摘要:農(nóng)地使用制度改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要內(nèi)容之一，現(xiàn)行農(nóng)地使用制度中存在的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系不健全#65380;失地農(nóng)民收益評(píng)估補(bǔ)償機(jī)制不合理#65380;農(nóng)地保障功能過強(qiáng)等因素，制約了農(nóng)地資源的合理配置#65380;農(nóng)民城市化的能力#65380;農(nóng)村人口的城市化遷移#65377;現(xiàn)行農(nóng)地使用制度制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深層原因是人地矛盾突出的國情#65380;農(nóng)地制度變遷的路徑依賴#65380;非正式制度的影響#65377;改革的重點(diǎn)是完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系#65380;規(guī)范農(nóng)地征管制度#65380;提高農(nóng)民組織化程度#65377;

關(guān)鍵詞:農(nóng)地使用制度;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;流轉(zhuǎn);補(bǔ)償

中圖分類號(hào):F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2007)11-0053-04

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是在科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下，針對二元結(jié)構(gòu)提出的重要理論命題和現(xiàn)實(shí)選擇#65377;農(nóng)地使用制度是農(nóng)村一項(xiàng)基本的經(jīng)濟(jì)制度，農(nóng)地使用制度改革是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要內(nèi)容，農(nóng)地使用制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是相互推進(jìn)#65380;相互制約的關(guān)系#65377;理論界將農(nóng)地使用制度與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌結(jié)合起來研究的現(xiàn)有理論成果并不多見，本文在分析現(xiàn)行農(nóng)地使用制度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制約因素及其產(chǎn)生的深層原因的基礎(chǔ)上，提出了改革建議，旨在為今后農(nóng)地使用制度的進(jìn)一步改革提供參考#65377;

一、現(xiàn)行農(nóng)地使用制度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制約

現(xiàn)行農(nóng)地使用制度是以家庭承包制為框架多種創(chuàng)新形態(tài)的總和#65377;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視閾下，現(xiàn)行農(nóng)地使用制度面臨著很多挑戰(zhàn)#65377;

1.農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系不健全，影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中農(nóng)地資源的合理配置

第一，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不全#65377;隨著城市化#65380;工業(yè)化的發(fā)展，我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場已初具雛形#65377;農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場分為兩級(jí):一是農(nóng)地所有者(集體)出讓農(nóng)地使用權(quán)給國家而形成的一級(jí)市場(縱向市場#65380;壟斷型市場);二是用地者之間轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)而形成的二級(jí)市場(橫向市場#65380;競爭型市場)#65377;目前，兩者發(fā)育均不完善和規(guī)范#65377;由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體的模糊和使用權(quán)權(quán)能的殘缺等原因，二級(jí)市場化程度很低，出現(xiàn)流轉(zhuǎn)自發(fā)#65380;分散#65380;無序;流轉(zhuǎn)具有地域封閉性;流轉(zhuǎn)的不穩(wěn)定性等現(xiàn)象#65377;

第二，市場化流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制不健全#65377;一是缺乏合理的土地價(jià)格形成機(jī)制#65377;土地是商品的共識(shí)始終沒有形成，因此農(nóng)地使用權(quán)的價(jià)值和價(jià)格難以確定#65377;二是不能嚴(yán)格遵守農(nóng)地流轉(zhuǎn)操作程序#65377;2005年，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對象#65380;流轉(zhuǎn)方式#65380;流轉(zhuǎn)合同的制定#65380;流轉(zhuǎn)管理程序等作了原則規(guī)定，各地也相繼出臺(tái)了一些文件指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)#65377;但由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)的不完善，實(shí)際操作過程中，常常發(fā)現(xiàn)不嚴(yán)格遵守操作程序和操作辦法的現(xiàn)象，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛增多;行政手段強(qiáng)制推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn);用地尋租大量存在#65377;

第三，流轉(zhuǎn)中介#65380;服務(wù)體系不配套#65377;農(nóng)地使用權(quán)與普通商品相比具有特殊性#65377;沒有完善的中介服務(wù)體系，信息搜尋成本#65380;談判成本和履約成本很高，常常存在“買方找不到賣方，賣方找不到買方”的現(xiàn)象#65377;另外，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體(所有者#65380;經(jīng)營者和使用者)的經(jīng)濟(jì)利益，由于交易主體素質(zhì)的參差不齊，沒有完善的中介服務(wù)，就可能不了解流轉(zhuǎn)的程序和有關(guān)法律規(guī)定#65377;

第四，農(nóng)地非農(nóng)化監(jiān)管機(jī)制不力#65377;非農(nóng)用地增長迅速是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，但農(nóng)地非農(nóng)化過程的速度和規(guī)?？刂撇粔蚶硐?65377;首先，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重:盲目投資;低水平重復(fù)建設(shè);土地征而不用……經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)是最大浪費(fèi)主體#65377;黨中央#65380;國務(wù)院近幾年高度重視土地問題，2003年以來，“我國國土資源部門加大執(zhí)法力度，查處各類土地違法案件16.8萬件”#65377;“國務(wù)院全面部署進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序以來，全國已撤并整合各類開發(fā)區(qū)2 046個(gè)”[1]#65377;其次，亂圈亂占耕地，用地規(guī)劃被隨意改變現(xiàn)象也很嚴(yán)重#65377;

2.失地農(nóng)民收益評(píng)估補(bǔ)償機(jī)制不合理，削弱了農(nóng)民城市化的能力

農(nóng)地收益權(quán)是農(nóng)地使用權(quán)的重要組成部分，工業(yè)化#65380;城市化的進(jìn)程中造成了很多失地農(nóng)民，對他們農(nóng)地權(quán)益的維護(hù)是不可回避的重大問題#65377;

第一，農(nóng)地收益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)民不能分享土地增值利益#65377;《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)#65380;安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)#65377;征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍”;“征收耕地的安置補(bǔ)償費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算”，標(biāo)準(zhǔn)“為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍”，“最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍”#65377;按此評(píng)估方法計(jì)算，每畝耕地的補(bǔ)償費(fèi)約在1.6萬～2.5萬元之間，最高的地區(qū)也不超過4萬#65377;此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也未考慮失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，僅僅體現(xiàn)被征用農(nóng)地的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，而未體現(xiàn)其潛在價(jià)值，沒讓農(nóng)民分享土地的增值利益#65377;

第二，農(nóng)地收益補(bǔ)償安置形式不豐富#65377;為操作方便，被征用農(nóng)地一般以貨幣形式給予一次性補(bǔ)償#65377;發(fā)達(dá)地區(qū)已出現(xiàn)“征地年薪制”#65380;“土地?fù)Q社保”等補(bǔ)償安置形式，但農(nóng)地收益的補(bǔ)償和失地農(nóng)民的安置形式還有待根據(jù)農(nóng)民需要和工業(yè)化#65380;城市化的需要繼續(xù)創(chuàng)新#65377;

第三，農(nóng)地收益補(bǔ)償分配不公平#65380;發(fā)放不及時(shí)#65377;一是土地征用的操作過程需要從縣#65380;鄉(xiāng)政府到村社組織的共同參與，分配規(guī)則不明確，而農(nóng)民的談判主體地位又未確立，這樣就為眾多利益主體權(quán)力越位，截留#65380;挪用#65380;占用#65380;克扣農(nóng)民農(nóng)地收益創(chuàng)造了條件#65377;“土地補(bǔ)償金分配結(jié)果一般各級(jí)政府拿走50%～60%，村組拿走30%～45%，農(nóng)民只得到5%～10%” [2]#65377;對農(nóng)地享有終極使用權(quán)的農(nóng)民的利益沒有得到足夠尊重#65377;二是土地征用范圍過寬，涉及的失地農(nóng)民補(bǔ)償份額過多#65377;因政府財(cái)力和行政效率所限，經(jīng)常延遲補(bǔ)償發(fā)放時(shí)間#65377;

3.農(nóng)地保障功能過強(qiáng)，影響農(nóng)村人口的城市化

由于國家財(cái)力所限，土地承擔(dān)了農(nóng)村的社會(huì)保障功能，替代了以國家財(cái)政支付為主的現(xiàn)代社會(huì)保障制度#65377;在農(nóng)地制度的福利化特征之下，農(nóng)地的社會(huì)保障功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，提供給勞動(dòng)者基本的食品，也就是最低生活保障;其次，家庭通過土地收入承擔(dān)了失去勞動(dòng)能力的老年人的養(yǎng)老保障;最后，土地能起到失業(yè)保險(xiǎn)的作用，能夠吸納大部分的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力#65377;農(nóng)地的保障功能影響了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力城市化轉(zhuǎn)移“不完全”#65377;

在制度層面，國家實(shí)行“農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)+平均分配土地使用權(quán)”的農(nóng)地制度#65377;這樣的安排使現(xiàn)行農(nóng)地使用制度存在一定的效率損失:承包地平均分配#65380;地塊分散零碎，不利于規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推廣;承包期不明確#65380;承包地頻繁變動(dòng)，使農(nóng)民難以形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，影響農(nóng)地投入積極性;劣質(zhì)的使用者和優(yōu)質(zhì)的使用者在權(quán)利上的對等性，影響農(nóng)地資源的優(yōu)化配置#65377;在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面:希望農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶，由于可轉(zhuǎn)出農(nóng)地分散#65380;不利于統(tǒng)一開發(fā)管理#65380;沒有經(jīng)濟(jì)效益而放棄了轉(zhuǎn)入農(nóng)地的念頭;而農(nóng)民在家庭勞動(dòng)力不足的情況下愿意轉(zhuǎn)出承包地，可過于細(xì)碎的地塊常常影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)，只能選擇粗放經(jīng)營或者撂荒#65377;

在農(nóng)戶心理層面，由于土地為農(nóng)民提供了農(nóng)民自己和國家都無力承擔(dān)的社會(huì)保障功能，農(nóng)民不能輕易放棄與土地的關(guān)系#65377;在農(nóng)業(yè)比較收益降低的情況下，農(nóng)地的保障功能雖有弱化的趨勢，但擁有#65380;保留農(nóng)地在農(nóng)民心理上有一種安全感#65377;所以，很多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)后，仍然和農(nóng)地保持著割不斷的聯(lián)系#65377;

二、現(xiàn)行農(nóng)地使用制度制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深層原因

現(xiàn)行農(nóng)地使用制度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的影響有正負(fù)兩個(gè)方面#65380;多個(gè)維度，而其制約因素的產(chǎn)生既有著深刻的歷史背景#65380;也有著深刻的現(xiàn)實(shí)原因#65377;

1.人地矛盾突出的國情

文明古老的農(nóng)業(yè)中國，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的不斷提高，在土地資源被高度開發(fā)的基礎(chǔ)上，支撐了人口的不斷增長#65377;“1840年鴉片戰(zhàn)爭前夕，中國人口已超過4億，其后百余年人口數(shù)量穩(wěn)居世界第一”[3]#65377;新中國建立后，雖然也通過墾荒造田一度使耕地面積增加，但人口政策的失誤造成20世紀(jì)70年代末我國人口就已接近10億#65377;在龐大的人口基數(shù)導(dǎo)致人口增加的絕對值過大的作用下，計(jì)劃生育等任何政策短期內(nèi)都根本不能扭轉(zhuǎn)人均耕地面積下降的趨勢#65377;目前，我國人口13億，“人均耕地僅為1.2畝?熏人均耕地占有量只有世界平均水平的1/3”[4]#65377;

我國耕地還以驚人的速度在減少，1996年全國開展土地普查，實(shí)測耕地為19.51億畝，到2003年底已下降為18.31億畝，短短七年間，減少了1億多畝耕地，占全國土地面積的5%#65377;現(xiàn)有耕地面積已經(jīng)接近《十一五規(guī)劃綱要》指出的我國耕地保有量18億畝的“底線”#65377;耕地減少固然有自然環(huán)境惡化的原因，但工業(yè)化#65380;城市化建設(shè)中大量浪費(fèi)土地資源和違法違規(guī)操作土地也是重要原因#65377;

在土地資源有限的情況下，解決農(nóng)村人地矛盾的關(guān)鍵是把農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來，走城市化之路#65380;提高城市容積率#65380;發(fā)揮城市土地的最大利用價(jià)值#65377;家庭承包制在推行的初期產(chǎn)生了很多績效，家庭承包制也因其適合我國人地矛盾尖銳等國情而得以推廣#65377;但是，以家庭承包制為框架的現(xiàn)行農(nóng)地使用制度，又因其不能盡快促使農(nóng)民城市化轉(zhuǎn)移而制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程#65377;

2.農(nóng)地制度變遷的路徑依賴

路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”#65377;制度變遷的路徑依賴是指制度變遷與技術(shù)變遷過程一樣，存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一條途徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化#65377;用諾思的話來說，“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[5]#65377;沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變化可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化;也可能順著原來的錯(cuò)誤路徑往下滑，甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態(tài)之下而導(dǎo)致停滯#65377;一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，要脫身而出就會(huì)變得十分困難#65377;制度變遷的路徑依賴形成的深層次原因是利益因素#65377;

在農(nóng)地制度變遷中，路徑依賴是客觀存在并產(chǎn)生很大影響的#65377;新中國成立后，我國農(nóng)地制度變遷經(jīng)歷了三個(gè)階段，在花費(fèi)了較高的初始設(shè)置成本之后，我國農(nóng)地的集體所有#65380;集體使用的產(chǎn)權(quán)制度被正式確定了下來#65377;但實(shí)踐中，這樣的農(nóng)地制度安排激勵(lì)功能嚴(yán)重不足#65380;資產(chǎn)效率嚴(yán)重低下#65380;監(jiān)督費(fèi)用又極高，既沒有給國家#65380;地方政府#65380;農(nóng)民帶來較多的報(bào)酬遞增，相反，報(bào)酬的下降將農(nóng)民逼到了極端貧困的邊緣#65377;于是，安徽農(nóng)民背著政府暗地進(jìn)行農(nóng)地集體所有#65380;農(nóng)戶使用的大膽創(chuàng)新，這一誘致性的制度變遷由于取得了巨大成效而最終上升為國家意志，并得以在全國推廣#65380;沿著這一路徑演進(jìn)#65377;

農(nóng)地所有權(quán)國有和農(nóng)地所有權(quán)私有的制度安排，要離開當(dāng)前的路徑，都有較高的初始成本#65377;農(nóng)地國有化的成本至少包括法律重新修訂成本#65380;農(nóng)民反對成本及效率損失#65380;政策不穩(wěn)定使農(nóng)民對土地投資的積極性下降等內(nèi)容#65377;農(nóng)地私有在理論上和實(shí)踐上都遇到很多障礙，私有化的成本至少包括法律重新修訂成本#65380;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)公有制地位動(dòng)搖的成本#65380;兩極分化#65380;私有權(quán)界定追溯成本等#65377;有些項(xiàng)目成本還太高，如農(nóng)地國有化農(nóng)民的反對成本及效率損失，農(nóng)地私有化與社會(huì)主義公有制的背離和私有化的追溯成本等#65377;歷史上農(nóng)地制度過大過公及私有化的制度已給了我們深刻的教訓(xùn)，現(xiàn)實(shí)也表明農(nóng)地制度私有化的歷史時(shí)機(jī)已過去，而農(nóng)地制度公有化的歷史時(shí)機(jī)尚未到來#65377;目前，農(nóng)地集體所有#65380;農(nóng)民使用仍是必須依賴的路徑#65377;

3.非正式制度安排的影響

非正式約束即非正式制度，包括文化#65380;道德#65380;倫理#65380;意識(shí)形態(tài)等#65377;從制度的可移植性來看，正式制度的建立可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，從而降低其建立的成本#65377;但是，非正式制度安排由于內(nèi)在的傳統(tǒng)性和歷史沉淀，其可移植性就差得多#65377;正式制度只有在與非正式制度相容的情況下，才能發(fā)揮作用#65377;

中國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中存在眾多的非正式制度安排，平均主義#65380;中央集權(quán)觀念是與農(nóng)地制度有密切關(guān)系的非正式制度安排#65377;中國數(shù)千年的文明史，形成了平均主義的觀念#65377;從孔子的“不患寡而患不均”，到近現(xiàn)代孫中山的“平均地權(quán)”，平均主義的幽靈一直在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中游蕩#65377;20世紀(jì)70年代末的農(nóng)村土地制度改革，在農(nóng)地作為社會(huì)保障的前提下，我們不難發(fā)現(xiàn)平均主義的思想仍在影響著人們的思維和行為方式:按照平均主義的原則處理人地關(guān)系，根據(jù)人口或勞動(dòng)力或人勞比例分配土地;按照平均主義的原則處理土地的級(jí)差地租問題，即承包地質(zhì)量分配人人均等;按照平均主義的原則維系人地對應(yīng)關(guān)系，即在承包戶人口數(shù)量發(fā)生變化后，對承包的土地進(jìn)行調(diào)整以維護(hù)平均主義#65377;

我國中央集權(quán)的政治體制形成于秦朝，漫長的封建社會(huì)使中央集權(quán)的政治體制不斷鞏固和加強(qiáng)#65377;配合中央集權(quán)的政治制度，形成了一整套價(jià)值觀念和倫理準(zhǔn)則#65377;封建帝制雖早已被歷史拋棄，但中央集權(quán)的觀念仍對后世產(chǎn)生了深刻影響#65377;我國的農(nóng)地制度創(chuàng)新，盡管政府可能不是始作俑者，但政府在制度創(chuàng)新中所起的作用是絕不能忽視的#65377;家庭承包制始于誘致性制度變遷，但最終還是由政府以強(qiáng)制性制度變遷的方式在全國推廣#65377;當(dāng)然，政府制度性干預(yù)也潛伏著制度失敗的誘因，如在面臨降低工業(yè)化城市化建設(shè)成本與農(nóng)民農(nóng)地利益補(bǔ)償?shù)葍呻y選擇時(shí)，政府的偏向態(tài)度對社會(huì)穩(wěn)定的影響#65380;政府的“越位與缺位”對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化進(jìn)程的負(fù)面影響#65377;

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視閾下改革農(nóng)地使用制度的建議

在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，農(nóng)地使用制度改革方案的設(shè)計(jì)必須置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的歷史進(jìn)程中，才能具有中國特色和時(shí)空意義#65377;

1.完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)體系，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化進(jìn)程

第一，培育和發(fā)展農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場#65377;推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化進(jìn)程，一要加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場主體建設(shè)#65377;隨著農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)#65380;城市化轉(zhuǎn)移的增多和種植大戶#65380;農(nóng)業(yè)企業(yè)的增多，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的供給和需求必然日益增多#65377;要通過明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)#65380;重塑農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體#65380;拓展農(nóng)地使用權(quán)權(quán)能等措施，方便流轉(zhuǎn)交易#65380;培育買賣雙方#65377;二要讓政府從直接經(jīng)營土地中淡出，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，突出市場在農(nóng)地資源配置中的作用，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場組織建設(shè)#65377;三要加強(qiáng)市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市場環(huán)境建設(shè)#65377;

第二，健全農(nóng)地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制#65377;一是建立科學(xué)合理的價(jià)格機(jī)制#65377;價(jià)格是市場的靈魂，農(nóng)地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)也要求價(jià)格機(jī)制在其中發(fā)揮作用，通過農(nóng)地價(jià)格的調(diào)節(jié)作用實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)市場的供需平衡，優(yōu)化土地資源配置#65377;具體到某一地區(qū)某一塊土地的具體評(píng)估是復(fù)雜的，建議盡快形成農(nóng)地區(qū)片綜合地價(jià)，然后以此作為流轉(zhuǎn)的“起步價(jià)”，再根據(jù)具體地塊標(biāo)定地價(jià)#65377;二是嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)的操作程序，健全流轉(zhuǎn)約束機(jī)制#65377;通過法規(guī)制約，制定配套的法律法規(guī)，明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的原則#65380;范圍#65380;條件#65380;方式#65380;程序等，明確各產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)#65380;權(quán)#65380;利;通過規(guī)劃制約，農(nóng)地流轉(zhuǎn)要符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展#65380;耕地保護(hù)和建設(shè)規(guī)劃的整體要求;通過登記制約，無論是農(nóng)地的取得#65380;轉(zhuǎn)移，還是變更用途，都要到土地管理部門進(jìn)行登記;通過稅收制約，征收“土地流轉(zhuǎn)稅”#65380;“土地流轉(zhuǎn)增值稅”等，抑制土地投機(jī)#65377;

第三，配套農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系#65377;一是建立土地評(píng)估事務(wù)所，評(píng)估農(nóng)地使用權(quán)的價(jià)值和價(jià)格#65377;二是建立土地委托代理機(jī)構(gòu)，接受客戶的要求幫助買賣#65377;三是建立土地銀行或土地融資公司，從事農(nóng)地抵押或農(nóng)地儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，對放棄農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)民給予低息或無息貸款，以便從事二#65380;三產(chǎn)業(yè)#65377;四是建立土地保險(xiǎn)公司，從事對土地投資#65380;經(jīng)營農(nóng)業(yè)的保險(xiǎn)活動(dòng)，同時(shí)也給出讓農(nóng)地使用權(quán)的農(nóng)民提供新職業(yè)培訓(xùn)#65380;一定的養(yǎng)老金等，它可以處置逾期抵押土地#65377;

2.規(guī)范農(nóng)地征管制度，改革征地補(bǔ)償辦法

土地征用權(quán)是政府與生俱來的權(quán)利，體現(xiàn)了國家對土地的終極所有權(quán)#65377;征地和農(nóng)地非農(nóng)化這是城市化#65380;工業(yè)化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象#65377;改革開放以來，之所以農(nóng)地非農(nóng)化過程中問題層出不窮，出現(xiàn)了損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一是征地制度不規(guī)范#65377;完善農(nóng)地征管制度，第一，要科學(xué)界定“公共利益”的概念#65377;公共利益性是土地征用權(quán)合理行使的唯一標(biāo)準(zhǔn)和界限，但“公共利益”這一概念具有高度的抽象性，且具有發(fā)展上的動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)，界定確實(shí)有難度#65377;可以參照有關(guān)國際規(guī)定，把“公共利益”的范圍限定在下列范圍:國防和軍事需要;國家和地方政府需要修建的機(jī)場#65380;鐵路#65380;公路#65380;礦場#65380;河川#65380;港灣#65380;供水排水#65380;供電供氣等建設(shè)事業(yè);國家和地方政府需要修建的機(jī)關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機(jī)關(guān)#65380;醫(yī)院#65380;學(xué)校等事業(yè)單位#65377;第二，要嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃和年度利用計(jì)劃的管理，嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度#65380;嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量#65380;努力盤活土地存量，提高土地利用率和增加容積率，對工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目增加投資強(qiáng)度和開發(fā)進(jìn)度等控制性要求#65377;第三，強(qiáng)化土地管理的責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制#65377;中央已明確“調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央，盤活存量建設(shè)用地的權(quán)力和利益在地方，保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級(jí)人民政府，省#65380;自治區(qū)#65380;直轄市人民政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任”[6]#65377;因此，地方各級(jí)人民政府都要建立相應(yīng)的工作制度，采取多種形式落實(shí)責(zé)任，并嚴(yán)格責(zé)任追究制，強(qiáng)化對土地違法行為的監(jiān)督#65377;

憲法對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障決定了補(bǔ)償是征地實(shí)施的要件之一#65377;我國現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，所以征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低#65377;這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定，是以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)來降低建設(shè)成本的#65377;在土地自然增值分配問題上，我國存在“漲價(jià)歸公”和“漲價(jià)歸私(農(nóng))”兩種針鋒相對的觀點(diǎn)#65377;持“漲價(jià)歸公”論者認(rèn)為，土地轉(zhuǎn)讓收益增加是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的，所以應(yīng)該由社會(huì)共同占有這部分增值收益#65377;持“漲價(jià)歸農(nóng)”論者則認(rèn)為，權(quán)利本身就有價(jià)，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有土地的增值利益#65377;筆者贊同“公平補(bǔ)償”和“公私兼顧”觀點(diǎn)，優(yōu)先充分補(bǔ)償#65380;安置失地農(nóng)民，使其生活不低于原先水平并無后顧之憂，剩余歸公#65377;因此，按照2004年《國土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，年產(chǎn)值30倍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)偏低且估價(jià)不確定，需要在社會(huì)公平的視角下完善提高#65377;征地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)的制訂，應(yīng)充分考慮農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，同時(shí)要豐富安置方式，完善各項(xiàng)保障和其他配套措施，解決農(nóng)民后顧之憂#65377;

3.提高農(nóng)民組織化程度，維護(hù)農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)益

改革開放特別是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)以來，我國農(nóng)民的組織化意識(shí)和組織化程度都有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，但總體看來，我國農(nóng)民組織化程度還很低#65377;農(nóng)民組織化在維護(hù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)#65380;政治權(quán)益方面意義深遠(yuǎn)#65377;經(jīng)濟(jì)方面:一是可以解決家庭經(jīng)營與變幻莫測的大市場之間的矛盾#65377;二是可以解決個(gè)體農(nóng)業(yè)規(guī)模狹小與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之間的矛盾#65377;政治方面:一是政府可以把農(nóng)民組織作為財(cái)政扶持和投入的對象#65377;二是可以為農(nóng)民和政府之間提供合法的利益表達(dá)機(jī)制和意愿溝通渠道#65377;農(nóng)民有了自己的組織，就能在法律許可的范圍內(nèi)，形成制衡的力量，以避免不平等的#65380;強(qiáng)制性的傷害，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與#65377;農(nóng)民在承包糾紛#65380;失地補(bǔ)償#65380;安置補(bǔ)助等問題上的頻頻上訪或以其他危害社會(huì)的方式表達(dá)自己的意愿，關(guān)鍵在于缺乏暢通的農(nóng)民意愿表達(dá)機(jī)制，他們寄希望于包青天式的個(gè)別清官主持公道，卻意識(shí)不到自身權(quán)益的維護(hù)要靠自己組織起來的力量#65377;

提高農(nóng)民組織化程度，要做到以下幾點(diǎn):一要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加大政府扶持力度，優(yōu)化農(nóng)民組織發(fā)展環(huán)境#65377;二要鼓勵(lì)并支持農(nóng)民自愿組建合作組織，多形式#65380;多途徑地推進(jìn)農(nóng)民組織化進(jìn)程#65377;三要完善法律法規(guī)，扶持農(nóng)民組織#65377;市場經(jīng)濟(jì)條件下，維護(hù)農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)益，要扶持#65380;扶強(qiáng)農(nóng)民土地股份合作社#65380;社區(qū)股份合作社等農(nóng)民合作組織;要扶持農(nóng)地經(jīng)營方面的專業(yè)協(xié)會(huì)#65380;產(chǎn)業(yè)鏈組織#65377;在農(nóng)村，以追求平等權(quán)利#65380;維護(hù)自身權(quán)益為目的的政治組織很少，重建農(nóng)會(huì)組織可以填補(bǔ)農(nóng)民政治參與和政治表達(dá)的途徑空缺#65377;國內(nèi)一些學(xué)者提出重建農(nóng)會(huì)組織，根本目的是通過農(nóng)會(huì)的重建，彌補(bǔ)村民自治制度的不足，實(shí)現(xiàn)國家與農(nóng)民的互動(dòng)和農(nóng)民與社會(huì)強(qiáng)勢集團(tuán)的對話，讓農(nóng)民得以平等地參與工業(yè)化#65380;城市化#65380;現(xiàn)代化的進(jìn)程，分享應(yīng)得的成果#65377;

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責(zé)任編輯馮勝利