摘要：公共政策是對社會價值的權(quán)威性分配，公共政策的過程就是一個利益重新分配的過程，公共政策制定需要公正、公平，才能實現(xiàn)社會公共利益的有效配置，社會才能和諧發(fā)展。在公共政策的制定過程中，政府應(yīng)該是社會公共利益的代表者、實現(xiàn)者和維護(hù)者。相對于政策制定者而言，政策的執(zhí)行者和政策實施對象處于從屬地位，是被動的接受和實行政策。他們都會為了自己的利益而想方設(shè)法地抵制政策的實施，甚至為了某種利益而結(jié)成聯(lián)盟。這就要求政府要建立市場化、透明化、民主化的責(zé)任政府，建立和完善各利益群體的利益表達(dá)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共政策；利益集團(tuán)；博弈；房地產(chǎn)

中圖分類號：D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)09-0158-03

公共政策是對社會價值所做的權(quán)威性分配，它直接關(guān)系到各不同集團(tuán)的利益分配，因而公共政策的制定及執(zhí)行各個環(huán)節(jié)都必然引起社會各利益集團(tuán)的廣泛參與。經(jīng)濟(jì)學(xué)中假設(shè)人的行為都是要追求自己利益的最大化。因此，利益追求是人類行為的動因，人們的一切努力都與自身的利益有關(guān)。但個人只有在集體或者社會中才能得到發(fā)展，利益才能得以實現(xiàn)，因而公共政策就成為實現(xiàn)利益的手段之一。利益的分配與公共政策的制定是一個動態(tài)的過程，也是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策的制定者依據(jù)自身的利益需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整、綜合和博弈的過程。在這個過程中，不同的利益主體為了各自利益的最大化而在政策的制定過程中相互博弈。

一、公共政策制定過程中的相關(guān)概念研究

(一)公共政策概念分析

公共政策是一個涉及面很廣的概念，不同的研究者分析問題的角度不同給公共政策所下的定義也會有所差異。伍德羅·威爾遜認(rèn)為：公共政策是具有立法權(quán)的政治家制定出來的由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法則；美國政治學(xué)家哈羅德·拉絲維爾認(rèn)為，公共政策是一項含有目標(biāo)、價值與策略的大型計劃；政治學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為，公共政策是對全社會的價值所作的權(quán)威性分配；政策理論研究者托馬斯·戴伊認(rèn)為，公共政策是涉及大量人力和資源或關(guān)系到很多人的政府決策，公共政策就是政府的作為或不作為。他還指出凡是政府決定做的或決定不做的事情都是公共政策。我國學(xué)者對公共政策這一概念的界定越來越深入，比較權(quán)威的有孫光在《政策科學(xué)》一書中認(rèn)為，“政策是國家和政黨為了實現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動準(zhǔn)則，它表現(xiàn)為對人們的利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜過程?！焙鷮幧凇冬F(xiàn)代公共政策研究》一書中所認(rèn)為的：“公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)，為確保社會朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與的和連續(xù)的抉擇以及具體實施產(chǎn)生效果的途徑，利用公共自愿達(dá)到解決社會公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理活動過程。

以上有關(guān)公共政策的定義雖然表述不一，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)也各不相同。仔細(xì)分析我們可以得到這樣的認(rèn)識，公共政策必然涉及社會公眾利益的分配和調(diào)整，也就是各種利益集團(tuán)的利益分配問題。在政策制定過程中，各個利益主體圍繞具體利益安排和利益得失進(jìn)行博弈，以期達(dá)到利益均衡的理想狀態(tài)。但我們必須清楚地認(rèn)識到，任何一項公共政策的制定，不可能完美，必然會使一部分人受益，而另一部分人的利益受損，或者使一部分人的受益大而另一部分人受益小。正因為如此，各個利益集團(tuán)都會為了本身的利益進(jìn)行激烈的競爭、沖突。在眾多的利益沖突中，經(jīng)濟(jì)利益上的沖突是最主要的。實際上，其他領(lǐng)域的利益沖突最終都可以歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)利益的沖突。從一定意義上說，公共政策的制定過程就是對社會公眾利益進(jìn)行協(xié)調(diào)的過程，即對各個不同利益群體之間經(jīng)濟(jì)利益分配、調(diào)和的過程。

(二)公共政策制定過程中各相關(guān)主體

首先，公共政策的制定者。從廣義上講，政黨、利益集團(tuán)等社會公共權(quán)威機(jī)構(gòu)都可以成為公共政策的主體，我們這里主要是指政府，政府是國家社會公共利益的代表和管理者，也是整個社會利益、政治利益和自己部門利益的代表。從根本上講，政府無論是作為公眾利益的代表還是代表自身的利益，它的一切政策都是以自身利益的最大化為目的的。作為一個特殊且十分強(qiáng)勢的利益集團(tuán)，政府在政策制定的過程中起主導(dǎo)作用；其次，公共政策的執(zhí)行者。執(zhí)行者是指把政策內(nèi)容付諸實施的人。這里的執(zhí)行者可以是政策執(zhí)行的相應(yīng)部門、也可以是具體的個人。必須明確的是，在執(zhí)行政策的過程中，政策的執(zhí)行者會根據(jù)自身的實際情況和利益得失的考慮，按照自己的理解和目的，有意識地運(yùn)用討價還價、交易、變通等策略執(zhí)行政策。因此，政策的執(zhí)行者不一定與政策制定者的利益相一致。甚至有時會違背政策制定者的初衷；最后，政策的對象。它所涉及的對象很多，且十分復(fù)雜。針對不同的政策，其受益群體也各不相同。但當(dāng)一個政策出臺時，每一個相關(guān)群體都試圖使自身成為該政策的最大受益者。

(三)利益集團(tuán)概念的解析

在我國最近幾年對于利益集團(tuán)的研究發(fā)展迅速。一般認(rèn)為，戴維·杜魯門在《政府過程》中，指出利益集團(tuán)是任何建立在享有一個或更多共同看法基礎(chǔ)上，并且向社會其他集團(tuán)或組織提出某種要求的組織。利益集團(tuán)是自愿性的組織，由具有共同利益的人為了尋求某種目標(biāo)而結(jié)合在一起。大多數(shù)利益集團(tuán)只代表一部分人的利益，甚至僅代表一小部分人的利益。

在我國，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，中國社會發(fā)生了巨大的變化，改革開放使之放權(quán)讓利，就已經(jīng)隱含著承認(rèn)社會中存在著不同的利益主體，即中央與地方、政府與企業(yè)、國家與人民，等等。由于市場取向的改革使不同利益主體之間的利益實現(xiàn)更加依賴于自身，在這種背景下，原來在計劃經(jīng)濟(jì)體制中僅表現(xiàn)為“自在的”利益集團(tuán)已經(jīng)變成“自為的”利益階層，各利益階層的成員越來越意識到本利益集團(tuán)的利益共通性，并且越來越以聯(lián)合的方式表達(dá)自己的利益訴求。由于各利益主體所處的地位不同、力量不同甚至非常懸殊，社會的公共決策就是要協(xié)調(diào)好各個利益集團(tuán)的利益，以實現(xiàn)社會公益的最大化。

二、以房地產(chǎn)業(yè)為例分析各博弈主體的關(guān)系

由于各方利益不同，在制定公共政策過程中，他們都會為爭奪自己的利益而在政策制定的過程中進(jìn)行博弈。本文僅以房地產(chǎn)業(yè)為例，分析政策制定過程中，各利益集團(tuán)的相互關(guān)系以及他們是如何博弈的。

(一)案例

房地產(chǎn)是今年以來中國利益博弈最典型的一個領(lǐng)域，房地產(chǎn)集團(tuán)也是目前中國發(fā)展程度最高的一個利益群體。長期以來，我國房價居高不下，房地產(chǎn)市場投機(jī)炒作之風(fēng)日盛，房地產(chǎn)市場供應(yīng)不合理，商品住宅供應(yīng)中，中低價住宅比例偏低。針對種種問題，政府出臺了各種措施，對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，自2004年10月銀行加息、2005年3月國家提高住房貸款利率以來，政策接連出臺，到2005年5月更是出臺了一套一直房價飛漲的“組合拳”。主要有2005年3月26日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實穩(wěn)定住房價格的通知》(簡稱“國八條”)，明確了調(diào)控房價的責(zé)任在地方政府。2005年4月27日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，分析當(dāng)前房地產(chǎn)市場形勢，進(jìn)一步對加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控提出了八項措施。2005年5月11日，國務(wù)院七部委聯(lián)合出臺《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作意見》，使穩(wěn)定住房價格的措施更加細(xì)化，更具可操作性。這一系列政策出臺后，政策的制定者對政策的期望值很高，指出“政策‘組合拳’是能夠造就理性的市場、理性的投資與開發(fā)以及合理的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的”。

但是政策出臺后實際是怎么樣呢?針對這一系列政策的出臺，上海房地局的一位副局長則表示“上海的房地產(chǎn)市場不會大起大落，政府會把握好調(diào)控力度”；而珠海市建設(shè)局則在珠海住房價格座談會上表示，珠海市建設(shè)局在會上明確表態(tài)“珠海的房價還沒有體現(xiàn)我市的價值”，給到場的該市房地產(chǎn)公司和物業(yè)公司老總們吃了一顆“定心丸”。有了地方政府這樣的承諾，房地產(chǎn)商們有恃無恐，房價并沒有很好的降低。

(二)針對案例分析房地產(chǎn)行業(yè)的利益主體之間的關(guān)系

依據(jù)上述案例，我們可以看出中央政府、地方政府和房地產(chǎn)商三方利益集團(tuán)都會為自身的利益在政策制定過程中不斷博弈。三者之間的博弈關(guān)系為圖l所示。中央政府是代表整個社會利益，為增進(jìn)社會福利而制定公共政策，它具有最高的權(quán)力和權(quán)威。它把制定好的公共政策轉(zhuǎn)交給地方政府予以實行，而地方政府則是迫于中央政府的權(quán)威接受并執(zhí)行政策。同時，地方政府為了獲得更高的政績，必定會加大經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著房地產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展壯大，其在地方的地位在逐漸上升，地方政府為了自己經(jīng)濟(jì)利益的需要，會有選擇地把政策下達(dá)給房地產(chǎn)商，房地產(chǎn)商在得到中央政府要實施相關(guān)政策的信息之后，為了得到地方政府的政策保護(hù)，也會盡力與地方政府達(dá)成一致，抵制中央的政策，這就形成了我們所常見的“聯(lián)盟”形式。

(三)分析中央政府與地方政府和房地產(chǎn)商的利益博弈

分析之前我們必須假定各利益主體都是以“經(jīng)濟(jì)人”的身份出現(xiàn)。都處在一個為了自身利益最大化而不顧及其他干擾因素存在的理想狀態(tài)之中。

公共政策制定的過程本身就是協(xié)調(diào)各方利益的過程。由于地方政府和房地產(chǎn)商結(jié)成聯(lián)盟，所以可以假設(shè)中央政府只與一方博弈。雙方都希望自己獲得最大的利益，作為中央政府其博弈可能有兩種選擇方案：一種是強(qiáng)制執(zhí)行公共政策；另一種是非強(qiáng)制執(zhí)行。相對地方政府及房產(chǎn)商可以采取主動接受和不接受兩種對策應(yīng)對中央政府。其博弈關(guān)系見表1(中央政府為A，地方政府及房地產(chǎn)商為B)。

在策略組合一中，中央采取非強(qiáng)制的方式來執(zhí)行政策，地方政府及房地產(chǎn)商也積極地配合實施此政策。政策得以快速、有效的實施，中央政府的辦事效率提高，行政成本也較低。對于中央政府而言，這種策略組合是最理想的。

在策略組合二中，地方政府及房地產(chǎn)商不接受中央的政策，而中央政府也沒有采取措施強(qiáng)制其執(zhí)行，這樣政策沒有實行，中央的辦事效率低下，但也沒有浪費(fèi)其人力、物力等行政資本。而地方政府和房地產(chǎn)商此項政策的下達(dá)，只是“虛驚一場”，不但獲得了經(jīng)濟(jì)上的利益，其政治和社會資本也沒有太大的損失。對于地方政府和房地產(chǎn)商來講，這種策略組合是最理想的。

在策略組合三中，中央政府對地方政府及房產(chǎn)商采取強(qiáng)硬態(tài)度，強(qiáng)制執(zhí)行其下達(dá)的公共政策，地方政府和房地產(chǎn)商選擇接受。這樣中央政府的政策可以有效的執(zhí)行，收效好、辦事效率高，而地方政府和房地產(chǎn)商由于執(zhí)行了該政策，對本地房屋價格加以調(diào)控，其獲得的經(jīng)濟(jì)利益減小，但由于很好的配合了上級部門的工作，社會影響力和政治資本得到了積累。

在策略四組合中，地方政府及房地產(chǎn)商選擇不接受中央政府的政策。但是對于中央政府而言，它要采取強(qiáng)制性手段來實施此項政策，那么強(qiáng)制執(zhí)行可以使政策得到實施，但強(qiáng)制執(zhí)行必然會消耗人力、財力等資源。因此，強(qiáng)制執(zhí)行的行政成本較高。而對于地方政府和房地產(chǎn)商來講，中央強(qiáng)制執(zhí)行后，作為下屬部門只能被動接受政策，其經(jīng)濟(jì)利益受損的同時，得不到上級部門的認(rèn)可，社會輿論也會對其加以批評。因此，這種方案是雙方都不愿意選擇的。

從以上分析中可以發(fā)現(xiàn)，中央政府與地方政府及房地產(chǎn)商之間的博弈中不存在納什均衡，即不存在中央政府與地方政府及房地產(chǎn)商利益一致的情況。在這一博弈中，中央政府處于主動地位，中央采取強(qiáng)制或非強(qiáng)制的方式直接影響到地方與房地產(chǎn)商的選擇。

(四)地方政府與房地產(chǎn)商利益博弈

在房地產(chǎn)調(diào)控中，一些地方政府和部門用明頂暗抗等方式參與博弈，試圖抵制中央政府的政策。地方政府在全局中充當(dāng)整合者的角色。房地產(chǎn)商作為發(fā)育程度最高的利益主體，較早以集體力量影響政府政策和社會風(fēng)向的群體。為了更好地獲取經(jīng)濟(jì)利益，在政治上有所保障，房地產(chǎn)商與地方政府結(jié)盟，共同獲益。但是，這個聯(lián)盟是相當(dāng)?shù)拇嗳鹾筒环€(wěn)定。雖然利益的一致性使得地方政府在當(dāng)初與房地產(chǎn)商“親善”，但在博弈必須有犧牲者的時候，地方政府往往會背叛這個聯(lián)盟。

實踐中由于各種不同因素的作用，情況復(fù)雜。在此，我們僅從理論上對地方政府與房地產(chǎn)商的博弈關(guān)系進(jìn)行探討。兩者關(guān)系見表2(A代表地方政府、B代表房地產(chǎn)商)。

地方政府與房地產(chǎn)商之間的博弈關(guān)系，類似“囚徒困境”。即在信息不對等的環(huán)境下，雙方都最有可能背叛對方，來使自身的利益受損達(dá)最小的程度。因此，從長遠(yuǎn)來看，地方政府與房地產(chǎn)商之間的聯(lián)盟是非常脆弱的。

在策略組合一中，地方政府與房地產(chǎn)商相互信任，達(dá)成一致協(xié)議，雙方齊心協(xié)力共同應(yīng)對中央的有關(guān)政策，使得中央政府對其束手無策，這樣雙方均可以得到其共同的利益，這是雙方最理想的結(jié)果。但是，這需要雙方對彼此都有足夠的了解和信任，且兩方都要信守承諾。在實踐中，這種結(jié)果是極難達(dá)成的。

在策略組合二和三中，雙方有一方背叛了盟約，和中央政府合作，合作的一方獲得的利益超過其最大利益，超過的部分正是合作方所受到的利益損失(4，6)或(6，4)。一般來講，地方政府在最大化自身利益的同時，它還要考慮到作為一個地方民眾的代表，它要對人民負(fù)責(zé)。此外，在我國中央和地方是嚴(yán)格的隸屬關(guān)系，地方必須服從中央的統(tǒng)一調(diào)配。一般來講，中央政府在得知自己的政策沒有得到很好的執(zhí)行后，必定會采取強(qiáng)制行動打擊這個聯(lián)盟。而中央一旦出臺打擊策略，相對地方政府這是一種“可信性威脅”，充分考慮到利益得失之后，為保全其自身的政治地位，地方政府必定會選擇服從中央的命令。這種情況在現(xiàn)實政治生活中是很常見的，相對于地方政府很顯然這種選擇雖然利益會有所損失，但其風(fēng)險性較小。因此，也是其最理想和最現(xiàn)實的選擇。

迫于種種外在壓力，地方政府一般都認(rèn)為會首先背棄盟約，與中央政府合作，執(zhí)行中央政府下達(dá)的指令。同時，在信息不對稱情況下，房地產(chǎn)商也會猜測出地方政府的不可靠性，他們希望能夠提早想出對策來應(yīng)對地方政府的背叛。因此，他們也可能會在自身利益受損最小的情況下盡早背離聯(lián)盟，以使自己的損失達(dá)到最小。

策略組合四中，雙方都不合作，那么就沒有聯(lián)盟的存在，故這種情況可以不予分析。

由上述分析可知，地方政府和房地產(chǎn)商雖然可以結(jié)成聯(lián)盟，但其結(jié)盟都是在不損害自身利益的情況下，使自己能夠獲得更大的利益。盡管雙方都清楚地認(rèn)識到，雙方相互信任，共同合作是其最佳選擇。但實際上，這種建立在相對利益基礎(chǔ)上的結(jié)盟是最不穩(wěn)定的，一旦有危及到自身利益的事情出現(xiàn)，則會“明哲保身”，背叛聯(lián)盟。

[責(zé)任編輯 杜娟]