摘要:農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是薄弱環(huán)節(jié)，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是全面建設(shè)小康社會(huì)和建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得勝利的有力保障#65377;針對(duì)我國目前農(nóng)村社會(huì)保障體系的嚴(yán)重缺位，應(yīng)從制度#65380;資金#65380;管理#65380;法制等各方面健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)#65377;

關(guān)鍵詞:農(nóng)村社會(huì)保障;新農(nóng)村建設(shè);保障管理

中圖分類號(hào):F323.89 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2007)11-0051-03

農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是薄弱環(huán)節(jié)，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系是全面建設(shè)小康社會(huì)和建設(shè)和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)取得勝利的有力保障#65377;對(duì)此，我們始終要堅(jiān)持以人為本，從建立完善各項(xiàng)社會(huì)保障體系入手，逐步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)#65377;

一、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的重大意義

1.社會(huì)保障是一項(xiàng)基本權(quán)利，彰顯著公平

社會(huì)保障建設(shè)涉及到社會(huì)公平，講究和追求社會(huì)公平是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)體現(xiàn)#65377;在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，公平不但反映在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下的運(yùn)行秩序，還應(yīng)包括支撐市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的法人#65380;自然人的公平#65377;在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，社會(huì)保障應(yīng)是法定的基本保障，所有公民都應(yīng)納入社會(huì)保障體系之中#65377;農(nóng)民是我國人口的最大部分，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題是國家最大最嚴(yán)重的問題，建立包括農(nóng)民在內(nèi)的全國統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，需要國家的積極行為，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府為公民提供社會(huì)保障不應(yīng)“缺位”#65377;

2.健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，是深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求

社會(huì)保障是社會(huì)化生產(chǎn)的產(chǎn)物，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)保障制度是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度不可缺少的重要組成部分，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不可缺少的條件#65377;我國進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革農(nóng)村部分的延伸與深化，其實(shí)質(zhì)是將農(nóng)村進(jìn)行現(xiàn)代化改造，使農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化#65380;集約化并走向市場(chǎng)，使農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行社會(huì)化的分工，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制更加符合和適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律#65377;因此，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，必須健全和完善社會(huì)保障制度，使之與整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度相匹配#65377;

3.健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，有利于加快解決三農(nóng)問題

我國城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差別太大，且在中國貧富差距呈階梯式拉開，正是在這種國情下，產(chǎn)生了中國現(xiàn)階段日趨嚴(yán)峻的三農(nóng)問題#65377;尤其是農(nóng)民養(yǎng)老問題#65380;醫(yī)療問題#65380;最低生活保障問題日趨嚴(yán)重#65377;胡錦濤總書記在十六屆四中全會(huì)上提出的“兩個(gè)趨向”重要論斷，明確了新形勢(shì)下的工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，指明了通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌支持農(nóng)業(yè)#65380;農(nóng)村發(fā)展與村鎮(zhèn)建設(shè)的方向，對(duì)解決我國三農(nóng)問題具有重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義#65377;解決三農(nóng)問題的途徑:首先，增加農(nóng)民收入是核心;其次，減少農(nóng)民開支(減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān))是重點(diǎn);再次，降低農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)鍵#65380;是保障#65377;降低農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)最根本#65380;最有效的做法是給農(nóng)民國民待遇#65380;提高農(nóng)民的政治地位#65380;建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度#65377;

4.健全完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，有利于降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定

有關(guān)研究表明，當(dāng)一個(gè)國家的人均GDP從1 000美元向3 000美元邁進(jìn)時(shí)，往往是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劇烈變化#65380;社會(huì)格局重新調(diào)整#65380;利益矛盾不斷增加#65380;收入加速分化的時(shí)期，也可以說是社會(huì)矛盾的“凸顯期”#65377;改革是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力，而改革本身是經(jīng)濟(jì)利益在全社會(huì)的重新分配過程，改革蘊(yùn)涵著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并形成對(duì)社會(huì)成員的壓力#65377;顯然，弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較低，當(dāng)這些弱勢(shì)群體的基本生活受到威脅時(shí)，貧困就不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題，也可能轉(zhuǎn)化為政治問題，演化為嚴(yán)重的社會(huì)矛盾#65377;從本質(zhì)上說，社會(huì)保障是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”，社會(huì)和諧發(fā)展的“減震器”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平的“平衡器”#65377;建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障體系，有利于改善農(nóng)村弱勢(shì)群體和貧困群體的生活，減輕家庭負(fù)擔(dān)#65380;增加農(nóng)民福利，促進(jìn)社會(huì)和諧，緩和社會(huì)矛盾，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)國家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略目標(biāo)#65377;

二、農(nóng)村社會(huì)保障體系的嚴(yán)重缺位

城鄉(xiāng)二元化的格局，使城鄉(xiāng)社會(huì)保障出現(xiàn)巨大反差#65377;社會(huì)保障的基礎(chǔ)是“大數(shù)法則”，即用恒定的大數(shù)來保障突發(fā)的小數(shù)#65377;參與保障的人數(shù)越多，承受風(fēng)險(xiǎn)的能力就越強(qiáng)#65377;在我國，與二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，建立了呈明顯二元化特征的社會(huì)保障體系，即在城市，建立了面向企業(yè)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)制度;在農(nóng)村，則實(shí)行家庭保障與集體救助相結(jié)合而以前者為主的保障制度，尚未在農(nóng)村建立作為現(xiàn)代化社會(huì)保障體系核心內(nèi)容的社會(huì)保險(xiǎn)制度#65377;從社會(huì)保障費(fèi)的支出看，占全國人口80%左右的農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出只占總數(shù)的11%，而占人口20%的城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障費(fèi)支出卻占總數(shù)的80%;從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%#65377;國家機(jī)關(guān)#65380;事業(yè)單位#65380;國有企業(yè)及部分集體企業(yè)的工作者享受國家的退休金#65380;醫(yī)療#65380;工傷#65380;住房#65380;糧食#65380;副食等補(bǔ)貼，而數(shù)量眾多的農(nóng)民基本上處于國家的社會(huì)保障體系之外，他們大部分實(shí)行家庭養(yǎng)老的方式，享受國家救濟(jì)的只是極少數(shù)“五?！崩先?65377;這種長(zhǎng)期存在的二元社會(huì)保障格局，不僅導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差別的擴(kuò)大，亦使我國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型更加困難#65377;當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系的缺位主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.社會(huì)保障覆蓋面窄，且發(fā)展很不平衡

農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面是很小的#65377;不僅如此，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)在各地的發(fā)展也很不平衡#65377;同時(shí)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私有企業(yè)以及有農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的國有企業(yè)#65380;城鄉(xiāng)集體企業(yè)#65380;三資企業(yè)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者的社會(huì)保障基本上是空白的#65377;

2.社會(huì)保障能力差

社會(huì)保障包括資金保障和服務(wù)保障兩大系統(tǒng)，而資金保障在兩大系統(tǒng)中具有關(guān)鍵的作用#65377;資金保障存在的主要問題是保障資金不足#65377;主要是因?yàn)閲邑?cái)政的投入與市場(chǎng)物價(jià)上漲和人民生活水平普遍提高的狀況不相適應(yīng)#65377;近年來，國家增加了對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入，但是其增加的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于物價(jià)上漲的速度#65377;

3.保障管理分散

我國農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀是城鄉(xiāng)分割，條塊分割，多頭管理，各自為政#65377;條塊之間既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無統(tǒng)一的管理辦法#65377;從管理機(jī)構(gòu)上看，部分地區(qū)將在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會(huì)保障統(tǒng)籌歸勞動(dòng)部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動(dòng)者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農(nóng)村養(yǎng)老和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門管理，一些地方的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也制定了社會(huì)保障辦法和規(guī)定，有的地方人民保險(xiǎn)公司也搞了保險(xiǎn)，婦聯(lián)#65380;組織部門#65380;衛(wèi)生部門#65380;教育部門聯(lián)合辦各種保險(xiǎn)，形成“多龍治水”的管理格局#65377;由于這些部門所處的地位和利益關(guān)系不同，在社會(huì)保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾#65377;這樣使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂#65377;

4.保險(xiǎn)基金管理缺乏法律保障，難以保值增值

由于農(nóng)村社會(huì)保障體制尚未確立，社會(huì)保障尚未立法，更沒有形成法律體系，使農(nóng)村社會(huì)保障無法可依，無章可循，致使農(nóng)村社會(huì)保障基金管理缺乏約束，資金使用存在風(fēng)險(xiǎn)大，無法解決保值增值的問題#65377;有的將社會(huì)保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來搞投資#65380;炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污盜竊，致使基金大量流失，嚴(yán)重影響基金正常運(yùn)轉(zhuǎn)#65377;

三、健全農(nóng)村社會(huì)保障體系 促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

1.擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的覆蓋面，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平

健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)主要包括社會(huì)救助#65380;社會(huì)保險(xiǎn)#65380;社會(huì)福利#65380;社會(huì)優(yōu)撫#65380;社會(huì)服務(wù)五個(gè)方面的內(nèi)容#65377;但從當(dāng)前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實(shí)現(xiàn)“生有所靠#65380;老有所養(yǎng)#65380;病有所醫(yī)”#65377;因而，在農(nóng)村社會(huì)保障的各項(xiàng)制度建設(shè)中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)最低生活保障制度#65380;養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的建設(shè)#65377;

(1)全面建立農(nóng)村最低生活保障制度#65377;建立最低生活保障制度是盡快建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)鍵所在#65377;最低生活保障制度是農(nóng)村社會(huì)保障中最低層次的保障，是一種直接消滅絕對(duì)貧困現(xiàn)象的重要舉措，是政府為農(nóng)民設(shè)立的最后一道安全網(wǎng)#65377;因此，建立農(nóng)村最低生活保障制度是重中之重，必須盡快啟動(dòng)與實(shí)施#65377;首先是科學(xué)確定保障標(biāo)準(zhǔn)，其次是合理籌集保障基金，同時(shí)還要正確界定保障對(duì)象#65377;

(2)建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度#65377;有關(guān)研究表明，要建立一項(xiàng)儲(chǔ)備積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并使它發(fā)揮應(yīng)有的功能，一般需要20～30年時(shí)間，這時(shí)我國將進(jìn)入老齡化高峰期#65377;因此，當(dāng)前必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)#65377;農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)是:“十一五”期間，重點(diǎn)做好富裕型農(nóng)村和失地農(nóng)民以及農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，力爭(zhēng)到2010年使參保人口占農(nóng)村應(yīng)保人口的50%左右;爭(zhēng)取在2020年基本建立起覆蓋范圍比較廣泛#65380;保障水平逐步提高#65380;保障方式多層次#65380;資金來源多元化#65380;管理規(guī)范化#65380;服務(wù)社會(huì)化等比較健全的制度體系#65377;

(3)建設(shè)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度#65377;正確選擇合作醫(yī)療的形式及內(nèi)容#65377;應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和群眾意愿，選擇鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)管#65380;村辦鄉(xiāng)管#65380;鄉(xiāng)村聯(lián)辦#65380;村辦村管等多種農(nóng)村合作醫(yī)療形式，逐步形成以村合作醫(yī)療組織為基礎(chǔ)#65380;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作醫(yī)療組織為重點(diǎn)，一定范圍(如大病及康復(fù)醫(yī)療合作)的縣(市)聯(lián)合的多級(jí)合作醫(yī)療組織體系#65377;建立科學(xué)合理的合作醫(yī)療籌資機(jī)構(gòu)#65377;合作醫(yī)療資金的籌集要按照以個(gè)人繳納為主#65380;集體補(bǔ)助為輔，國家政策予以支持的辦法進(jìn)行#65377;強(qiáng)化管理與監(jiān)督，要建立健全各項(xiàng)管理規(guī)章制度，并嚴(yán)格執(zhí)行#65377;

2.擴(kuò)大籌資渠道，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障基金來源多元化

在資金籌集上建立多種形式籌措社保資金，建立國家#65380;地方和個(gè)人三位一體的投資結(jié)構(gòu)#65377;農(nóng)村社會(huì)保障基金主要來源于國家財(cái)政#65380;地方財(cái)政和農(nóng)民參保三方，但國家要明確三方的合理投資分配比例#65377;要廣開融資渠道，可考慮將土地補(bǔ)償費(fèi)#65380;土地使用費(fèi)#65380;農(nóng)業(yè)稅#65380;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所得的合理部分納入法定的農(nóng)村社會(huì)保障基金渠道#65377;根據(jù)我國農(nóng)村集體積累和農(nóng)民個(gè)人收入不高，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等特點(diǎn)，農(nóng)村社會(huì)保障資金的籌集不僅不能照搬國外做法，也不能照搬國內(nèi)城市的做法#65377;

3.建立專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)

農(nóng)村社會(huì)保障作為一種社會(huì)制度，在我國是新事物#65377;社會(huì)保障要明確主管部門，加強(qiáng)政府的調(diào)控和監(jiān)管#65377;在宏觀管理上，要實(shí)行統(tǒng)一管理和規(guī)范，消除“多龍治水”#65380;條塊分割的狀態(tài)，由政府設(shè)置權(quán)威機(jī)構(gòu)組成社會(huì)保障委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)管理#65377;在中央層面，可以考慮在國務(wù)院設(shè)立全國社會(huì)保障委員會(huì)，農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)作為其下設(shè)的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制全國農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)規(guī)劃和實(shí)施辦法，起草農(nóng)村社會(huì)保障法律和法規(guī)，制定農(nóng)村社會(huì)保障規(guī)章和政策，指導(dǎo)#65380;監(jiān)督#65380;檢查農(nóng)村社會(huì)保障基金的征收#65380;管理#65380;經(jīng)營和發(fā)放，策劃保障基金的保值和增值;在地方層面(尤其是縣級(jí)政府)，應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)保障行政機(jī)構(gòu)#65380;執(zhí)行機(jī)構(gòu)#65380;監(jiān)督機(jī)構(gòu)既相對(duì)獨(dú)立又相互制約的原則，分別設(shè)立社會(huì)保障管理委員會(huì)#65380;社會(huì)保障事業(yè)管理中心#65380;社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)，進(jìn)而形成統(tǒng)一管理#65380;分工協(xié)作#65380;有效制衡的農(nóng)村社會(huì)保障管理體系#65377;在具體執(zhí)行上，要依靠基層政權(quán)組織及群眾性管理組織，分級(jí)分類負(fù)責(zé)各地區(qū)的具體社會(huì)保障事務(wù)的管理#65380;執(zhí)行#65380;監(jiān)督?熏努力建成分工協(xié)作的社會(huì)化#65380;法制化的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)#65377;

4.加快農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)，依法規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障工作

社會(huì)保障立法既是社會(huì)保障制度的一種法律形式，又是社會(huì)保障制度的可靠基礎(chǔ)和依據(jù)#65377;縱觀現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障制度，幾乎無一例外地表現(xiàn)為法制健全，立法完備#65377;我國農(nóng)村傳統(tǒng)的和現(xiàn)行的保障方式主要是依據(jù)國家的相關(guān)政策組織實(shí)施的，缺乏法律的剛性規(guī)定#65377;為了使農(nóng)村社會(huì)保障工作盡快走上規(guī)范化的軌道，必須制定#65380;出臺(tái)一系列符合農(nóng)村實(shí)際情況的相關(guān)法律法規(guī)，以調(diào)節(jié)因農(nóng)村社會(huì)保障而引起的各種社會(huì)關(guān)系#65377;這些關(guān)系依據(jù)其內(nèi)容的不同，可分為以農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)#65380;醫(yī)療保險(xiǎn)及工傷保險(xiǎn)為主的農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，以救災(zāi)和扶貧為重點(diǎn)的社會(huì)救濟(jì)關(guān)系，以五保供養(yǎng)和殘疾人照顧為重點(diǎn)的社會(huì)福利關(guān)系，以及以復(fù)員軍人安置#65380;傷殘軍人#65380;軍烈屬為重點(diǎn)的優(yōu)待撫恤關(guān)系#65377;農(nóng)村社會(huì)保障立法要充分考慮上述各項(xiàng)原則，并對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的主要內(nèi)容和形式#65380;保障項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)#65380;保障金籌集和發(fā)放#65380;保障金的保值增值和監(jiān)督等做出明確具體的規(guī)定，形成法治化#65380;規(guī)范化#65380;高效化的社會(huì)保障運(yùn)行管理體制，以便于實(shí)際操作#65377;

責(zé)任編輯張凌