摘 要：本文在探討環(huán)境財政與公共財政關系的基礎上，提出了環(huán)境財政是構建公共財政體制突破口的命題，然后提出了建立環(huán)境財政的基本構想：一是發(fā)揮各級政府財政預算的主導作用；二是依靠政府主導建立高效的環(huán)保投融資體制；三是積極引導社會資金和境外資金投入環(huán)保領域；四是建立健全環(huán)境財政轉移支付制度；五是建立健全環(huán)保資金監(jiān)管機制。

關鍵詞：環(huán)境保護；環(huán)境財政；公共財政；體制；突破口

中圖分類號：F810文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2007）09-0078-06

盡快建立適合我國國情的公共財政體制，已經在社會各界取得共識。但由于操作層面上對構建的途徑還存在較大歧義，所以收效不夠理想。這種歧義的焦點又集中反映在如何選擇構建的突破口上。當前對我國經濟、社會發(fā)展最具制約作用的環(huán)境問題，不但具有一般的社會公共性，而且還具有逼人的現(xiàn)實緊迫性，是各級政府必須傾注財力著重加以解決的首要問題。環(huán)境財政既是聚好用好財政資金并發(fā)揮其資金衍生作用解決環(huán)境問題的有效工具，又是公共財政體系鏈條中能夠帶動其他環(huán)節(jié)的主導環(huán)節(jié)，所以，我們認為，只有選擇環(huán)境財政作為突破口，公共財政體制建設才會有較大作為。

一、環(huán)境財政的涵義與環(huán)境財政的基本功能

（一）環(huán)境財政概念的涵義及其產生的歷史背景

環(huán)境財政是理論界最近幾年提出的一個全新的概念。提出這一概念旨在研究市場經濟條

件下，國家如何利用財政工具行使推進生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)的政府行為以及探索為社會提供環(huán)境產品和服務，保障國家環(huán)境安全而進行的財政收支活動的規(guī)律。就定義而言，環(huán)境財政是指各級政府利用財政預算、稅收、資源定價及其派生的經濟、法律、行政等杠桿對人類生存、享受和發(fā)展所必須依賴的生態(tài)環(huán)境進行恢復、修復、建設以及治理、保護等一系列活動的總稱。

一個完整的環(huán)境財政體系框架，大體上應該包括環(huán)境與資源稅收制度、污染物排放收費制度、環(huán)境服務收費制度(包括污水處理費、垃圾處理費、危險品處理費等)、政府環(huán)境保護預算支出制度(包括環(huán)境和自然資源保護的政府財政轉移支付)、環(huán)境相關公共物品的定價機制、環(huán)境資本市場管理制度，各類政府環(huán)境基金管理辦法等。

在我國，環(huán)境財政概念的提出具有深刻的歷史背景。1973年，我國政府在當時十分困難的情況下，派團參加了第一次人類環(huán)境會議，標志和宣布了我國環(huán)保事業(yè)的正式起步。我國環(huán)保事業(yè)開創(chuàng)至今的30多年時間里，已經取得了舉世矚目的成就。其重要原因之一，是充分發(fā)揮了政府的職能作用。而政府的職能作用所以能夠得到充分發(fā)揮，又是因為政府掌握和運用了財政工具，為環(huán)保事業(yè)提供了必要的物質保證。但與此同時，我們亦應清醒地看到，由于我國長期以來曾是典型的社會主義計劃經濟體制的國家，又是經濟發(fā)展相對比較落后的發(fā)展中大國，經濟總量和財政總盤子規(guī)模較小，再加上長期以來抱有“社會主義無污染”的錯誤觀念，對日趨嚴重的環(huán)境問題視而不見，所以，實際上的環(huán)保投入還是非常之少。更有甚者，在30多年的大部分時間里，更沒有發(fā)揮財政資金引導和驅動其他社會資金向環(huán)保領域投放的作用，所以，就全國而言，環(huán)保投入和環(huán)保需求是不成比例的。按照一般國際慣例，環(huán)保投入應該占GDP的2%，但我國長期以來卻與此相去甚遠，直到最近幾年，每年的環(huán)保投入，也僅占GDP的1．5%左右。如果再從資金實際利用率和資金使用效果兩個方面考慮，這個本來就值得疑慮的數(shù)據(jù)恐怕還要打一個很大的折扣?？傊斦Y金投入嚴重不足和未能發(fā)揮財政資金對其他社會資金向環(huán)保領域投放的導向作用是當前我國環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的瓶頸。?這種狀況已經引起了中央政府的高度重視。2006年4月召開的第六次全國環(huán)境保護大會深刻分析了我國當前面臨的十分嚴峻的環(huán)境形勢，明確提出了加快實現(xiàn)“三個轉變”的戰(zhàn)略指導思想，研究部署了“十一五”期間的環(huán)境保護工作。中央政府要求在“十一五”期間完成單位國內生產總值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物排放總量減少10％；森林覆蓋率由18．2％提高到20％等三項約束性指標。要完成“十一五”期間環(huán)境保護的主要任務，實現(xiàn)“十一五”期間環(huán)境保護的目標，必須進一步增加環(huán)保投入，必須把環(huán)保投入作為公共財政支出的重點，必須保證環(huán)保投入增加幅度高于經濟增長速度。建立環(huán)境財政體系正是落實這些要求的制度保障，所以，目前社會各界極力研究有關環(huán)境財政的理論和實踐問題就是順理成章的了?！?〕

（二）環(huán)境財政的基本功能和目標

環(huán)境財政是政府履行環(huán)境保護管理職能的具體體現(xiàn)，是保證政府實施環(huán)境管理事權最重要的手段之一。環(huán)境財政的主要功能是:⒈通過財政支付，支持政府和相關部門履行生態(tài)環(huán)境和自然資源保護的職能；⒉通過財政投資，向社會提供環(huán)境基礎設施和其他公共環(huán)境服務；⒊通過環(huán)境稅收和環(huán)境收費等手段，籌集環(huán)境保護資金；⒋通過財政轉移支付等手段，支持環(huán)境落后地區(qū)和需要重點傾斜支持的環(huán)保項目；⒌通過環(huán)境稅收、資源定價或其他財政手段，調節(jié)社會反自然的經濟行為，提高資源利用效率。環(huán)境財政的總體目標是：通過建立、改革和完善財政收入、支出和定價政策和管理體制，保護生態(tài)環(huán)境和自然資源，實現(xiàn)社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境財政的具體目標是:⒈把環(huán)境財政納入目前正在建立的公共財政體制框架中來，把環(huán)境投入作為公共財政投入的重點之一；⒉建立統(tǒng)一的環(huán)境財政體系和具體的管理制度；⒊通過環(huán)境財政體系的建立，進一步發(fā)揮政府的環(huán)境保護職能，糾正環(huán)境保護中存在的市場失效，提高環(huán)境保護政策的執(zhí)行效果；⒋通過環(huán)境財政引導社會和境外資金向環(huán)保領域投放以及發(fā)揮市場機制在環(huán)保領域的其他方面的作用；⒌推動循環(huán)經濟的發(fā)展和整個社會的可持續(xù)發(fā)展?！?〕

一、環(huán)境財政與公共財政的關系

（一）環(huán)境財政與公共財政是局部與整體、被包容與包容的關系

公共財政是在市場經濟條件下，政府以社會管理者的身份為滿足社會公共需要而進行的財政收支活動。其目的是為社會提供公共產品和公共服務，以保證國家機器的正常運轉，保障國家安全，維護社會秩序，實現(xiàn)經濟社會的協(xié)調發(fā)展。公共財政的主旨是滿足社會公共需要。這種公共需要包括國家行政管理、國防、外交、社會法制、社會治安、社會監(jiān)察等政權建設和國家安全事項，以及教育、科技、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會保障、賑災扶貧等公共事業(yè)和水利、交通、能源、市政建設、生態(tài)環(huán)境保護（以下簡稱環(huán)保）等公益性基礎設施建設，等等。由此可見，以生態(tài)環(huán)保為目的指向的環(huán)境財政，無疑是公共財政的一個重要組成部分，它們之間的關系就應該是局部與整體、被包容與包容的關系。

（二）環(huán)境財政與公共財政的社會功能具有完全的一致性

1．滿足社會公共需要的特性。這是公共財政最基本的功能特性，其突出的“公共性”與市場經濟中的贏利性、競爭性相排斥。公共財政作為市場經濟條件下的財政，主要是為全社會提供公共產品和公共服務，體現(xiàn)整體公眾利益。環(huán)境財政恰恰具有這樣的功能。因為環(huán)境財政所要解決的環(huán)境問題具有極大的社會公共性，社會的一切公共需要無一不與環(huán)境相聯(lián)系。

2．以法制規(guī)范為基礎的特性。市場經濟是法制經濟，作為市場經濟條件下的公共財政必須以法制規(guī)范為基礎。從公共財政的收入來看，最主要的形式是稅收，同時輔之以少量必要的收費和罰沒收入，還有為償還債務本金和彌補財政赤字而發(fā)行的國債收入。組織這些收入，必須嚴格按照有關法律規(guī)范行事。從公共財政的支出來看，各項支出都要嚴格按照《預算法》等法律安排。在市場經濟國家，政府制定的年度財政預算草案，一經國會或議會批準，就具備了法律的權威性，必須嚴格執(zhí)行，政府不能隨意超支或增設新的支出項目，如遇特殊情況需要臨時追加預算，必須根據(jù)有關法律程序來批準。我國的財政支出也是如此。各級政府必須嚴格執(zhí)行經同級人民代表大會審議通過的預算，如有特殊原因需要調整預算，也必須提交人民代表大會審議并接受監(jiān)督。環(huán)境財政的預算和支出也必須完全按照法律規(guī)范行事。

3．宏觀調控的功能特性。財政政策是國家進行宏觀調控的重要手段。在市場機制調節(jié)出現(xiàn)嚴重缺陷或不足時，國家可以綜合運用預算、稅收、國債、轉移支付、政府采購、貼息、補助等方面的財政政策對經濟運行實施宏觀調控。環(huán)境財政同樣具有宏觀調控的作用。這種作用主要通過解決宏觀環(huán)境問題來實現(xiàn)的。特別是在環(huán)境問題已經嚴重制約經濟、社會發(fā)展的今天，這種作用表現(xiàn)得尤為突出。

（三）環(huán)境財政在公共財政中占有特殊重要的地位

環(huán)境財政在公共財政中所占有的特殊重要地位，是由環(huán)境在經濟、社會發(fā)展中的重要地位決定的。在市場經濟條件下，市場是配置資源的主要力量，市場體制和機制是促進經濟、社會發(fā)展的主導力量。但主要力量和主導力量都不是基礎力量。環(huán)境容量或稱環(huán)境承載力才是經濟、社會發(fā)展的基礎力量。如果這個基礎力量脆弱即環(huán)境容量萎縮或環(huán)境承載力下降，即便市場牽引的主導力量再強大，經濟、社會的發(fā)展也會因為缺乏環(huán)境提供的物質支持和條件支持而難以為繼。由此可見，環(huán)境承載力在經濟、社會發(fā)展中的基礎性作用是無可替代的。理論和實踐證明，在經濟與社會發(fā)展中，市場對環(huán)境這樣的公共物品的作用往往是失靈的，這就需要政府發(fā)揮自己獨特的作用加以彌補。政府要發(fā)揮這種獨特的作用，最直接、最有效的辦法就是建立和運用環(huán)境財政，把環(huán)境財政鍛造成公共財政鏈條中的主導環(huán)節(jié)，讓這個主導環(huán)節(jié)牽引其他環(huán)節(jié)一道來解決經濟、社會發(fā)展中的環(huán)境“瓶頸”問題。

二、把環(huán)境財政作為建立公共財政體制突破口的基本理由

建立公共財政體制是一個紛繁復雜的系統(tǒng)工程，環(huán)境財政是公共財政體系中的一個占有特殊重要地位的子系統(tǒng)。那么，完成這樣一個系統(tǒng)工程為什么要首選環(huán)境財政作為突破口呢？

（一）環(huán)境財政所要解決的環(huán)境問題具有非常明確和具體的社會公共性

1．環(huán)境財政有利于提高和完善環(huán)境這個生產力的基本要素。長期以來，理論界一直把環(huán)境因素排除在生產力的構成因素之外，僅僅當作生產力的外部條件來看待。這種認識的實質是否認了環(huán)境也同勞動者、勞動資料、勞動對象、科學技術和管理等要素一樣，是生產力的基本構成要素。這種認識的局限性，不但使環(huán)境因素在生產力構成和運動中的作用大大降低，而且還不可避免地要導致人類經常出現(xiàn)一些違背環(huán)境和自然規(guī)律的行為，導致生產力運動衰退甚至導致某一時代、某一地域社會文明的最終沉淪。許多古代文明從昌盛走向衰落的事實為此提供了佐證：美索不達米亞文明如此，瑪雅文明如此，哈巴拉文明也如此。古往今來無數(shù)事實證明，環(huán)境與生產力是不可分割的一體化的事物。從微觀構造分析，也會得出環(huán)境是生產力構成要素的結論。這種結論用農業(yè)生產力中最簡單的模型即可證明：農業(yè)勞動者通過勞動工具耕種土地這個勞動對象，按照生產力三要素論來講，已經形成了生產力的雛形，按系統(tǒng)論的多要素或五要素論來考察，科學技術和管理這兩大要素也分別強化、物化和運籌到三個實體性要素中來，生產力的構成更加完整和豐富了。但這時，如果土壤里水分不足或光照期不夠，農業(yè)生產力就不能正常運動，就不能收到預期效果。這就證明了水和光照期這些環(huán)境因素實際上已經是生產力的一個組成部分，沒有這個組成部分，生產力就不完整，就很難運動并達到目的。由此可見，環(huán)境因素同勞動者、勞動資料、勞動對象、科學技術和管理這些要素一樣，都是構成生產力的不可或缺的要素，因為它是條件性要素。^[1]

2．環(huán)境財政有利于實現(xiàn)環(huán)境權利這個最基本的人權。傳統(tǒng)的人權理論認為，人權的基本內容包括生存權、經濟權、政治權、文化權和發(fā)展權。我們認為，這樣認定人權內容還不夠全面，更不夠徹底和本質，因為它們都還不是人權中最基本的內容。通過研究我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境權利才是最基本的人權

，因為環(huán)境是人的生命和生存的基礎，人是環(huán)境的產物，沒有必要的環(huán)境就沒有人的生命和生存，就更談不上享受和發(fā)展；。人都沒有了，還說什么人權！所以，人若具有和爭取生存權、生命權，就必須首先具有和爭取環(huán)境權；若想取得生存權、生命權的平等，就必須以取得環(huán)境權的平等為前提。⑵環(huán)境是經濟發(fā)展的載體和條件，人類的任何經濟活動都必須以一定的環(huán)境來承載和需要環(huán)境來提供資源作為勞動對象進行生產，脫離環(huán)境的經濟活動是不存在的；環(huán)境是發(fā)展的必要條件，因此，在我們把經濟權作為人權的重要內容時，實際上就已經把環(huán)境權作為人權的更基礎的內容加以認可了。⑶環(huán)境是發(fā)展的必要條件。20世紀末葉，人類終于把發(fā)展權確定為人權的重要內容，這是人權理論的重大發(fā)展。眾所周知，我們今天說的發(fā)展，決不是昨天所推崇的經濟總量或者生產總量的擴張，而是環(huán)境、經濟和社會的協(xié)調統(tǒng)一發(fā)展，是過去、現(xiàn)在、未來三者統(tǒng)籌兼顧的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)展離不開環(huán)境，環(huán)境決定著發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展必須建立在環(huán)境承載力允許的基礎上沒有環(huán)境權的合理運用，可持續(xù)發(fā)展就不可能實現(xiàn)。所以，環(huán)境權與發(fā)展權相比是更為基礎和基本的人權，這是毋庸置疑的。

把環(huán)境權確定為基本的人權內容，在理論上和實踐上都具有深遠的意義：它將極大地提高公眾的環(huán)境意識；它將有助于人們正確認識和協(xié)調自己與自然的關系；它將成為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要保證。可持續(xù)發(fā)展是對人類長期實踐活動這種必然的自由選擇。它的本質是“人與自然的和諧”和“人與人的和諧”這兩大分支系統(tǒng)的統(tǒng)一合成?？沙掷m(xù)發(fā)展問題是一個涉及到人與自然和人與人關系，涉及到生態(tài)環(huán)境、經濟發(fā)展和社會進步等眾多子系統(tǒng)之間復雜關系的一個綜合的系統(tǒng)工程問題。由于其主體是人，所以人在推進這一系統(tǒng)工程演進時，就必須要有基本的權利保證，這個權利首先就應該是在人權中處于基礎地位的環(huán)境權利。因為只有環(huán)境權利才同時具有解決人與自然關系和人與人關系的基本功能。只有人類拿起環(huán)境權力這個武器，才有可能保障可持續(xù)發(fā)展不斷地向深度和廣度進軍。〔4〕。把環(huán)境權利提到這種高度上來認識，是人權理論發(fā)展的一個新突破。它不僅使人權概念有了新的內涵，而且也為人類自主地保護和改善環(huán)境，自覺地協(xié)調自己與自然界的關系，自覺地為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的理論基礎，提供了銳利的思想和法律武器。環(huán)境財政的目的是解決環(huán)境問題，提高環(huán)境質量，這就當然地有利于實現(xiàn)環(huán)境這個最基本的人權。

3．解決環(huán)境問題更容易為公眾所普遍接受。我國環(huán)境問題已經積重難返、愈演愈烈，不但危及經濟、社會發(fā)展而且已經危及我國人民的生存和健康，公眾反響極為強烈。其中最強烈的反響就是要求大幅度增加環(huán)境的財政投入。第六次全國環(huán)保大會已順應民意做出這方面的許多決定。決定指出，要完成“十一五”期間環(huán)保的主要任務，實現(xiàn)“十一五”期間環(huán)保的目標，必須進一步增加，必須把環(huán)保投入作為公共財政支出的重點，保證增加幅度高于經濟增長速度。這一決策已折射出中央政府要堅定不移地建立環(huán)境財政體系并把其作為建立公共財政體制突破口的決心。

（二）只有在環(huán)境財政上突破才能逐步解決當前乃至今后的環(huán)境“瓶頸”制約

當前乃至今后相當長的一個時期內，我國環(huán)境問題對經濟增長的“瓶頸”制約作用不但依然存在而且還會越來越突出，環(huán)境財政則是克服這一“致命”弊端的基本物質保證。從總體上講，我國環(huán)境日益惡化的趨勢還沒有得到根本性的遏制。2004年初，國家環(huán)保總局副局長潘岳在總結我國的環(huán)境狀況時曾作出如下概括：“目前，全國的環(huán)境形勢不容樂觀，污染排放總量居高不下，遠遠超過了環(huán)境自凈能力，一些流域和城市的水資源和大氣污染有加重的趨勢。在老的環(huán)境問題尚未得到有效解決的情況下，新的環(huán)境問題又不斷產生?！辈痪们埃瑖噎h(huán)?？偩?、國家統(tǒng)計局、國家發(fā)改委聯(lián)合公布的2006年上半年全國主要污染物排放的統(tǒng)計結果指出，今年上半年全國化學需氧量排放總量為689。6萬噸，同比增長3。7%；二氧化硫排放總量為1274。6萬噸，同比增長4。2%。今年上半年全國化學需氧量和二氧化硫兩項重點污染物排放總量程度不同地有所增加。主要原因是能源消耗總量持續(xù)增長；近期投產的火電裝機容量大多配套建設了脫硫設施，但投運率不高；前幾年建設的工業(yè)項目陸續(xù)建成投產，而部分污染防治設施未同步建成或同步運行；城市化進程加快，污水排放量增加，一部分城市污水集中處理廠及配套管網(wǎng)未能按計劃建設或投入運行?！?〕

2006年8月25日，正如國家環(huán)?？偩志珠L周生賢明確指出的，“我國環(huán)境形勢依然十分嚴峻，環(huán)境問題嚴重制約經濟發(fā)展，危害群眾健康，影響社會穩(wěn)定，損害國家形象。主要表現(xiàn)為：主要污染物排放總量大，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)破壞問題依然突出；環(huán)境制約經濟社會發(fā)展，影響我國國際形象和對外貿易?！?sup>[2］

事實讓我們清醒地看到，我國長期以來的經濟增長和社會進步都是以資源的超級耗損和環(huán)境的過度破壞為代價的。環(huán)境問題不但積重難返，而且愈演愈烈。不舉全黨全國之力來集中、迅速、有效地解決嚴峻的環(huán)境問題，我們民族的中興大業(yè)將要毀于一旦。為此，在中共十六屆五中全會的《建議》中，黨中央提出要把節(jié)約資源作為基本國策，并提出了要大力發(fā)展循環(huán)經濟，保護生態(tài)環(huán)境，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調等一系列高瞻遠矚的戰(zhàn)略決策。環(huán)境問題具有鮮明的社會公共性。解決環(huán)境問題具有明顯的市場失靈性。面對如此嚴峻的環(huán)境問題，靠市場的機制作用是不能奏效的。因此，要落實中央的戰(zhàn)略決策，就必須充分發(fā)揮政府行為，迅速建立起科學可靠的環(huán)境財政體系，用公共財政的強大力量來有所作為。

我國東、中、西部地區(qū)發(fā)展差距日益拉大，生態(tài)環(huán)境的上風上水都在西部，重要自然資源也蘊藏在西部，而目前我國經濟發(fā)展格局卻是西貧東富。在東部已經開始著手進行環(huán)境治理時，西部還因為環(huán)保投入資金的匱乏在重蹈當年東部“先破壞，后治理”的覆轍，這對東部乃至全國的生存安全和持續(xù)發(fā)展構成致命的威脅。這種情況表明，我國在環(huán)境保護投入方面還存在著嚴重的結構性失調。要徹底解決這個問題，必須建立起環(huán)境污染補償?shù)霓D移支付制度。環(huán)境污染補償?shù)霓D移支付制度就是環(huán)境財政的基本內容之一。這實質上就是要求建立和完善具有中國特色的環(huán)境財政體系。因為單純依靠市場力量來解決這些問題，顯然是不現(xiàn)實的。

（四）解決環(huán)境稅收、資源定價問題要求迅速建立環(huán)境財政

當前我國環(huán)境、經濟和社會協(xié)調發(fā)展中存在的重大問題之一是環(huán)境物品和服務的價格偏低，其直接后果是，不但導致環(huán)境破壞和自然生態(tài)退化日益嚴重，而且使價值規(guī)律在環(huán)保領域很難發(fā)揮作用，嚴重抑制社會資金對環(huán)保的投入。目前我國對自然資源征稅的主要目標是調節(jié)企業(yè)收入和促進市場競爭，沒有直接針對土地、森林和水等生產要素資源的可持續(xù)利用；現(xiàn)有的稅收體系對環(huán)境服務價格的影響很小；國家環(huán)境財政政策缺少連續(xù)性，效率不高，無法保障公共環(huán)境權益，與法律賦予各級政府的環(huán)保職能不相匹配。我國近年來生態(tài)環(huán)境保護的大宗財政支出，基本上是“問題”導向性的應急投資，缺乏統(tǒng)籌兼顧和長遠的科學安排。要完全解決這些問題，客觀上也要求盡早建立一個比較完善的環(huán)境財政體系。

（三）當前我國建立環(huán)境財政的條件已經基本成熟，具備了客觀可能性^[3]

1．我國經濟總量和財政收入持續(xù)增長為環(huán)境財政體系提供了雄厚的財力保證。2005年GDP達到18．3萬億元，比上年增長10．2％；全國財政收入達到31 627．98億元，比上年增長19．8％。其中，中央財政總收入17 249．79億元，按可比口徑比上年增加2 581．02億元(已扣除新增出口退稅指標584．11億元)，增長17．6％，地方財政總收入26 565．72億元(含中央稅收返還和補助收入)，按可比口徑比上年增加4 158．13億元，增長18．6％，尤其是中央政府財力的快速增長，為建立環(huán)境財政體系提供了良機。

2．政府公共財政改革為建立環(huán)境財政體系創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。中共十五屆五中全會首次明確提出，“逐步建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架”。溫家寶總理在2005年的政府工作報告中再次提出建立和完善公共財政。這標志著公共財政在中國被正式確立為社會主義市場經濟下財政改革的目標模式。從1999年開始進行的公共財政改革，其主要內容包括推行部門預算管理、收支兩條線、國庫集中支付、以及政府采購等財政管理制度，規(guī)范財政資金從分配到使用的全過程。環(huán)境保護是典型的社會公共事務，理所當然地應該和國防、教育、科學技術、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等一樣納入公共財政的范疇，使環(huán)境財政成為公共財政的重要組成部分。

3．財政部已經正式把環(huán)保納入政府預算支出科目，為建立環(huán)境財政奠定了堅實的基礎。財政部在推行公共財政改革過程中，擬正式施行新的政府支出功能分類，增加了“211環(huán)境保護”科目，包括10大款50小項。10大款的具體條款是環(huán)境保護管理事務、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠治理、退牧還草、已墾草原退耕還草及其他。這個支出分類科目基本涵蓋了污染防治和生態(tài)保護的全部事物，它使環(huán)保在政府預算支出科目中有了戶頭，是環(huán)境財政體系的一項基本制度，也是增加政府環(huán)保投入的重要保障。為了保證該科目發(fā)揮作用，一方面需要把目前由各個部門分別管理、散落在不同科目、以不同形式存在的環(huán)境財政支出資金，統(tǒng)一納入環(huán)?？颇繉嵤╊A算內管理；另一方面需要指導幫助地方財政和相關部門，根據(jù)地方的實際情況，開展建立環(huán)保政府預算支出科目的工作。

4．社會公眾環(huán)境意識的迅速提高為環(huán)境財政體系的建立打造了堅實的社會基礎。制度和政策說到底是公眾意識的正確體現(xiàn)。當今世界各國，特別是發(fā)達國家，公眾環(huán)境意識越來越強烈地影響著國家環(huán)境政策和其他政策的制定。公眾環(huán)境意識對環(huán)境政策的影響，更為重要的是直接影響環(huán)境政策實施的效果。所以，一個國家或地區(qū)的公眾環(huán)境意識水平，往往會決定該國和地區(qū)環(huán)境政策的特點及其實施效果。1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會之后的十幾年來，由于各級政府的積極引導，加之老百姓的切身體驗，我國公眾的環(huán)保意識得到空前提高，并對國家環(huán)境政策產生了極大的影響。其中最突出的關注內容則是政府對環(huán)保如何投入和如何引導投入問題，實際上就是我們說的如何建立環(huán)境財政的問題。這種情況在每年一度的“兩會”上可以看的十分清楚。

綜上所述，我們認為，建立我國環(huán)境財政體系的天時、地利、人和等 “萬事”具備，而且不欠“東風”，決策者應該抓住這千載難逢的歷史機遇積極推進，不必遲疑。

三、建立環(huán)境財政體系的基本構想

（一） 發(fā)揮各級政府財政預算的主導作用

1．將環(huán)境財政納入目前正在建立的公共財政體系框架中，強化政府的環(huán)境財政職能。在中央和地方財政支出預算科目中建立環(huán)保財政支出預算科目，穩(wěn)定提高政府財政對環(huán)保的支出，環(huán)保財政支出內容應包括環(huán)境行政管理、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標準、環(huán)境信息、環(huán)境宣傳和環(huán)境科學研究等。

2．國家應重新科學地核定環(huán)保投入占GDP的恰當比例，為環(huán)保目標的實現(xiàn)提供足夠的資金保障。除了參考國際上的成功經驗和我國自身經驗之外，更為重要的是根據(jù)綠色GDP核算原則理性地找到環(huán)保投入與GDP之間恰當?shù)谋壤P系，不能再象以往那樣拍腦殼地煞有介事地確定一個什么2%或3%，該是多少就是多少，那怕是10%、15%也不要動搖。

3．要把各排污單位上繳的排污費當作預算內資金納入國家所有的環(huán)保專項資金體系統(tǒng)一管理使用，取消原來的無償返還政策，中央財政和地方財政要按事權來劃出適當?shù)谋壤?，集中管好用好這筆來源穩(wěn)定、數(shù)額不菲的資金。

4．根據(jù)環(huán)境事權的劃分，政府將承擔或部分承擔不適宜企業(yè)和社會資金投資的環(huán)境公共基礎設施、跨地區(qū)的污染綜合治理、自然生態(tài)環(huán)境修復保護與建設以及履行國際環(huán)境公約等方面的投資。中央和地方政府可以考慮組織發(fā)行中長期環(huán)境建設債券或環(huán)保福利彩票。

5．利用政府的信用資源，積極爭取國際金融組織、國外政府的優(yōu)惠貸款和各種援助。政府在環(huán)保投融資工程中，要特別注意財政信用、銀行信貸和投資三者之間結構的合理性。

6．制定和完善環(huán)境稅收政策，如開征包裝物、廢物、含磷洗滌劑、臭氧層耗損物質、廢舊電池、廢舊家用電器等有害環(huán)境的產品稅，并把其作為增加環(huán)保財政預算的財政收入來源。

7．為了強化政府對環(huán)境投資的宏觀調控能力，建議建立中央、地方或跨地區(qū)的環(huán)保投資基金或環(huán)保投資公司。

（二）依靠政府主導建立高效的環(huán)保投融資體制

1．要發(fā)揮政府的政策導向和組織協(xié)調作用，利用政策打通環(huán)保投融資的“瓶頸”，把政府的組織協(xié)調優(yōu)勢和金融機構的融資優(yōu)勢結合起來，推進環(huán)保投融資市場建設，為國家重點環(huán)保區(qū)域和重大環(huán)保項目提供大額政策性貸款支持。

2．政府要發(fā)揮財政、信貸和證券三種融資方式的合力。利用財政融資的杠桿和基礎性作用，調動更多的資金進入環(huán)保領域；增強信貸融資的支持力度和效率，積極為環(huán)保投融資走向資本市場創(chuàng)造條件。

3．繼續(xù)加大環(huán)保領域對外招商引資步伐。環(huán)?；A設施領域是外商一直看好的投資領域，近些年來，美國、法國、德國、意大利、挪威、日本、加拿大等國廠商通過各種形式紛紛來我國環(huán)保領域投資辦廠，出現(xiàn)了方興未艾的大好局面，前景十分可觀。。今后，環(huán)保領域應該繼續(xù)解放思想，調整政策，改善投資環(huán)境，采取多種形式利用外資，吸引更多的國外投資者。

4．探索建立環(huán)境風險投資機制。要加快建立政府引導、社會參與、共享成果、共擔風險的市場化環(huán)?？萍纪顿Y體制。加大對現(xiàn)有高科技風險投資公司的扶持力度，引進非國有資本或進行資產重組，使其具有較為雄厚的資金實力和再融資能力。采取“政府引導 、民間參與、合理組合、市場運作”的模式，探索組建公司型環(huán)保投資基金。

5．積極利用商業(yè)銀行、政策性銀行和國外金融機構的信貸資金。支持商業(yè)銀行獨立審貸、獨立評估、自主決策、自行承擔風險和責任。積極爭取國家政策性銀行的信貸資金，充分利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和國外政府的低息貸款及國內外民間組織的資助。

6．完善中小企業(yè)融資擔保體系。鼓勵成立以市場原則進行規(guī)范運作、投資主體多元化的具有法人資格的中小企業(yè)擔保機構向各類中小企業(yè)提供信用擔保，從而吸引廣大中小企業(yè)投融資于大量的、規(guī)模較小的環(huán)?；A設施。

7．積極利用各種新型的環(huán)保項目融資方式。首先，充分采用BOT融資方式，為新建大中型環(huán)?；A設施項目籌集資金。BOT方式是國外風靡的融資方式，近十幾年登陸我國后也取得了很大的成功。其最大的優(yōu)點有兩條：一是投資主體產權明確，項目建成后經營主體明確，容易形成具有現(xiàn)代企業(yè)制度的法人治理結構，使得環(huán)?；A設施運行順暢，運營效果好；二是節(jié)省政府大量財政資金。一般情況下，政府規(guī)制出一些必要的政策和拿出一定的建設用地即可搞定。值得注意的是，在操作程序和環(huán)節(jié)上要結合本地的具體情況，有所斟酌地制定一些必要的原則。比如遼寧省大連市在采用BOT方式建設老虎灘污水處理廠時就制定了一些比較行之有效的政策和原則值得借鑒：①政府無償提供建設用地。這種做法大大降低了投資者的投資總量即降低了準入門檻，使更多的投資主體趨之若鶩，增強了競爭性，使政府在選擇對象和后續(xù)談判上有了較大的余地和主動權。投資總量的降低也使投資者的回報降低，實際上是“羊毛出在羊身上”，國家并沒有吃虧；②保證投資者能取得適當?shù)睦?。回報率制定要參考社會其他各行業(yè)的回報情況，不能偏低也不能偏高。③要使投資者有風險但又不能有太大的風險；④自有資金不得低于30%，自有資金部分不計利息；⑤對投標者實行綜合打分，取前兩名為談判對象。事前將投資方的歷史業(yè)績、資信情況、工程報價等指標確定一定的分值和權數(shù)，由各方權威人士組成評委會進行打分，然后取前兩名作為候選對象依次進行談判，來決定最終的中標者。其次，積極推行TOT融資方式。這種方式是通過轉讓大型基礎設施的經營權，盤活存量資產，籌集再建設資金。由于資金、技術、管理等諸多原因，全國各地有相當數(shù)量的環(huán)?；A設施運營狀況不好。要改善這種狀況，政府又缺乏必要的資金，在這種情況下，推行TOT方式進行融資是行之有效的。政府主管部門將現(xiàn)有環(huán)?；A設施的經營權有償轉讓給融資方以形成新的經營主體，新的經營主體取得經營權后可以完全按照市場化原則和機制進行運作，從而取得良好的運行效果。政府方面不但盤活了國有存量資產，而且又籌集了可觀的再建設資金，可謂“一箭雙雕”。^[4]

（三）積極引導社會資金和境外資金投入環(huán)保領域

1．政府要為企業(yè)和社會投資者建立一個穩(wěn)定的政策環(huán)境，確保他們在環(huán)保護投資中取得合理的經濟回報。穩(wěn)定的政策環(huán)境應該具有“大棒加胡蘿卜”的特點：一方面，政府應該嚴格依法執(zhí)法，促使污染企業(yè)或違反法規(guī)標準的企業(yè)提供足夠的環(huán)保投入；另一方面，政府也應制定一些環(huán)境服務的稅收和價格優(yōu)惠政策，使境內外民間資本有投資環(huán)保領域的沖動。

2．政府要堅決從一些經營性的環(huán)保領域退出。一些環(huán)保公用設施，如收費的污水處理廠、垃圾處理廠等，由于具有比較穩(wěn)定的現(xiàn)金流，只要收費標準和價格合理，使得投資者有合理的投資回報，完全可以授權經營的方式交由企業(yè)（包括外商、國企、民營企業(yè)等）投資和運營，政府只要監(jiān)督該企業(yè)是否達到環(huán)保要求即可。

3．政府要主導和引導能夠進行企業(yè)化經營的環(huán)保公用單位改制為有限責任公司或股份有限公司。改制后再通過增資入股、發(fā)行公司債券、股票上市等方式吸引其他企業(yè)或個人投資。

4．政府要盡快全面實施污水處理收費、垃圾處理收費、危險廢物集中處理收費等環(huán)境收費制度改革。允許環(huán)保公用設施經營單位根據(jù)“保本微利”或“社會平均回報”的原則自行確定收費標準和服務價格。

（四）建立健全環(huán)境財政轉移支付制度

我國環(huán)境財政轉移支付制度的建立應該從近幾年剛剛起步的生態(tài)補償工作入手，認真總結各地在退耕還林方面所積累的成功經驗，逐步把其延伸到城市水源地的發(fā)展與保護、江河上游水資源利用與中下游用水、生態(tài)屏障的建設與投入、喀斯特地區(qū)過度開墾導致的水土流失和沙漠化、草原過度放牧或過度耕種帶來的風沙問題以及自然保護區(qū)的保護等各個領域。從現(xiàn)實情況看，我國生態(tài)補償工作面臨的問題和困難不少。比如生態(tài)補償?shù)膬r值核算還沒有開展或還沒有找令人信服方式和方法；現(xiàn)行的法律法規(guī)對生態(tài)補償?shù)囊?guī)范還很不到位；土地、水、礦產及其它自然資源的利用開發(fā)還缺乏科學的標準；用于各種生態(tài)補償?shù)呢斦Y金嚴重不足等等。這些都需要抓緊進行研究解決。解決這些問題的根本出路就在于加快建立健全環(huán)境財政轉移支付制度，把生態(tài)修復和環(huán)保所面臨的補償問題完全統(tǒng)籌起來。

1．要堅持正確的構建原則。建立環(huán)境財政轉移支付制度必須以科學發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”為最高原則，用以指導建立工作的全過程。還要以“誰開發(fā)誰保護、誰污染誰治理、誰受益誰補償”為基本原則。此外，還要堅持因時因地制宜，區(qū)分具體情況，循序漸進的具體工作原則。

2．在中央和省級政府設立環(huán)境轉移支付專項資金列入財政預算，地方財政也要加大對生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)保的支持力度。為擴大資金來源，還可發(fā)行生態(tài)環(huán)境補償基金彩票。資金的安排使用，應著重向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護作用明顯的區(qū)域性、流域性重點環(huán)保項目，加大對區(qū)域性、流域性污染防治及污染防治新技術、新工藝開發(fā)和應用的資金支持力度。

3．完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收政策，增收生態(tài)補償稅，開征新的環(huán)境稅，調整和完善現(xiàn)行資源稅。將資源稅的征收對象擴大到礦藏資源和非礦藏資源，增加水資源稅，開征森林資源稅和草場資源稅，將現(xiàn)行資源稅按應稅資源產品銷售量計稅改為按實際產量計稅，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。通過稅收杠桿把資源開采使用同促進生態(tài)環(huán)保結合起來，提高資源的開發(fā)利用率。

4．發(fā)揮政府主導作用，積極探索生態(tài)環(huán)境補償?shù)氖袌龌Ｊ?。通過科學的環(huán)境定價和資源定價，推進環(huán)境排污權交易和培育資源市場，促進資源和生態(tài)環(huán)境的資本化、市場化，使這些要素的價格真正反映它們的稀缺程度，以達到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應。積極探索資源使用權、排污權交易等市場化的補償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度，加快建立水資源取用權出讓、轉讓和租賃的交易機制。探索建立區(qū)域內污染物排放指標有償分配機制，逐步推行政府管制下的排污權交易，運用市場機制降低治污成本，提高治污效率。引導鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。

（五）建立健全環(huán)保資金監(jiān)管機制

環(huán)保資金監(jiān)管機制是環(huán)境財政體系的重要組成部分。長期以來，由于環(huán)保資金監(jiān)管制度和機制不夠健全，導致資金使用效率不高，也加劇了環(huán)保資金的短缺局面。當前我們在構建環(huán)境財政體系時，無疑要把這一環(huán)節(jié)鍛造得結實牢靠。

1．建立環(huán)保資金信息公開披露制度。每年年初，中央和省、市環(huán)保局要會同同級財政部門公告本級年度環(huán)保資金的總盤子和各種專項資金的規(guī)模，并根據(jù)本級污染防治和環(huán)境保護重點，編制《環(huán)境保護專項資金申請指南》，在自己的網(wǎng)站上向社會公開發(fā)布。

2．環(huán)保資金的申請。（1）環(huán)保資金以項目形式申報。項目組織實施單位或承擔單位通過其所在地的環(huán)保、財政部門聯(lián)合向上級環(huán)保、財政部門提出申請。（2）申請材料分正文和附件兩部分，正文為申請經費的正式文件，附件為每個項目的可行性研究報告。

3．項目審核及資金計劃的下達。（1）各地申請環(huán)保資金的項目，由省環(huán)保局規(guī)劃財務處指定專人受理，根據(jù)每年的資金申報指南要求對項目申報條件、材料完整性、真實性等情況進行預審。（2）省環(huán)保局規(guī)劃財務處會同相關業(yè)務處室（或單位）組織專業(yè)人員對申報項目進行形式審查，分批報局務會審定。（3）省環(huán)保局會同省財政廳組織有關專家對通過形式審查的項目進行評審論證，并按項目的輕重緩急及專家評審結果進行排序，統(tǒng)一納入項目庫。（4）省環(huán)保局規(guī)劃財務處根據(jù)年度資金總額和排序情況起草環(huán)保資金計劃草案，并報省環(huán)保局資金審查委員會審定。（5）經省環(huán)保局資金審查委員會審定的環(huán)保資金計劃，報送省財政廳征求意見，并在省環(huán)保局局域網(wǎng)上公布公示，接受社會監(jiān)督。（6）對公示期間內無異議并與省財政廳達成一致意見的項目，由省環(huán)保局與省財政廳聯(lián)合下達環(huán)保資金計劃；對有質疑的項目，省環(huán)保局負責核實情況，對確有問題的項目， 省財政廳可進行必要調整。

4．環(huán)保資金撥付。（1）環(huán)保資金應按項目進度分期分批撥付。一般情況下，項目開工后，撥付計劃額度的50%；工程竣工、經驗收合格后，撥付剩余部分。（2）貸款貼息資金實行項目竣工驗收后一次性全部撥付的方式。（3）環(huán)保局規(guī)劃財務處要根據(jù)項目工程進度情況，分批編制環(huán)保資金撥付計劃，由主管局長批準后，向省財政廳國庫處申請撥付。

5．環(huán)保資金使用的監(jiān)督管理。（1）項目單位收到環(huán)保資金后，應盡快組織項目的實施。（2）項目在實施過程中要嚴格執(zhí)行有關財務規(guī)章制度、招投標管理規(guī)定，科學、合理、有效地安排和使用資金。（3）環(huán)保資金要實行單項核算、專款專用，不得用于金融性融資、股票、期貨及捐贈等與環(huán)保事業(yè)無關的支出。（4）省級環(huán)保和財政部門對環(huán)保資金資助項目實行跟蹤管理，對執(zhí)行情況實行監(jiān)督檢查，對環(huán)保資金使用情況實行審計。對擅自挪用專項資金的項目單位，要追回已撥付專項資金， 并10年內不再安排環(huán)保資金。（5）項目完成后，由省環(huán)保局、省財政廳組織驗收，或委托市環(huán)保局、財政局組織驗收，委托驗收的項目要在驗收后1個月內報省環(huán)保局和省財政廳備案。凡未通過驗收的項目，不再撥付剩余環(huán)保資金。（6）省環(huán)保局建立項目專家?guī)?，每次項目審查和驗收，隨機從專家?guī)熘谐槿?—3名有關行業(yè)專家參與，保證項目審查和驗收的公正性，項目專家?guī)煲ㄆ谶M行更新。（7）對違反有關資金使用規(guī)定的，任何單位和個人均可投訴和舉報。（8）環(huán)保工作人員在資金管理中有收受賄賂、辦事不公、故意刁難項目單位、拖延項目受理或撥付資金等行為，任何單位和個人均可投訴和舉報。^[5]

參考文獻：

［1］ 湯天滋．環(huán)境是構成生產力的第六大要素［J］．生產力研究，2002，（9）．

［2］ 周生賢．在北京六部委形勢報告會上的報告［N］．中國環(huán)境報，2006-08-28．

［3］ 徐琦．建立環(huán)境財政制度的時機日漸成熟［N］．中國環(huán)境報，2005-06-28．

［4］ 湯天滋．環(huán)保基礎設施市場化投融資改革［J］．財政研究，2003，（9）．

［5］ 湯天滋．地方環(huán)保專項資金使用與管理芻議［J］．財政研究，2004，（12）．

（責任編輯：韓淑麗）