保障措施，又稱保障條款，是指WTO成員在進口激增并對國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅時，所采取的緊急限制進口的措施。這種措施起到了安全閥的作用，故有自由貿(mào)易的“安全閥”之稱。保障措施主要通過關(guān)稅、數(shù)量限制和關(guān)稅配額等方式來限制進口，以達到使本國產(chǎn)業(yè)免受其他成員產(chǎn)品沖擊的目的。它是一種針對公平貿(mào)易條件下產(chǎn)品進口的限制措施。目前，保障措施連同反傾銷和反補貼已經(jīng)成為世貿(mào)組織（WTO）成員用以保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的三種救濟手段。

一、WTO成員實施保障措施的條件

按照WTO的相關(guān)規(guī)定，保障措施作為一種貿(mào)易救濟手段，它的實施需滿足以下三個條件：

（1）某項產(chǎn)品進口數(shù)量大量增加，且進口數(shù)量大量增加是由于不可預(yù)見的情況和成員方履行WTO義務(wù)的結(jié)果。增加包括絕對增加和相當增加兩種情況。絕對增加是指產(chǎn)品的進口數(shù)量在某一時期內(nèi)的凈增加，是指產(chǎn)品的實際進口數(shù)量增加；相對增加是指相對進口方國內(nèi)生產(chǎn)而言，進口產(chǎn)品在某一時期內(nèi)所占市場份額上升，實際進口量并不一定發(fā)生變化。

（2）進口數(shù)量大量增加對國內(nèi)生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭的產(chǎn)業(yè)造成了嚴重損害或嚴重損害威脅。“嚴重損害”是指造成一國某一產(chǎn)業(yè)的重大全面減損；“嚴重損害威脅”是指明顯迫近的嚴重損害，或者說是危急且顯而易見的威脅。

（3）進口數(shù)量大量增加與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭到嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關(guān)系。進口數(shù)量大量增加與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭到嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關(guān)系是實施保障措施的一個必要條件。如果產(chǎn)業(yè)嚴重損害或嚴重損害威脅是由進口增長之外的因素造成的，則進口方不得實施保障措施。

以上三個條件缺一不可。只有在符合上述條件后，經(jīng)世貿(mào)組織授權(quán)，成員方才可實施保障措施，而且成員方在實施時還必須得遵循相關(guān)的原則。

二、WTO成立后保障措施在國際貿(mào)易中的應(yīng)用狀況

自1995年1月1日WTO成立到2006年5月1 日，已過去11年，據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計，這11年間共有36個世貿(mào)組織成員發(fā)起148起保障措施調(diào)查，對72起案件最終采取了保障措施。其具體應(yīng)用情況現(xiàn)分析如下：

1.相對于反傾銷和反補貼，保障措施發(fā)起的數(shù)量較少

在WTO的一系列多邊貿(mào)易規(guī)則中，反傾銷、反補貼和保障措施是WTO允許用于保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的三種貿(mào)易救濟措施。這三種貿(mào)易救濟措施在WTO體制中占有非常重要的地位，也是各成員方運用最多的保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的三種手段。在運用上，反傾銷是全球運用最多、波及地區(qū)最廣的貿(mào)易救濟措施，反補貼運用得較少且主要被用作反傾銷的補充手段，保障措施運用得也相對較少。據(jù)WTO網(wǎng)站的統(tǒng)計資料顯示，1995－2005年，WTO成員發(fā)起的反傾銷調(diào)查為2840起，反補貼調(diào)查為182起，保障措施為142起。從中可以看出反傾銷為反補貼的16倍，為保障措施的20倍。

相對于反傾銷和反補貼，保障措施發(fā)起的數(shù)量較少是因為保障措施的實施條件比反傾銷、反補貼更嚴格，即只有進口產(chǎn)品對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害或嚴重損害威脅，且進口激增同嚴重損害或嚴重損害威脅之間確實存在因果關(guān)系時才能使用。有關(guān)的補償和報復(fù)的規(guī)定也進一步限制了保障措施的實施。

2.立案數(shù)量呈倒U形分布

從1995年WTO成立到2006年5月1日，WTO成員累計共發(fā)動148起保障措施調(diào)查，這些案件的情況如圖1所示。下圖反映了從1995——2006年5月1 日，保障措施調(diào)查的發(fā)起數(shù)量經(jīng)歷了一個由低到高，再降低的過程。1995——1997年，全球發(fā)起的保障措施調(diào)查案件每年都在5起以下；1998——2004年，每年都在10起以上，2002年達到最高峰，為34起。2002年全球保障措施調(diào)查之所以大幅度增加，是因為各成員對美國鋼鐵保障措施調(diào)查所作出的反應(yīng)。從2005年開始，又低于10起。

3.保障措施調(diào)查中涉及的產(chǎn)品相對集中

在世貿(mào)組織成員發(fā)動的148起保障措施調(diào)查案件中，涉及化工產(chǎn)品的保障措施案件數(shù)位居首位，為26起，占比17.6％；其次是賤金屬及制品，為21起占比14.2％；位居第三的是食品、飲料和煙草，為16起 ，占比10.8％。這三者約占總數(shù)的45％。蔬菜，皮革、飲料和煙草，活禽的立案數(shù)也都在10起以上。

雖然這些遭受指控的產(chǎn)品多為初級產(chǎn)品或低端產(chǎn)品，但它們之所以受保護，主要是因為它們能為進口國吸納大量就業(yè)，而且多為當?shù)卣闹饕杖雭碓础Ｒ坏┻M口數(shù)量增加過快，會導(dǎo)致國產(chǎn)商品大量滯銷，企業(yè)經(jīng)營狀況惡化，從而造成大量工人失業(yè)，影響社會安定，對政府的壓力較大。同時給政府的稅收帶來不利的影響，政府為了自身的利益也希望發(fā)起保障措施調(diào)查。

4.保障措施調(diào)查主要由少數(shù)國家集中使用，且多為發(fā)展中國家

從1995年WTO成立到2006年5月1日，已立案的保障措施案件有148起，由36個成員國發(fā)起。其中，調(diào)查次數(shù)超過5起的有印度（15起），美國、約旦、智利（各10起），捷克、土耳其（各9起），厄瓜多爾、菲律賓（各7起），加拿大、委內(nèi)瑞拉（各6起），它們也是發(fā)起保障措施調(diào)查前十位的國家（見表2）。上述幾個成員共發(fā)動 89 起保障措施案件，占保障措施案件的60％。在前十位的國家中，除美國和加拿大外，都為發(fā)展中國家，這說明越來越多的發(fā)展中國家開始拿起保障措施來保護國內(nèi)市場和產(chǎn)業(yè)。

發(fā)展中國家多為貿(mào)易小國，其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益較單一，可以針對某種產(chǎn)品限制進口而不會引起國內(nèi)的矛盾；措施本身影響較小，不會引起其他成員的太多不滿而訴諸WTO。

5.只有少數(shù)立案調(diào)查被實施了最終保障措施

相對于發(fā)起的保障措施案件調(diào)查數(shù)，最終被實施的數(shù)量較少，除個別年份保障措施的執(zhí)行率過50％外，大部分案件的執(zhí)行率都遠遠低于50％。這是因為有的通過磋商達成協(xié)議而終止了調(diào)查；有的作出了否定的調(diào)查結(jié)果；而有的雖作出了肯定的裁決，但出于公共利益的考慮而最終未實施保障措施；有的是出于政治目的，如大選前的拉選票而立案調(diào)查，而一旦政治目的已達到或政治壓力已消除，就自動放棄調(diào)查或終止實施。

保障措施的案件執(zhí)行率較低，從保障措施制度本身來看，是實施保障措施的代價很大，易招致別國的報復(fù)。當一國，尤其是貿(mào)易大國采取保障措施時，通常會引發(fā)較多的國際貿(mào)易爭端。 另外，保障措施在結(jié)果上講求利益的平衡，要求給予出口方補償，且出口方有報復(fù)的權(quán)利。

三、國外對我國產(chǎn)品實施保障措施狀況簡析

近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展和出口貿(mào)易的大量增長，我國的出口產(chǎn)品除了遭遇眾多的反傾銷調(diào)查外，國外對我國出口產(chǎn)品實施的保障措施也明顯多起來；根據(jù)商務(wù)部最新的統(tǒng)計，2006年共有25個國家和地區(qū)對我國發(fā)起“兩反兩?！闭{(diào)查86起，其中，保障措施16起，涉及金額4.4億美元；特保調(diào)查5起，涉及金額0.6億美元。

自1987年第一起國外涉華保障措施案件以來，至2006年10月，國外對華保障措施案件為71起。其中，入世前為27起，入世后為44起，增幅達63％。從發(fā)起國來看，主要有美國、土耳其、印度、俄羅斯、菲律賓、厄瓜多爾等；從涉案產(chǎn)品來看，主要針對我國的金屬制品、鋼鐵、農(nóng)產(chǎn)品、紡織品、輕工業(yè)品等。我國已經(jīng)成為全球保障措施的主要受害國。我國的出口產(chǎn)品除了受到國外的保障措施外，還受到專門針對我國的特保措施的限制。自加入WTO以來，涉及我國的特殊保障的案件越來越多，已經(jīng)有美國、印度、秘魯?shù)葘ξ覈a(chǎn)品進行了多起特保措施調(diào)查。

我國出口產(chǎn)品之所以頻遭保障措施和特保措施，其主要原因在于以下幾個方面：

1.全球貿(mào)易保護主義抬頭。近幾年，全球經(jīng)濟增長放緩，許多國家和地區(qū)的生產(chǎn)能力相對過剩，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不景氣，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)都面臨較大的競爭壓力，導(dǎo)致貿(mào)易保護主義抬頭。為保護本國產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，在國內(nèi)利益集團的壓力下，WTO許多成員方紛紛采用反傾銷、保障措施等手段來保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益。

2.出口市場過于集中。為降低對發(fā)達國家和地區(qū)的出口依賴，我國在20世紀90年代初就實施了出口市場多元化的戰(zhàn)略，但這些年來，我國出口市場過于集中的現(xiàn)象并沒有根本的改變。我國出口的產(chǎn)品仍主要集中于美國、歐盟、香港地區(qū)、日本、東盟等國家和地區(qū)。這些國家和地區(qū)占我國出口總額的75％以上。出口市場的過于集中，對這些國家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)造成了很大的沖擊，導(dǎo)致這些國家和地區(qū)經(jīng)常對我國的出口產(chǎn)品發(fā)動反傾銷和保障措施調(diào)查。

3.非市場經(jīng)濟國家的地位。我國是以非市場經(jīng)濟國家身份入世的，到目前，國際上大多數(shù)國家仍視我國為非市場經(jīng)濟國家，而特保措施往往針對的是非市場經(jīng)濟國家。而且針對我國的特保措施是單向的，即我國不能由于受到特保措施的制裁而立即采取報復(fù)措施，要采取相應(yīng)的報復(fù)措施至少要經(jīng)過2－3年的時間，這無疑降低了我國的報復(fù)能力。這是我國遭遇特保措施的一個重要原因。

4.入世后，我國產(chǎn)品的競爭力進一步提高。入世后，我國出口產(chǎn)品因享受到了多邊關(guān)稅減讓的成果和自身的資源和成本優(yōu)勢，競爭力進一步提高，導(dǎo)致出口數(shù)量激增，對進口國競爭力下降的產(chǎn)業(yè)造成巨大的壓力。有關(guān)國家為了保護國際競爭力下降的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和維護相關(guān)利益，會采取各種貿(mào)易保護手段如反傾銷、反補貼、保障措施等，而保障措施是在公平貿(mào)易條件下WTO 允許采取的唯一合法的保護手段。且與反傾銷、反補貼項相比較，保障措施在啟動程序上相對簡便，操作也比較簡單，從而導(dǎo)致國外對我國的保障措施數(shù)量增加。

5. 出口產(chǎn)品多為低附加值的勞動密集型產(chǎn)品和資本密集型的簡單加工產(chǎn)品。雖然我國出口產(chǎn)品眾多，但多為附加值低的勞動密集型產(chǎn)品和資本密集型的簡單加工產(chǎn)品，由于其出口成本較低且數(shù)量眾多，很容易對別國產(chǎn)業(yè)造成沖擊。為保護本國產(chǎn)業(yè)和就業(yè)，這些國家就會對我國發(fā)起保障措施等貿(mào)易救濟調(diào)查。

保障措施是一把雙刃劍。實施保障措施雖然可以減少進口，保護國內(nèi)受沖擊的產(chǎn)業(yè)，使受沖擊產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品價格上揚，但國內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)，特別是下游產(chǎn)業(yè)的成本將上升。這不僅削弱了下游產(chǎn)品的競爭力，還會帶來有效需求不足、消費者利益受損等問題。另外，如果出口國采取了對抗措施，進口國的利益也將受到損害。這就要求進口國在決定是否實施保障措施時，必須綜合多方面的情況，權(quán)衡利弊得失。不僅要考慮產(chǎn)業(yè)的提升、產(chǎn)業(yè)保護程度、比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的培養(yǎng)和產(chǎn)業(yè)競爭力的提高，還要考慮國外的反映、本國消費者的利益、下游生產(chǎn)廠商的利益。