摘 要：我國(guó)新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制的建立，引發(fā)了如何對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行監(jiān)管的思考，而建立國(guó)有資本預(yù)算制度是一個(gè)重要的措施。本文從國(guó)有資本預(yù)算制度的財(cái)務(wù)監(jiān)管功能定位出發(fā)，對(duì)國(guó)有資本預(yù)算制度的構(gòu)建目標(biāo)、原則和基本框架進(jìn)行了研究，并對(duì)國(guó)有資本預(yù)算的編制系統(tǒng)和國(guó)有資本預(yù)算的審核監(jiān)督系統(tǒng)進(jìn)行了深入探討。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本預(yù)算制度；構(gòu)建目標(biāo)；構(gòu)建原則；基本框架

中圖分類號(hào)：F230文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-176X（2007）09-0072-06

改革國(guó)有資產(chǎn)管理體制是黨的“十六大”確定的深化經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重大任務(wù)。貫徹黨的“十六大”和十六屆二中全會(huì)精神，國(guó)務(wù)院成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，第一次在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)了政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能的分開，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革取得了重大突破，我國(guó)新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制逐步確立。

由此，也引發(fā)了我們對(duì)新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，如何對(duì)國(guó)有資本監(jiān)管的思考，而建立國(guó)有資本預(yù)算制度，是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的重要方式，對(duì)于國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)管理和收益管理提出了要求，是完善出資者財(cái)務(wù)管理體制的重要內(nèi)容；同時(shí)，作為國(guó)有資本財(cái)務(wù)監(jiān)管方式與手段之一，建立國(guó)有資本預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部資源合理配置的重要機(jī)制，對(duì)于提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平、強(qiáng)化內(nèi)部控制和提高管理效率而言不可或缺。

一、國(guó)有資本預(yù)算制度的財(cái)務(wù)監(jiān)管功能定位

加強(qiáng)國(guó)有資本財(cái)務(wù)監(jiān)管，重要措施之一是構(gòu)建國(guó)有資本預(yù)算制度，那么，國(guó)有資本預(yù)算制度所體現(xiàn)出來的財(cái)務(wù)監(jiān)管功能主要在以下方面：

（一）確立與突出了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)目標(biāo)：國(guó)有資本保值增值

適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資源配置要求，各級(jí)政府為了加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)重組，迫切要求建立國(guó)有資本預(yù)算。而建立國(guó)有資本預(yù)算確立與突出了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，有利于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理，避免國(guó)有資產(chǎn)不應(yīng)有的流失，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)有資產(chǎn)保值增值。因?yàn)閲?guó)有資本預(yù)算將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的收入和支出納入預(yù)算管理，可充分發(fā)揮預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，維護(hù)國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的權(quán)益。同時(shí)，建立國(guó)有資本預(yù)算，便于對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而最大限度地減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”，確保國(guó)有資本的保值增值。

（二）加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)過程控制

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)亦稱國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)，指國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)主體以國(guó)有資本為基礎(chǔ)，通過采用企業(yè)重組、資本擴(kuò)張和資本收縮等運(yùn)營(yíng)方式，對(duì)資本存量、資本增量、資本配置及資本收益進(jìn)行籌劃與謀略，提高國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)效益，以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本增值最大化。加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)過程的控制，一是宏觀層面上，通過國(guó)有資本預(yù)算，可以有效控制、引導(dǎo)國(guó)有資本增量和存量變現(xiàn)的投資方向，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有資本的有序流動(dòng)和優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。二是微觀層面上，通過國(guó)有資本預(yù)算，重點(diǎn)考核企業(yè)財(cái)務(wù)效益狀況、資本運(yùn)營(yíng)情況、償債能力和企業(yè)發(fā)展能力及方向等，通過加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)過程的控制保證國(guó)有資本的安全運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)的有效監(jiān)督管理。

（三）完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)與激勵(lì)

國(guó)有資本預(yù)算是國(guó)有企業(yè)制定經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的依據(jù)，編制國(guó)有資本預(yù)算為激勵(lì)、約束國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供操作平臺(tái)，有利于對(duì)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理行為的監(jiān)督和考核。出資人的所有者權(quán)益主要包括資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等三項(xiàng)重要權(quán)利。國(guó)有資本預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本管理和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的重要手段，有利于出資人以國(guó)有資本所有者代表的身份，以國(guó)有資本預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)，客觀、公正地對(duì)國(guó)有資本營(yíng)運(yùn)績(jī)效進(jìn)行考核，評(píng)價(jià)國(guó)有資本授權(quán)或委托經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)，約束與控制國(guó)有資本授權(quán)或委托經(jīng)營(yíng)者的行為，評(píng)價(jià)國(guó)有資本投資方向的正確性，并為未來資本預(yù)算的準(zhǔn)確性奠定基礎(chǔ)。

二、國(guó)有資本預(yù)算制度的構(gòu)建目標(biāo)與原則

國(guó)有資本預(yù)算制度應(yīng)是一個(gè)完善的制度系統(tǒng)，主要包括國(guó)有資本預(yù)算的編制系統(tǒng)和國(guó)有資本預(yù)算的審核監(jiān)督系統(tǒng)。國(guó)有資本預(yù)算制度的構(gòu)建目標(biāo)和原則應(yīng)由此內(nèi)涵決定。

（一）國(guó)有資本預(yù)算制度的構(gòu)建目標(biāo)

在國(guó)有資本預(yù)算制度構(gòu)建目的上，一方面，通過有計(jì)劃地組織政府資本性投資，推動(dòng)國(guó)有資本優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整；另一方面，通過預(yù)算的形式，反映和監(jiān)督國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，以服務(wù)于政府社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理的總體目標(biāo)。

國(guó)有資本預(yù)算制度的構(gòu)建目標(biāo)應(yīng)從短期目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)兩個(gè)角度來分析。長(zhǎng)期來看，應(yīng)形成國(guó)有資本預(yù)算編制與審核監(jiān)督的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。短期來看，在于確保國(guó)有資本預(yù)算作為政府預(yù)算體系的有機(jī)獨(dú)立的組成部分，并著力建立與完善國(guó)有資本預(yù)算編制這一基礎(chǔ)性工作開展所需的制度環(huán)境。

（二）國(guó)有資本預(yù)算制度的構(gòu)建原則

國(guó)有資本預(yù)算應(yīng)符合政府預(yù)算的一般特征要求，如預(yù)算的公開性、可行性、完整性、統(tǒng)一性及周期性等。在構(gòu)建國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度中，應(yīng)緊密結(jié)合國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革精神，可遵循以下原則：

第一，充分體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)“統(tǒng)一所有、分級(jí)監(jiān)管”的原則，正確處理公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及中央與地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算之間的關(guān)系。

第二，與國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和運(yùn)營(yíng)體系相適應(yīng)的原則。三層次或兩層次體系中，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主要作用于國(guó)有資產(chǎn)中間運(yùn)營(yíng)層次，而不直接針對(duì)眾多的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

第三，整體保證國(guó)有資本的有效配置和保值增值的原則。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)充分推進(jìn)和服務(wù)于資本運(yùn)營(yíng)的開展，使得資本運(yùn)營(yíng)能在國(guó)有產(chǎn)權(quán)運(yùn)作、資產(chǎn)重組和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提高國(guó)有資本質(zhì)量方面取得突破。

此外，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度應(yīng)循序漸進(jìn)穩(wěn)妥進(jìn)行，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣，最終逐步完善。

三、國(guó)有資本預(yù)算制度的基本框架

國(guó)有資本預(yù)算制度的基本框架如圖1所示。在此過程中，既涉及到國(guó)有資產(chǎn)的科學(xué)界定與分類改革，又涉及到國(guó)資委與財(cái)政部門的合作模式的確定，還涉及到與國(guó)有資本預(yù)算制度相關(guān)的法律法規(guī)的重構(gòu)，可以說是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

如前所述，國(guó)有資本預(yù)算制度應(yīng)是一個(gè)完善的制度系統(tǒng)，主要包括國(guó)有資本預(yù)算的編制系統(tǒng)和國(guó)有資本預(yù)算的審核監(jiān)督系統(tǒng)。

（一）國(guó)有資本預(yù)算的編制系統(tǒng)

作為國(guó)有資本預(yù)算制度的主體構(gòu)成，國(guó)有資本預(yù)算的編制系統(tǒng)主要包括編制原則、編制內(nèi)容與編制格式、編制主體等方面。國(guó)有資本預(yù)算是加強(qiáng)國(guó)有資本的投資、運(yùn)行和收益的管理，切實(shí)組織和調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要手段，也是及時(shí)準(zhǔn)確反映國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)狀況和能力狀況的主要依據(jù)。因而，明確國(guó)有資本預(yù)算的編制主體、規(guī)范其編制內(nèi)容、編制格式與程序顯得尤為重要。

1．國(guó)有資本預(yù)算的編制原則

為確保國(guó)有資本預(yù)算的有效性和可操作性，應(yīng)遵循一定的編制原則。而國(guó)有資本預(yù)算的性質(zhì)決定了它的編制原則。

第一，市場(chǎng)效率原則。國(guó)有資本預(yù)算的突出特點(diǎn)是政府以國(guó)有資本所有者身份參與市場(chǎng)活動(dòng)的體現(xiàn)，目的是直接調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其具有宏觀經(jīng)營(yíng)性和市場(chǎng)性特征。因此，國(guó)有資本財(cái)政的最佳規(guī)模應(yīng)由市場(chǎng)效率準(zhǔn)則決定，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)平均利潤(rùn)最大化，以促進(jìn)國(guó)有資本增值。

第二，收支相應(yīng)原則。在國(guó)有資本預(yù)算中，資金的籌集重點(diǎn)是國(guó)有資本存量調(diào)整收入，它是決定國(guó)有資本預(yù)算能否真正實(shí)施的關(guān)鍵，因?yàn)閲?guó)有資本存量調(diào)整收入不僅可成為國(guó)有資本預(yù)算穩(wěn)定的資金來源，而且可以更充分地體現(xiàn)國(guó)有資本投資在產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的資金運(yùn)動(dòng)特點(diǎn)。因此，存量調(diào)整堅(jiān)持“投資決定籌資”的收支相應(yīng)，是編制國(guó)有資本預(yù)算的重要原則，也是保證國(guó)有資本金保值增值的關(guān)鍵措施。過去一些地區(qū)轉(zhuǎn)讓國(guó)有股權(quán)往往因?yàn)闆]有準(zhǔn)備好投資對(duì)象，不僅轉(zhuǎn)讓收入被挪用，造成國(guó)有資本總額的減少，而且因國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的企業(yè)內(nèi)部用工機(jī)制的變化，增加了職工失業(yè)對(duì)社會(huì)的壓力，這些地區(qū)的地方政府只好用國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入“買斷工齡”，也使國(guó)有資本減值。如果堅(jiān)持以“投資決定籌資”，國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入就不會(huì)被挪用，新的投資項(xiàng)目還可以吸納一部分下崗職工就業(yè)。

第三，可控性原則。改革現(xiàn)行政府投資管理體制的關(guān)鍵，在于建立國(guó)有資本投資的責(zé)任體制。應(yīng)在國(guó)有資本投資的執(zhí)行層面給予具體的投資責(zé)任人以充分的自我決策的權(quán)力，才能使其承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)。由此增加預(yù)算執(zhí)行過程創(chuàng)新的可能性，以提高執(zhí)行效率。

第四，法治化原則。國(guó)有資本預(yù)算的編制主體及其權(quán)責(zé)、編制范圍與內(nèi)容等，必須有法可依。國(guó)有資本預(yù)算需要通過同級(jí)人民代表大會(huì)的批準(zhǔn)，并置于立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。而對(duì)于預(yù)算編制過程中的“虛報(bào)”等違規(guī)、違法問題，必須依法追究與處罰，以此增強(qiáng)預(yù)算的透明度和嚴(yán)肅性。

此外，隨著財(cái)政、稅收體制的改革，國(guó)有資本的分級(jí)預(yù)算應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)。因而，在國(guó)有資本預(yù)算的編制中，還應(yīng)堅(jiān)持分級(jí)編制、責(zé)權(quán)協(xié)調(diào)的原則。

2．國(guó)有資本預(yù)算的編制主體

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)國(guó)有資本預(yù)算的編制主體存在著分歧。一種觀點(diǎn)主張應(yīng)由財(cái)政部門編制國(guó)有資本預(yù)算。因?yàn)椤额A(yù)算法》規(guī)定，國(guó)家預(yù)算的惟一編制主體是國(guó)務(wù)院財(cái)政部門，而且企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)家的預(yù)算有著千絲萬縷的聯(lián)系，為維護(hù)國(guó)家預(yù)算的完整性，也要求由財(cái)政部門編制國(guó)有資本預(yù)算。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為國(guó)有資本預(yù)算體現(xiàn)的是國(guó)家作為國(guó)有資本所有者的身份，為利于政資分開，應(yīng)由政府部門與國(guó)有資產(chǎn)管理部門分別編制公共預(yù)算與國(guó)有資本預(yù)算，以分別向人民代表大會(huì)匯報(bào)。

對(duì)于預(yù)算編制主體的選擇，應(yīng)取決于預(yù)算編制目的以及預(yù)算編制格式。與此相適應(yīng)，我國(guó)國(guó)有資本預(yù)算應(yīng)以國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)為主要編制主體，同時(shí)，形成國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門共同編制的格局。其中，國(guó)有資本預(yù)算中的政府預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表格式部分，由于主要反映財(cái)政與國(guó)有企業(yè)之間的資金往來情況，由財(cái)政部門編制更為合適。而以企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表格式的編制部分，由于主要反映國(guó)家憑借國(guó)有資本所有者身份與國(guó)有企業(yè)發(fā)生的分配活動(dòng)，可授權(quán)由專門的國(guó)有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)組織編制本級(jí)國(guó)有資本預(yù)算，匯總本級(jí)政府各有關(guān)部門、各直屬總公司和直接授權(quán)經(jīng)營(yíng)企業(yè)（含集團(tuán)母公司、大型國(guó)有骨干企業(yè)本部）等下一級(jí)次的預(yù)算，并負(fù)責(zé)組織與監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。以充分發(fā)揮各部門的信息優(yōu)勢(shì)與專業(yè)分工優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也有助于加強(qiáng)各編制主體之間的相互制約與監(jiān)督，促進(jìn)我國(guó)預(yù)算管理水平的提高。

3．國(guó)有資本預(yù)算的編制內(nèi)容

為確保國(guó)有資本預(yù)算的科學(xué)性、完整性，應(yīng)改革預(yù)算收支科目，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容?？梢愿鶕?jù)政府職能的轉(zhuǎn)變科學(xué)地劃分預(yù)算收支科目的結(jié)構(gòu)和層次，以強(qiáng)化收支分類的經(jīng)濟(jì)分析功能。根據(jù)新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制和國(guó)有資本預(yù)算的功能定位，國(guó)有資本預(yù)算的主要內(nèi)容包括收入項(xiàng)目和支出項(xiàng)目的確定。對(duì)此，目前主要有三種分類方法如表1所示。

在客觀比較的基礎(chǔ)上，基于現(xiàn)實(shí)考慮，本文傾向于第二種分類方法，即國(guó)有資本預(yù)算的收入項(xiàng)目一般包括國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益、政府專項(xiàng)資金的撥轉(zhuǎn)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易收入、公共預(yù)算的資本轉(zhuǎn)入、政府投融資轉(zhuǎn)入，以及資本性基金收入、其他單體預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)收入、投資基金收益、歷年預(yù)算結(jié)余收入、其他收入等。國(guó)有資本預(yù)算的支出項(xiàng)目一般包括資本金支出、專項(xiàng)債務(wù)還本付息支出、專項(xiàng)費(fèi)用支出、投融資分紅派息支出，以及其他單體預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)支出、總預(yù)備費(fèi)、其他支出等。

4．國(guó)有資本預(yù)算的編制格式

目前，我國(guó)各類預(yù)算的編制格式主要采用政府預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表格式。雖然具有核算上的銜接性和編制格式的統(tǒng)一性等優(yōu)點(diǎn)，但以此種格式編制國(guó)有資本預(yù)算，其不足之處也是很明顯的：（1）只能反映當(dāng)年國(guó)有資本增量情況，而無法反映歷年國(guó)有資本存量積累情況。（2）很難反映預(yù)算年度國(guó)有資本保值增值情況。（3）不便于正確反映預(yù)算收支的不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。有鑒于此，為更好地體現(xiàn)國(guó)有資本預(yù)算的編制目的，我國(guó)國(guó)有資本預(yù)算的編制格式，除采用政府預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表格式反映當(dāng)年的國(guó)有資本預(yù)算收支情況外，還可采用企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表綜合反映國(guó)有資本存量積累情況，運(yùn)用損益表反映國(guó)有資本保值增值情況，運(yùn)用附表說明國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)資金的具體使用情況，如對(duì)國(guó)有資本投資結(jié)構(gòu)、投資方向和投資效果的說明等。

在改進(jìn)國(guó)有資本預(yù)算編制格式的同時(shí)，應(yīng)改進(jìn)國(guó)有資本預(yù)算的編制方法。可考慮提前預(yù)算編制的時(shí)間，并采用科學(xué)的預(yù)測(cè)方法，為預(yù)算編制提供準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時(shí)，采用定量與定性相結(jié)合的預(yù)算編制方法，以提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。

（二）國(guó)有資本預(yù)算的審核與監(jiān)督系統(tǒng)

國(guó)有資本預(yù)算的審核與監(jiān)督是國(guó)有資本預(yù)算制度的有機(jī)組成，是國(guó)有資本預(yù)算制度發(fā)揮國(guó)有資本財(cái)務(wù)監(jiān)管功能的客觀要求，也是國(guó)有資本預(yù)算制度作用發(fā)揮的基本保障。

1．國(guó)有資本預(yù)算的審核與批準(zhǔn)

國(guó)有資本預(yù)算是國(guó)家復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，國(guó)資委編制國(guó)有資本預(yù)算之后，交由財(cái)政部門統(tǒng)一匯總并向人民代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱人大）報(bào)告，維護(hù)國(guó)家預(yù)算體系的統(tǒng)一性和完整性。中央國(guó)資委編制的國(guó)有資本預(yù)算由國(guó)家財(cái)政部統(tǒng)一匯總向全國(guó)人大報(bào)告，省級(jí)、市（地）級(jí)國(guó)資委編制的國(guó)有資本預(yù)算由各地財(cái)政廳、局統(tǒng)一匯總向同級(jí)人大報(bào)告。人大機(jī)構(gòu)中與預(yù)算立法直接相關(guān)的是財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)。由這些相關(guān)機(jī)構(gòu)及常務(wù)委員會(huì)對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行審議，提出修改意見。預(yù)算一經(jīng)人大審議通過，就形成年度預(yù)算法案，成為法律，各部門各單位都必須依法嚴(yán)格執(zhí)行。

為充分行使人大對(duì)國(guó)有資本預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)，提高國(guó)有資本預(yù)算的透明度，應(yīng)增加人大審批國(guó)有資本預(yù)算的時(shí)間，各級(jí)政府至少應(yīng)在同級(jí)人大舉行的前兩個(gè)月向人大常委會(huì)有關(guān)部門匯報(bào)預(yù)算編制情況，而且提交的預(yù)算草案必須細(xì)化到款、項(xiàng)，以保證人大有足夠的時(shí)間對(duì)提交的預(yù)算草案進(jìn)行詳細(xì)的審查和質(zhì)詢。

2．國(guó)有資本預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督

國(guó)有資本預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督具有“兩級(jí)執(zhí)行，三層監(jiān)督”的特點(diǎn)。國(guó)有資本預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。預(yù)算的執(zhí)行可分兩個(gè)層次：一是國(guó)資委嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資本預(yù)算；二是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資本預(yù)算。因?yàn)閲?guó)有資本預(yù)算是二級(jí)預(yù)算體系，國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分別構(gòu)成了預(yù)算的一、二級(jí)執(zhí)行主體。在執(zhí)行過程中，任何機(jī)構(gòu)或部門都不得隨意突破預(yù)算的收支規(guī)模，必須嚴(yán)格遵照預(yù)算法案執(zhí)行。如確需對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行變更，也必須依照法定程序，向人大遞交預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)人大審核通過后方可對(duì)預(yù)算法案進(jìn)行調(diào)整。不執(zhí)行預(yù)算法案或未經(jīng)人大授權(quán)擅自調(diào)整預(yù)算法案均屬違法。

對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督可以分為三個(gè)層次：第一層次是各級(jí)人大對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是人大憑借其執(zhí)法監(jiān)督權(quán)對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督；第二層次是各級(jí)財(cái)政部門對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是財(cái)政部門作為國(guó)家預(yù)算主管單位對(duì)國(guó)資委進(jìn)行監(jiān)督；第三層次是各級(jí)國(guó)資委對(duì)國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是國(guó)資委作為一級(jí)執(zhí)行主體對(duì)預(yù)算的具體執(zhí)行者，二級(jí)執(zhí)行主體國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

3．國(guó)有資本決算的審計(jì)

對(duì)預(yù)算執(zhí)行及決算進(jìn)行審計(jì)是國(guó)有資本預(yù)算監(jiān)督的重要內(nèi)容。預(yù)算年度結(jié)束后，各國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)就預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果編制決算，上報(bào)國(guó)資委，國(guó)資委匯總審核后，交由財(cái)政部門統(tǒng)一向人大報(bào)告。人大可組織力量對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)決算進(jìn)行審計(jì)，或由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，將審計(jì)結(jié)果向人大匯報(bào)。

應(yīng)建立人大審計(jì)制度，充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用?？煽紤]建立專門的審計(jì)委員會(huì)或聘請(qǐng)獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算及決算進(jìn)行審查。國(guó)資委也應(yīng)設(shè)立審計(jì)部門對(duì)下屬國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。

4．國(guó)有資本預(yù)算審核監(jiān)督的組織和制度基礎(chǔ)

各國(guó)的預(yù)算監(jiān)督主要體現(xiàn)在行政與立法部門之間的權(quán)利制衡方面。按照《預(yù)算法》和《審計(jì)法》的要求，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)部門之間的監(jiān)督和對(duì)具體操作方法與手段的控制。除了人大和審計(jì)部門對(duì)國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之外，還要建立和完善財(cái)政部門對(duì)國(guó)資委的預(yù)算收支的管理和監(jiān)督機(jī)制。國(guó)有資本預(yù)算的收支管理要推行國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，建立國(guó)庫(kù)集中收付制度。

國(guó)資委作為國(guó)有資本預(yù)算的管理部門，應(yīng)建立和健全各項(xiàng)管理制度，對(duì)國(guó)有資本預(yù)算的工作程序、報(bào)表內(nèi)容、時(shí)間安排做出明確規(guī)定，完善出資人管理、投資、融資、擔(dān)保、重大資產(chǎn)處置報(bào)告等一系列制度，為預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定良好的組織和制度基礎(chǔ)。要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的過程控制，實(shí)行國(guó)有資本預(yù)算執(zhí)行情況的定期分析和報(bào)告制度。同時(shí)要建立考核與獎(jiǎng)懲制度，將經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況作為評(píng)價(jià)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的重要依據(jù)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在國(guó)有資本預(yù)算的審核監(jiān)管體系中，應(yīng)建立相應(yīng)機(jī)制確保國(guó)有資本預(yù)算的審核與監(jiān)督，主要有三個(gè)方面需要重點(diǎn)突出：一是要強(qiáng)調(diào)國(guó)有資本預(yù)算的法律地位。只有使國(guó)有資本預(yù)算的地位上升到法律高度，才能使預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性得到強(qiáng)有力的保障，從根本上杜絕預(yù)算資金隨意調(diào)劑、擠占、挪用等問題的發(fā)生。二是要強(qiáng)化人大的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。人大在國(guó)有資本預(yù)算的批準(zhǔn)、執(zhí)行以及決算的監(jiān)督過程中要層層把關(guān)，細(xì)化預(yù)算科目，強(qiáng)調(diào)透明度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算調(diào)整、預(yù)算超支收入使用和預(yù)算科目之間資金調(diào)劑的審核和監(jiān)督。三是要建立和完善嚴(yán)格的內(nèi)部控制和外部監(jiān)督機(jī)制，注重國(guó)有資本預(yù)算的內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)，將重點(diǎn)從合規(guī)性轉(zhuǎn)向績(jī)效性，以確保國(guó)有資本預(yù)算編制的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

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State-owned Capital Budgeting System Goal，

Principle and Basic Framework ofConstruction

LIU Yong-ze，CHEN Yan-Li，SUN Guang-gou

(Dongbei university of Finance and Economics，Dalian Liaoniny 116025，China)

Abstract：The construction of new management system to state-owned assets in China leads to how to monitor the state-owned capital．While establishing a budgeting system of state-owned capital will be an important step．This thesis starts with the positioning of the financial monitoring function of state-owned capital budgeting system， then researches on the construction goal， principle and basic framework of state-owned capital budgeting system， finally discusses deeply the preparing system and the measuring and controlling system of state-owned capital budgeting．

Key words：state-owned capital budgeting system;construction goal;construction principle;basic framework（責(zé)任編輯：韓淑麗）