摘要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變及社會領(lǐng)域改革的日益深入，實(shí)現(xiàn)政府與非營利組織的互動合作關(guān)系成為社會變革的一種必然需求。但由于現(xiàn)階段體制和制度的不完善，政府與非營利組織之間的互動關(guān)系中還存在一些困難和挑戰(zhàn)。為此，要在我國具體情況的基礎(chǔ)上，探索現(xiàn)階段構(gòu)建兩者互動合作關(guān)系的可行的路徑。

關(guān)鍵詞：政府；非營利組織；互動合作

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)09-0188-03

黨的十六屆五中全會在通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的決議》中指出：“十一五”期間要著力政府行政管理體制改革；繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開；各級政府要加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能，使政府真正承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理的職能?？梢钥闯?，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇恰笆晃濉逼陂g我國體制改革的重點(diǎn)。政府職能轉(zhuǎn)變需要起中介或橋梁作用的組織作為載體。非營利組織自身的特性決定了它可以在政府與社會、政府與市場、政府與公民之間發(fā)揮中介或橋梁作用。因此，在新的歷史條件下，探討我國政府與非營利組織的關(guān)系問題具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

一、非營利組織與政府互動合作的重要意義

非營利組織是指具備法人資格，以公共服務(wù)為使命、享受免稅優(yōu)待，不以營利為目的、組織盈余不分配給內(nèi)部成員，并具有民間獨(dú)立性的組織。民間性、自治性、自愿性及非營利性是其主要特征。我國正處于經(jīng)濟(jì)、政治及社會轉(zhuǎn)型時期，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善、政府職能的轉(zhuǎn)變、社會領(lǐng)域改革的日益深入，實(shí)現(xiàn)政府與非營利組織的互動合作關(guān)系成為社會變革的一種必然需求。

1．提高公共物品供給效率

非營利組織在公共物品領(lǐng)域不僅能夠?qū)φ鹧a(bǔ)充作用，而且在一定程度上能有效克服公共物品領(lǐng)域政府和市場雙重失敗問題。政府加強(qiáng)與非營利組織在公共物品供給領(lǐng)域的合作，能增加政府提供公共物品的不同方式和多種渠道，促進(jìn)公共物品數(shù)量的增加和質(zhì)量的改善。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，從基本的“單位”組織到中央的各級黨政機(jī)關(guān)，不僅擔(dān)負(fù)著提供公共物品的職能，而且還全面提供私人物品，如企業(yè)辦社會、機(jī)關(guān)辦社會等，既嚴(yán)重影響企業(yè)按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，又影響政府公正有效地提供公共物品。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，私人物品已經(jīng)完全通過市場機(jī)制提供，提供公共物品也不再是企業(yè)和機(jī)關(guān)必須承擔(dān)的職責(zé)了。但是，隨著企業(yè)和各級組織逐漸退出提供公共物品，政府又不能也沒有能力對整個社會的公共物品供給大包大攬，我國公共物品的供給在數(shù)量和質(zhì)量上都不能滿足人民群眾的需要。非營利組織與政府形成良好的合作關(guān)系，成為政府提供公共物品的有效補(bǔ)充和替代，能提高公共物品供給的質(zhì)量和數(shù)量，增進(jìn)社會福利。

2．促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

非營利組織所具有的非營利性、民間性等特征使得它在某種程度上能夠履行著與政府類似的公共職能。它所提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品對政府而言是有益的補(bǔ)充和替代。因此，非營利組織的功能與政府的職能在某種狀態(tài)下能達(dá)到共通。利用非營利組織的力量，向社會轉(zhuǎn)移政府一部分的職能是非常明智而且富有成效的舉措。從這一角度來看，非營利組織的發(fā)展對政府改革意義重大，兩者之間存在一種正相關(guān)關(guān)系。因此在非營利組織與政府間建立一種互補(bǔ)性合作模式將為我國政府的機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變開創(chuàng)一條新的途徑。

3．推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)

政府與非營利性組織的互動合作可以在一定意義上推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)。這一意義可具體概括為“實(shí)現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變”：一是從無到有的轉(zhuǎn)變。我國的政治文化注重權(quán)威，不太考慮個人的需要與權(quán)利。同西方國家相比，在可比的經(jīng)濟(jì)增長時期內(nèi)，中國的“公民權(quán)利”、“治理”、“政治發(fā)展”要更多地依靠政府的仁慈。而從非營利組織在我國被認(rèn)識開始，它自然就拉入到“合作的政治”的話語中，從而在這一領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)共同探討民主政治的發(fā)展之路。二是從形式參與到實(shí)質(zhì)參與的轉(zhuǎn)變。隨著市場經(jīng)濟(jì)的確立和政策的調(diào)整，非營利組織復(fù)活，與脫離了原有組織要素(如單位解體)的公民，與新興經(jīng)濟(jì)要素下的分散公民個體需要重新整合和獲得社會性的愿望一拍即合。同時，非營利組織特有的自愿性、民間性等特性賦予了公民表達(dá)自我意愿、維護(hù)自我權(quán)利的良好參與渠道，這正是公民參與的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。三是從權(quán)力的單一格局向權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)格局轉(zhuǎn)變。非營利組織復(fù)活后，權(quán)力格局發(fā)生了巨大變化。與此同時，地方、企業(yè)也獲得了一定程度上的自主權(quán)。于是從政府到企業(yè)到公民個體相互之間的聯(lián)系開始活躍，上下左右、橫向縱向各方位聯(lián)系構(gòu)成一個網(wǎng)絡(luò)狀，其核心就是非營利組織。公民不再以個體的形式直接面對龐大的國家機(jī)器，國家也不用直接面對公民從而導(dǎo)致矛頭直指，它們的中介和溝通橋梁正是非營利組織。

4．增進(jìn)社會和諧

政府與非營利組織之間的良性互動關(guān)系，既有利于政府的社會調(diào)控功能和整合功能的發(fā)揮，又有利于非營利組織的紐帶作用和“潤滑”作用的發(fā)揮。非營利組織作為政府和公眾之間的橋梁和紐帶，可以發(fā)揮上情下達(dá)，下情上報，預(yù)防社會與政府之間發(fā)生矛盾的作用。一方面，非營利組織能及時向政府反映公眾的要求與意愿，供政府制定政策、方針及法規(guī)、法令時參考，使政府決策更為科學(xué)、民主；另一方面，非營利組織能把政府的政策意圖和對相關(guān)問題的處理情況反饋給公眾，并進(jìn)行宣傳、解釋和教育，促進(jìn)公眾對政府政策的理解和支持。另外，非營利組織還可以發(fā)揮在利益協(xié)調(diào)、矛盾化解中的優(yōu)勢作用，以客觀、公正的中介者的身份參與調(diào)整和斡旋，通過協(xié)商和談判等靈活、有效的方式來防范和化解矛盾，緩和沖突，建立理性的不同階層、不同群體的利益整合機(jī)制，將社會矛盾的解決納入理性有序的軌道。

二、我國政府與非營利組織關(guān)系的現(xiàn)實(shí)困境

改革開放后，隨著政府對社會公共資源壟斷性的逐步喪失以及政府從一些社會公共領(lǐng)域的逐步退出，我國非營利組織獲得了發(fā)展所必需的體制基礎(chǔ)。社會問題的復(fù)雜化、尖銳化和政府的局限性，以及社會中所潛存的互助精神和社會責(zé)任感共同作用，構(gòu)成我國非營利組織發(fā)展的推動力。但是，同時也要看到，由于現(xiàn)階段體制和制度的不完善，政府與非營利組織之間互動關(guān)系的建立還存在一些困難和挑戰(zhàn)。

1．政府職能不夠規(guī)范

市場化和民主化的推進(jìn)，客觀上使政府職能轉(zhuǎn)變與非營利組織的發(fā)展成為相互關(guān)聯(lián)的兩個方面，處于主動和“強(qiáng)勢”地位的政府的職能轉(zhuǎn)變不到位、行為不規(guī)范，已成為非營利組織發(fā)展的最大實(shí)踐障礙。比如社團(tuán)的發(fā)展，盡管各個社團(tuán)章程明晰，有著各自的宗旨、任務(wù)和工作職責(zé)，但現(xiàn)實(shí)卻是有些社團(tuán)無法完全或獨(dú)立地完成這些任務(wù)和工作，其中一個重要的原因就是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，并沒有把該由社會承擔(dān)的職能交給社會，非營利組織的作用自然無法全部發(fā)揮。

2．非營利組織的管理模式不夠完善

相對獨(dú)立性是非營利組織的特點(diǎn)之一，但在我國，由于長期的體制與觀念上的定式的影響，非營利組織的自治化水平不高，政府把非營利組織作為是自己的管理對象，直接干預(yù)其內(nèi)部日常管理、控制其活動范圍，行政手段為主，微觀管理過多，甚至采用相當(dāng)嚴(yán)格的預(yù)防和監(jiān)控模式，抑制了非營利組織的正常發(fā)展。例如，在日常管理方面政府目前采用的是雙重管理體制，即民政部門和業(yè)務(wù)主管部門同時對非營利組織進(jìn)行管理，隨著社會的發(fā)展，日益暴露出其局限性和負(fù)面后果。一方面，導(dǎo)致非營利組織注冊手續(xù)復(fù)雜，要找到愿意承擔(dān)責(zé)任的主管業(yè)務(wù)部門很難，另一方面，雙重管理部門分工不明確，責(zé)任也不好劃分，導(dǎo)致有些方面管得過細(xì)，而有些方面卻無人管理的現(xiàn)象出現(xiàn)。管理模式的局限已經(jīng)成為政府與非營利組織之間建立平等的合作伙伴關(guān)系的束縛。

3．非營利組織自身能力不足

我國非營利組織比較國外而言，起步較晚，能力上有許多弱勢與不足。有的缺乏有力的領(lǐng)導(dǎo)和管理，無法獲得必需的經(jīng)費(fèi)資助；有的與政府機(jī)構(gòu)有著千絲萬縷的聯(lián)系，獨(dú)立性差；有的缺乏主動性、創(chuàng)造性和進(jìn)取精神，工作效率不高；有的缺乏對公民的號召力，人才缺乏，沒有新鮮血液輸入，年齡和知識結(jié)構(gòu)老化等。相當(dāng)一部分非營利組織雖然活動開展正常，但較少考慮新的發(fā)展方向，前途不明。有的非營利組織特別是自上而下的非營利組織，工作方式因循守舊，往往依附于某個政府部門，行政化傾向較為明顯。而自下而上的非營利組織中，有些是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的個人魅力及其艱苦奮斗創(chuàng)建起來的，人事、財務(wù)等管理制度不夠健全，管理方法不夠科學(xué)，甚至成為牟取私利的手段。非營利組織的這些不足，損害了非營利組織的社會公信力，也無法對政府管理和支持作出有效的回應(yīng)，增加了政府與非營利組織有效互動的難度。

4．非營利組織管理的法律體系不夠健全

總的來說，我國非營利組織管理的法律體系建設(shè)有一定的成績，對于非營利組織的發(fā)展起到了促進(jìn)作用，但仍有一些不足。這表現(xiàn)在，一方面，立法工作滯后于非營利組織的發(fā)展；另一方面，立法的層次和質(zhì)量不高，有些法律、條例側(cè)重于登記程序，不僅與其他法規(guī)銜接性差，而且在具體問題上缺乏可操作性。至今還沒有真正完整的非營利組織管理的法律政策體系。目前的法律法規(guī)的制定，更多的是政府從自身角度考慮，從有利于對非營利組織進(jìn)行管理和控制的角度出發(fā)而設(shè)計的?，F(xiàn)行的非營利組織管理的法律法規(guī)所帶有的控制、限制的基調(diào)及其制度性規(guī)定，在相當(dāng)長時間內(nèi)會成為制約我國非營利組織發(fā)展的因素，也是建立政府與非營利組織平等、良性的互動關(guān)系的制度性障礙。

三、構(gòu)建我國政府與非營利組織互動合作關(guān)系的路徑選擇

依據(jù)我國現(xiàn)階段的具體情況，要構(gòu)建政府和非營利組織之間互動、互補(bǔ)的合作關(guān)系，應(yīng)該重點(diǎn)從以下幾個方面著手：

1．明確政府在公共管理中的主導(dǎo)地位

國家、市場、非營利組織是現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)資源配置的三大機(jī)制，它們各自獨(dú)立又相互滲透、相互依賴和補(bǔ)充。其中，市場機(jī)制中，企業(yè)的市場性質(zhì)決定了其不可能將承擔(dān)社會事務(wù)作為其主要職能。政府機(jī)制在面對復(fù)雜、多樣的公共事務(wù)時，難免會出現(xiàn)失靈的現(xiàn)象。非營利組織由此應(yīng)運(yùn)而生，成為政府和市場的必要的補(bǔ)充，成為公共事務(wù)管理中的一個不容忽視的重要主體。但承認(rèn)非營利組織在公共管理中的重要作用，并不能否定政府在多中心治理中的主導(dǎo)作用。政府在當(dāng)代社會發(fā)展中仍然具有十分重要的作用。政府不但要提供基礎(chǔ)性公共物品，還要為其他提供公共物品的主體提供制度激勵，規(guī)制其負(fù)外部性，保護(hù)公眾的利益。政府、企業(yè)、非營利組織在公共事務(wù)治理中是相互補(bǔ)充的關(guān)系，政府在其中是不可取代的主導(dǎo)地位。特別是在我國，社會力量還很弱的情況下，強(qiáng)調(diào)政府在多中心治理中的主導(dǎo)作用更具有現(xiàn)實(shí)意義，是構(gòu)建政府和非營利組織之間良性互動關(guān)系所必須始終明確的前提。

2．要加強(qiáng)政府和非營利組織的溝通

一方面，政府應(yīng)建立與非營利組織的多種溝通渠道，增加對非營利組織的了解、信任和支持。隨著改革開放的深入，我國已逐步認(rèn)識到非營利組織在公共管理中的重要作用，已不再將非營利組織視為影響社會穩(wěn)定的可能因素，而將其作為政府管理的一個值得信任的補(bǔ)充和助手。但從政府目前對非營利組織的有關(guān)政策和法規(guī)中仍可以看出，政府對非營利組織還缺乏了解和溝通，要加強(qiáng)政府對非營利組織的信任還需要政府的進(jìn)一步努力。政府應(yīng)該建立與包括非營利組織在內(nèi)的外部組織的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，增加與非營利組織、與公眾的溝通渠道并使之正式化，另外還要對政府公務(wù)員進(jìn)行與社會組織進(jìn)行合作方面的培訓(xùn)和教育。另一方面，非營利組織要重視與政府建立良好關(guān)系，主動與政府進(jìn)行溝通，通過積極協(xié)助、配合政府，取得政府的信任和支持。我國非營利組織起步晚，相對于政府來說處于弱勢，在獲取生存所必需的資源方面還有賴于政府的幫助和扶持。目前，我國非營利組織的一個重要任務(wù)就是要獲得政府的支持和信任，獲得包括社會合法性、行政合法性、政治合法性、法律合法性在內(nèi)的四個方面的合法性。非營利組織應(yīng)該加強(qiáng)自身能力的建設(shè)，承擔(dān)起更多的社會服務(wù)職能，提高提供社會服務(wù)的質(zhì)量，贏得公眾的信任和良好的聲譽(yù)，從而獲得政府的認(rèn)可和信任。

3．平衡政府和非營利組織之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系

非營利組織作為公共管理的主體之一，在參與公共事務(wù)的治理過程中不可避免會與政府發(fā)生責(zé)、權(quán)、利方面的關(guān)系。建立政府和非營利組織之間互動合作關(guān)系，必須平衡兩者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。(1)平衡政府與非營利組織之間的權(quán)力關(guān)系。完全依靠政府來進(jìn)行公共管理不能取得最好的效果，政府必須把一部分權(quán)力分離出去，還權(quán)于社會，而非營利組織就成為承擔(dān)這些職能的社會組織。非營利組織的權(quán)力一部分來自其擔(dān)負(fù)的職能，另一部分來自于政府下放的公共權(quán)力。從這個意義上說，政府與非營利組織之間的權(quán)力關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是兩者之間在職能分配上所產(chǎn)生的關(guān)系。目前，我國政府與非營利組織的職能分配應(yīng)該是：在政府不能或不愿做的事情上發(fā)揮非營利組織的作用，政府予以充分的授權(quán)和支持；在政府行政手段和社會自治方式都可以完成的事情上，盡量發(fā)揮非營利組織的作用，政府只履行市場和非營利組織都無法完成的職能。(2)平衡政府與非營利組織之間的利益關(guān)系。非營利組織是為了彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的缺陷而產(chǎn)生的，面對日益多樣化的公共需求，政府需要非營利組織共同來提供公共物品和公共服務(wù)，政府與非營利組織都是公共事務(wù)管理的主體，從這個意義上來說，兩者的利益是一致的，都是公共利益。為了實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理方面的利益共享，政府應(yīng)當(dāng)在政策、制度上給予非營利組織充分的支持，比如稅收優(yōu)惠政策，財政資助政策、項(xiàng)目引導(dǎo)政策等，從而達(dá)到非營利組織和政府之間的權(quán)利平等、待遇互惠、利益共享。從非營利組織角度看，解決資金方面的問題是處理與政府利益關(guān)系的關(guān)鍵。非營利組織應(yīng)當(dāng)拓寬籌資渠道，走多元化籌資的道路，從政府、企業(yè)、個人等多方面籌措資金，拓寬自己的發(fā)展空間。(3)平衡政府與非營利組織之間的責(zé)任關(guān)系。政府的責(zé)任在于建立公平競爭的公共服務(wù)體系和資助管理機(jī)制，確立公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，為公眾提供公共服務(wù)信息，要明確申訴程序，保證公眾獲得的公共服務(wù)的質(zhì)量。而非營利組織的責(zé)任除了要完善自身管理機(jī)制，更要保證有效合法地利用資源來提供合格的公共服務(wù)。在這個分權(quán)的過程中，要平衡政府和非營利組織的責(zé)任，目前的關(guān)鍵在于建立一套完善的機(jī)制來平衡多樣化的責(zé)任和使命。

4．加強(qiáng)非營利組織管理的立法

政府與非營利組織的權(quán)利、利益、責(zé)任是相互關(guān)聯(lián)、相互統(tǒng)一的，在確定兩者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系之后，關(guān)鍵就是要將其規(guī)范化、法制化，這是實(shí)現(xiàn)兩者互動合作關(guān)系的保障。加強(qiáng)非營利組織的立法，實(shí)現(xiàn)政府與非營利組織關(guān)系的法制化，不但可以依法促進(jìn)非營利組織的發(fā)展，發(fā)揮其在公共事務(wù)中的積極作用，還有利于政府依法對非營利組織實(shí)行有效的引導(dǎo)、控制和管理。要規(guī)范政府和非營利組織互動關(guān)系的發(fā)展方向，必須設(shè)計一套明確的能夠得到實(shí)際推行的制度框架，從而建立起法律治理的機(jī)制。非營利組織的相關(guān)特點(diǎn)決定了非營利組織法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)要適應(yīng)社會政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對非營利組織的發(fā)展有推動作用，既要保障人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也要便于政府管理。因此，目前急需建立一套規(guī)范兩者之間關(guān)系的法律體系，首先在憲法中規(guī)定公民結(jié)社自由的權(quán)利是基礎(chǔ)，這在現(xiàn)行憲法第35條中已做了規(guī)定，“中華人民共和國公民有言論、出版、結(jié)社、游行、示威自由”。第二，要建立與憲法相銜接的非營利組織基本法。第三，要建立與非營利組織基本法相適應(yīng)的行政法規(guī)，與行政法規(guī)相適應(yīng)的地方性法規(guī)以及各種具體的規(guī)章制度。

[責(zé)任編輯 國勝鐵]