摘要：我國現(xiàn)行政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題主要有：政府問轉(zhuǎn)移支付規(guī)模龐大且迅速增長，資金使用不規(guī)范，缺乏有效監(jiān)督與制約機制；均等化作用不明顯；以“稅收返還”為代表的無條件撥款具有非規(guī)范性和過渡性；省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后等。針對這些問題，我們應(yīng)明確各級政府的職責、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的路徑、完善省級與下級政府間轉(zhuǎn)移支付制度、建立激勵約束機制與監(jiān)督評價體系，進一步做好有關(guān)轉(zhuǎn)移支付測算的基礎(chǔ)工作。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付制度；分稅制；中央政府；地方政府

中圖分類號：F812.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)09-0040-02

一、我國現(xiàn)行政府間財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀

政府間轉(zhuǎn)移支付是財力和資金在各級政府間的無償轉(zhuǎn)移，實質(zhì)上是一種補助，它通常是作為各級政府間責權(quán)關(guān)系和利益關(guān)系的一種協(xié)調(diào)機制而存在的，是財政管理體制的重要組成部分。

我國現(xiàn)行政府間財政轉(zhuǎn)移支付的主要形式包括：一般性補助和專項補助。

1．一般性補助主要由：體制補助(上解)、稅收返還、中央增量規(guī)范轉(zhuǎn)移支付部分、結(jié)算補助(上解)等形式構(gòu)成。

(1)體制補助(或上解)。實行分稅制后，暫不改變原體制已有的分配格局，原體制中央對地方的補助仍按規(guī)定補助，這是推行財政承包體制的延續(xù)。

(2)稅收返還。是一般性補助的最主要形式，其具體測算方法是以1993年為基期年，對按分稅制規(guī)定中央從地方上劃的收入額(消費稅+75％增值稅一中央下劃收入)，如數(shù)返還給地方。以后在此基礎(chǔ)上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費稅平均增長的1:0.3的系數(shù)確定。

(3)中央增量規(guī)范轉(zhuǎn)移支付部分。從1995年起，中央財政根據(jù)財力狀況，每年從中央財政增量中拿出一部分，選擇一些客觀性及政策性因素，采用相對規(guī)范的辦法，實施均等化的過渡期轉(zhuǎn)移支付，其公式為：某地區(qū)轉(zhuǎn)移支付額=(該地區(qū)客觀因素轉(zhuǎn)移支付額+該地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付額)×(1+該地區(qū)激勵機制系數(shù))。

2．專項補助，中央對地方政府的專項補助多達上百種，數(shù)額在幾百億元左右。目前轉(zhuǎn)移支付分配主要是稅收返還和專項補助，總共約占全部轉(zhuǎn)移支付的60％左右。

十多年來的實踐表明，政府間轉(zhuǎn)移支付在均衡地區(qū)間財力差異、促進公共服務(wù)均等化等方面發(fā)揮了重要作用，轉(zhuǎn)移支付資金的分配主要向財力相對薄弱的中西部地區(qū)。2004年全部轉(zhuǎn)移支付中，中西部占86％，東部占14％；其中，財力性轉(zhuǎn)移支付中中西部占91％，專項轉(zhuǎn)移支付中西部占82％?？傮w上看，轉(zhuǎn)移支付力度在不斷加大，轉(zhuǎn)移支付辦法在日益完善。在中國現(xiàn)行的地方政府融資制度中，轉(zhuǎn)移支付的地位越來越重要。

二、現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

1994年的分稅制改革在推進方式上采取了與原體制“雙軌”并運逐步過渡的方法。因此我國目前的政府間轉(zhuǎn)移支付必然帶上了這種“雙軌”財政體制的烙印，轉(zhuǎn)移支付在日益完善的同時也存在一些問題。

1．政府問轉(zhuǎn)移支付規(guī)模龐大且迅速增長，但資金使用不規(guī)范，缺乏有效監(jiān)督與制約機制。與中國GDP高速增長的同時，政府間轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也在迅速崛起。根據(jù)預(yù)算安排，2006年中央對地方政府的稅收返還和補助增加到12 697億元，占中央財政總支出22222億元的57％；占地方財政收入總額29600億元的43％，相對規(guī)模之大超過了世界上絕大多數(shù)國家網(wǎng)。中國的政府間轉(zhuǎn)移支付相對規(guī)模之所以遠大于其他國家，與公共支出(公共服務(wù))責任過度下放這一事實密切相關(guān)。

由于地方政府承擔著巨大的公共支出責任，在地方財力吃緊的情況下，轉(zhuǎn)移支付資金在執(zhí)行中被擠占和挪用的現(xiàn)象十分嚴重，部分轉(zhuǎn)移支付資金成了地方政府的“吃飯”錢，出現(xiàn)了專項轉(zhuǎn)移支付財力化傾向。同時由于缺乏有效約束和效益評估，轉(zhuǎn)移支付資金的運行效率不高。

2．地區(qū)間的財政差距和服務(wù)差距仍然巨大且差距在拉大，專項撥款均等化作用不明顯。政府間轉(zhuǎn)移支付得以存在的理由包括：橫向不均衡和縱向不均衡，這也是政府間轉(zhuǎn)移支付存在的理論依據(jù)。但數(shù)據(jù)顯示中國各地區(qū)間的財政差距和公共服務(wù)差距正迅速擴大。

轉(zhuǎn)移支付還未能有效實現(xiàn)教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)在全國范圍內(nèi)的均等化，甚至還存在差距不斷擴大的趨勢?，F(xiàn)行財力性轉(zhuǎn)移支付中，除一般性和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以外，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付項目雖具有均等化性質(zhì)，但大多具有專項用途。這些轉(zhuǎn)移支付資金下達地方后，不僅不能增加地方政府的可支配財力，地方政府還需要額外增加配套資金，使得專項撥款的均等效果不明顯。

3．以“稅收返還”為代表的無條件撥款具有非規(guī)范性和過渡性。1994年分稅制改革先天上就具有對地區(qū)間收入分配產(chǎn)生非均等化效應(yīng)的特點，因為它把收入分享原則從以前的收入再分配改變?yōu)閬碓吹卦瓌t——轉(zhuǎn)移支付與征稅掛鉤，將更多的收入返還給富裕地區(qū)而不是貧困地區(qū)。稅收返還是以效率為主，兼顧公平，與轉(zhuǎn)移支付的根本目標不一致。目前，稅收返還在整個轉(zhuǎn)移支付中占主導地位，占轉(zhuǎn)移支付總額的比重超過1/3。由于它的這種非規(guī)范性和過渡性使得轉(zhuǎn)移支付的均等化作用還有待發(fā)揮。

4．省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后。由于單一制國體下體制的傳導效應(yīng)，地方政府間轉(zhuǎn)移支付總體上說不規(guī)范。支付方式繁多，計算方法不科學，缺乏透明度，管理混亂等等。地方政府財政能力不強是地方政府轉(zhuǎn)移支付的一個主要問題。

三、優(yōu)化我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的建議

中國政府間財政關(guān)系體制的根本問題是它的不平衡。

中國政府間財政關(guān)系不能與中央政府的稅收政策和稅收征管分開考慮，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，需要綜合考察政府間財政體制。根據(jù)區(qū)域財政經(jīng)濟循環(huán)理論：隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，區(qū)域財政經(jīng)濟很容易發(fā)生下述循環(huán)：富裕地區(qū)→稅收征收量大→地方財力充足→有能力為居民(包括居民企業(yè))提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)→吸引更多的企業(yè)、人口、技術(shù)、資本等→更富裕；而貧窮地區(qū)則會出現(xiàn)與之相反的循環(huán)。如此長期發(fā)展下去，必然加劇區(qū)域間經(jīng)濟和社會發(fā)展的不平衡。建立政府間科學規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是一個過程，當前應(yīng)繼續(xù)堅持漸進性推進戰(zhàn)略。規(guī)范完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的幾條建議：

1．明晰政府間事權(quán)的劃分，明確各級政府的職責，這是建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的前提。成熟市場經(jīng)濟國家一般都通過法律對各級政府應(yīng)承擔的事務(wù)進行明確劃分，我國目前在政府間職責劃分上，憲法有一個原則性規(guī)定，一些事務(wù)的支出責任在具體操作中不易把握，尤其是省以下支出責任不是十分明了，省以下級政府所承擔的支出責任并不與其收入能力相稱。當前我國地方政府承擔了許多數(shù)額大而且責任重要的開支這在國際上是不同尋常的。黨的十六屆三中全會對下一步如何明確劃分政府間支出責任做出了要求，提出了基本原則。政府事權(quán)明晰后，確定各級政府的事權(quán)范圍，然后根據(jù)事權(quán)范圍所需財力的大小配置相對稱的財權(quán)。

2．進一步完善分稅制，合理劃分各級政府的收入，強化地方政府財力。我國目前中央政府與以省級政府為代表的地方政府間收入劃分較為清楚，但省以下五花八門，不盡一致。一些收入劃分沒有全面考慮稅收的特性，如增值稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅等，稅基流動性較強、地區(qū)間分布不均衡本應(yīng)作為中央收入，卻作為中央與地方共享收入。中央財政收入所占比重仍然需要進一步提高。目前，省以下級政府幾乎沒有獨立的收入籌集權(quán)。下一步在完善分稅制的同時，合理劃分各級政府(與其負擔的責任相稱的)的收入。由于地方政府更為了解本地轄區(qū)內(nèi)居民的偏好，且地方政府不再僅僅扮演中央政府的一種執(zhí)行者或是代理人的“角色”，而是在一定程度上成了且有不同利益目標的經(jīng)濟主體和理財主體。所以，從根本上強化地方政府財力從一定程度上會使政府間轉(zhuǎn)移支付制度運行效率更高。

3．從轉(zhuǎn)移支付制度自身來說，優(yōu)化途徑可從以下幾個方面來考慮：

第一，進一步明確政府間轉(zhuǎn)移支付的目標，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移支付制度的根本目標是確保各地的同級政府提供大體均等的公式服務(wù)水平。依據(jù)我國財政經(jīng)濟發(fā)展的實際水平，可將政府間轉(zhuǎn)移支付的長期目標和短期目標結(jié)合考慮后運行。政府間轉(zhuǎn)移支付重點是嚴把專項撥款立項關(guān)，建立嚴格的專項撥款項目準入機制。中央財政新增財力除了安排本級支出正常增長外，主要用于增加一般性轉(zhuǎn)移支付，重點幫助中西部地區(qū)解決財力不足問題。

第二，進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的路徑，完善省級與下級政府間轉(zhuǎn)移支付制度。目前，除財政部門外，各級政府幾乎所有的直屬部門都還在本部門實行著自上而下的轉(zhuǎn)移支付，提供專項補助。多渠道并存的轉(zhuǎn)移支付模式，嚴重影響了地方政府對轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)，降低了轉(zhuǎn)移支付的效率。因此，有必要將地方政府各部門的轉(zhuǎn)移支付資金納入財政部門中，再由財政部門代表本級政府對下級政府進行統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付。中央政府與省級政府之間的轉(zhuǎn)移支付通過公式化較為規(guī)范，而地方政府之間的轉(zhuǎn)移支付雖然較原來已有較大的改善，但效果還有待提高。

第三，建立激勵約束機制與監(jiān)督評價體系，進一步做好有關(guān)轉(zhuǎn)移支付測算的基礎(chǔ)工作。轉(zhuǎn)移支付結(jié)果的好壞取決于內(nèi)在轉(zhuǎn)移支付制度中的激勵。中央財政在繼續(xù)增加對地方轉(zhuǎn)移支付力度的同時應(yīng)安排一部分資金作為獎勵和補助，與省對下轉(zhuǎn)移支付工作實績掛鉤，引導省級政府盡量多地將中央轉(zhuǎn)移支付資金及自身財力分配落實到基層財政。對于專項性轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)逐步建立監(jiān)督評價體系，主要是進行專項轉(zhuǎn)移支付資金的國庫集中支付和政府采購試點，加強專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管。對于財力性轉(zhuǎn)移支付，由于難以單獨進行監(jiān)管，可以對接受轉(zhuǎn)移支付的地方政府進行整體監(jiān)管和考核。對于地方政府的非稅收入應(yīng)納入政府預(yù)算管理，以便為中央準確掌握各地的財力提供一個良好基礎(chǔ)。充分發(fā)揮統(tǒng)計、審計和財政監(jiān)察專員辦等機構(gòu)的作用，確保各地財政收支數(shù)據(jù)的真實可靠，為中央財政做好轉(zhuǎn)移支付提供扎實基礎(chǔ)。

[責任編輯 杜娟]