìn)出口行發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在近年來(lái)機(jī)電產(chǎn)品出口競(jìng)爭(zhēng)力顯著提高，不再主要依靠政策性貸款支持；傳統(tǒng)政策性金融業(yè)務(wù)比重大幅下降，以支持“走出去”為主的自主經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)迅速上升。農(nóng)發(fā)行在成立之初，業(yè)務(wù)范圍涵蓋較廣，但1998年以后，業(yè)務(wù)范圍大幅收縮。近年來(lái)農(nóng)發(fā)行又逐步開(kāi)展了一些與其職能相關(guān)的商業(yè)性業(yè)務(wù)，但業(yè)務(wù)管理上，并沒(méi)有對(duì)政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)從制度上加以區(qū)分，增加了政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)混合經(jīng)營(yíng)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

資本金補(bǔ)充機(jī)制不完善

我國(guó)政府還沒(méi)有建立起對(duì)政策性銀行定期注入資本金的制度。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行注冊(cè)資本金分別為人民幣500億元、200億元和50億元，除進(jìn)出口銀行資本金及時(shí)到位以外，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的資本金到2003年才足額到位，農(nóng)發(fā)行2003年底到位的資本金只有165.46億元，還缺35億元。與國(guó)外同業(yè)相比，我國(guó)政策性銀行的資本充足率普遍偏低，其中農(nóng)發(fā)行的資本充足率最低，并且農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口行都沒(méi)有根據(jù)五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)提足呆壞賬準(zhǔn)備金。2003年，這三家政策性銀行的資本充足率平均為7.8%，其中農(nóng)發(fā)行只有3.80%，而其他國(guó)家政策性銀行的資本充足率平均為14%。

內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全

按現(xiàn)代銀行制度的要求，我國(guó)三家政策性銀行在治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)方面尚有較大距離，如是否建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制、完備的內(nèi)控機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系等。隨著定位、資本金補(bǔ)充等問(wèn)題的明確，能不能建立起既符合政策性銀行國(guó)際慣例、又符合我國(guó)國(guó)情的治理結(jié)構(gòu)，對(duì)政策性銀行的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生重要影響。

可持續(xù)發(fā)展能力偏弱

在我國(guó)三家政策性銀行中，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行實(shí)行市場(chǎng)化的業(yè)務(wù)運(yùn)作方式，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)水平相對(duì)較高，但開(kāi)發(fā)銀行還應(yīng)建立多元化籌資來(lái)源、健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范能力，才能更有利于自身的持續(xù)發(fā)展。中國(guó)進(jìn)出口銀行由于資本凈額偏低（計(jì)入應(yīng)提足的專項(xiàng)準(zhǔn)備46.78億元和未分配利潤(rùn)后，實(shí)際核心資本凈額為-1.8億元）和贏利水平較弱，難以滿足新時(shí)期發(fā)展的需要。近幾年中，除2003年稍有盈利外，其余年份全是虧損。十年間，國(guó)家財(cái)政累計(jì)補(bǔ)貼42.65億元。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行由于經(jīng)營(yíng)狀況不佳導(dǎo)致不良貸款率高（至2005年末，不良貸款率約為54%），加上歷史包袱沉重（目前有3831億元的歷史掛賬），而我國(guó)財(cái)政能力有限，在短期內(nèi)很難擺脫困境。

改革設(shè)想

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政策性銀行面臨的市場(chǎng)環(huán)境、任務(wù)和經(jīng)營(yíng)條件都已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。目前，政策性銀行開(kāi)展了很多商業(yè)性業(yè)務(wù)，許多原有政策性業(yè)務(wù)也逐步成為商業(yè)性業(yè)務(wù)。應(yīng)加快推進(jìn)政策性銀行改革，逐步改革政策性金融的運(yùn)作機(jī)制和方式，促進(jìn)政策性金融長(zhǎng)期健康發(fā)展。

按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則推進(jìn)政策性銀行改革。推進(jìn)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革，按照建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，全面推行商業(yè)化運(yùn)作，自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧，主要從事中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求，全面摸清國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)狀況。建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，成立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。嚴(yán)格履行銀企合作協(xié)議，確保國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行債權(quán)債務(wù)的連續(xù)性，防范各類風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行也要深化內(nèi)部改革，為進(jìn)行全面改革創(chuàng)造條件。

改革政策性金融的運(yùn)作機(jī)制和方式。從我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，需要有政策性金融業(yè)務(wù)和政策性銀行，也需要逐步改革政策性金融的運(yùn)作機(jī)制和方式。今后，對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)實(shí)行公開(kāi)透明的招標(biāo)制，有財(cái)政給予必要的貼息等風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都可以按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則承擔(dān)政策性金融業(yè)務(wù)，通過(guò)優(yōu)質(zhì)服務(wù)和良好的管理提高競(jìng)爭(zhēng)能力。