梁方云

摘要：隨著經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的不斷深入及我國加入WTO的承諾，當(dāng)前我國面臨著政府采購市場開放的形勢。開放政府采購市場將給我國經(jīng)濟與社會發(fā)展帶來機遇與挑戰(zhàn)，需要我們盡快采取合理的保護政策，完善政府采購法規(guī)，提高采購隊伍水平，提高企業(yè)國際競爭力，積極開拓國際政府采購市場。

關(guān)鍵詞：WTO； 政府采購； 市場開放

中圖分類號：F120 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1００4－０544（2００7）11－０147－０3

一、 開放我國政府采購市場是大勢所趨

WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）是由發(fā)達(dá)國家推動制定的在WTO框架下，所有成員遵循的用以指導(dǎo)政府采購實施的綱領(lǐng)性文件，它要求各國應(yīng)該開放國內(nèi)的政府采購市場，按照國民待遇和非歧視的原則開展政府采購活動，通過更大程度的自由貿(mào)易，來實現(xiàn)全球貿(mào)易的擴大。

由于《政府采購協(xié)定》（GPA）并未被納入加入WTO必須接受的一攬子協(xié)議的范圍之內(nèi)，它是由世界貿(mào)易組織的成員方或《GATT》1947的締約方自愿參加，因此該協(xié)定只適用于簽字方，對世貿(mào)組織的其它成員方?jīng)]有約束力。也就是說，政府采購市場尚未完全進入國際貿(mào)易自由化的領(lǐng)域，出于保護本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的和關(guān)貿(mào)總協(xié)定中國民待遇條款的例外規(guī)定以及《協(xié)議》的諸邊協(xié)議性質(zhì)，政府采購政策仍然是國際貿(mào)易中非關(guān)稅限制進口的重要措施之一。

政府采購市場作為一個特殊的消費市場，它的封閉是暫時的，開放則是必然趨勢。一方面，隨著國際貿(mào)易自由化的發(fā)展，在WTO框架內(nèi)推進政府采購自由化，擴大政府采購協(xié)議的成員數(shù)量，進一步推進各國政府采購的透明度，將是今后國際貿(mào)易發(fā)展的熱點問題。這一點可以從多哈談判以及2002年10月9日WTO在日內(nèi)瓦舉行的有關(guān)政府采購?fù)该鞫鹊膶ｎ}論壇得到證明。我國政府采購市場占據(jù)著世界貿(mào)易一大塊比例，發(fā)展中國家在政府采購問題上如果繼續(xù)堅持封閉和保護的政策，將受到來自國際組織和外國政府的越來越大的客觀壓力，各國普遍奉行的歧視性購買政策也將受到更多的限制。另一方面，作為WTO的成員國，我國只有加入《政府采購協(xié)議》（GPA）才算完整的入世。所以我國在加入世界貿(mào)易組織時，在提交的“中國加入工作組報告書”中也對政府采購方面做出了承諾：我國將在2007年底前提交政府采購市場開放清單，開始加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）的談判。由此看來，我國加入GPA并且開放政府采購市場將是大勢所趨。

二、 開放政府采購市場的機遇與挑戰(zhàn)

（一） 開放政府采購市場給我國帶來的機遇

1． 政府采購市場的開放有助于資源根據(jù)市場規(guī)律進行合理的配置。GPA所構(gòu)建的是一個開放透明、公平競爭和講究紀(jì)律的采購制度體系。競爭性的采購方式，將使采購國可以獲得更多的對外貿(mào)易的機會。我國政府采購市場的開放，不僅有利于我國產(chǎn)品進一步擴大對國際市場的占有率，而且使政府采購單位可以獲得來自于世界各地的質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品和服務(wù)，從而節(jié)省大量公共資金。

2． 政府采購市場開放有助于推進本國政府采購制度的發(fā)展和完善。一方面，通過國內(nèi)與國際政府采購制度體系的統(tǒng)一與銜接，當(dāng)前國內(nèi)政府采購制度在管理、實施上的非統(tǒng)一性有望在GPA的框架下得以協(xié)調(diào)一致。另一方面，開放采購市場使整個采購過程處于全世界的監(jiān)督之下，有利于消除采購過程中的腐敗現(xiàn)象，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)、高效的財政制度。在政府采購市場封閉的情況下，上述制度體系只能實現(xiàn)全國范圍的最優(yōu)化，但是，在競爭、透明和開放的國際政府采購領(lǐng)域，則能實現(xiàn)國際領(lǐng)域制度的最佳效果。

3． 政府采購市場開放有助于提高成員國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率。開放政府采購市場將面臨著國際采購市場領(lǐng)域的競爭，不僅有利于促使國內(nèi)供應(yīng)商改進產(chǎn)品質(zhì)量、改進技術(shù)、降低成本，也有利于一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際化。

4． 政府采購市場的開放有助于我國市場經(jīng)濟體制的完善。WTO框架下開放政府采購市場將給經(jīng)濟發(fā)展帶來開放性、互融性和法治性的特點，這將促進我國政府采購市場的迅速發(fā)育，進一步健全市場經(jīng)濟體系，使社會主義市場經(jīng)濟最終發(fā)展成為完全意義上的市場經(jīng)濟，從根本上提高我國經(jīng)濟運行的質(zhì)量。

（二） 我國在開放政府采購市場過程中面臨的挑戰(zhàn)

1． 政府采購立法滯后，體制不完善，不能滿足政府采購市場開放的需要。GPA作為規(guī)范政府采購行為的諸邊協(xié)定，其宗旨就是要求政府采購市場開放，以非歧視待遇原則作為政府采購行為的準(zhǔn)則，以實現(xiàn)世界貿(mào)易的擴大和更大程度的自由化。GPA這種很高的目標(biāo)使它要求每一個加入本協(xié)定的簽署方都應(yīng)有較高的經(jīng)濟發(fā)展水平，較完善的政府采購體制來實現(xiàn)開放的對等條件。我國政府采購法律體系是在加入WTO后才基本建立起來的。相關(guān)法制并不完善，政府采購國內(nèi)法與作為國際法的GPA的政策目標(biāo)有一致之處，也有沖突之處。

2． 國內(nèi)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，競爭力不強，難以適應(yīng)政府采購市場開放后激烈的國際競爭。當(dāng)前我國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)與國外的同行業(yè)相比還有很大的差距，表現(xiàn)在：整體競爭力還比較低，企業(yè)管理水平不高，技術(shù)創(chuàng)新能力不足，還缺乏國際競爭經(jīng)驗。若徹底地開放政府采購市場，長期處在保護之下的我國民族產(chǎn)業(yè)將受到強烈沖擊，尤其是我國的電腦、軟件、汽車等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，將在國際競爭中處于劣勢。這也是目前廣大發(fā)展中國家對加入GPA一直都持謹(jǐn)慎態(tài)度的原因。

3． 國內(nèi)采購結(jié)構(gòu)單一，市場不成熟，難以滿足采購市場開放的需要。近年來我國政府采購規(guī)模雖有所擴大，但由于政府采購的管理體制、主管機構(gòu)和操作機構(gòu)還存在著協(xié)同效率較低、透明度不高和公正性差的窘境，政府采購中還存在著采購規(guī)模不大，采購貨物、工程、服務(wù)范圍偏小，各地發(fā)展不平衡等問題。[1]比如具有較大乘數(shù)效應(yīng)的工程采購在政府采購中比重不大，與《政府采購協(xié)定》接軌的一個重要內(nèi)容——包含橋梁、電站等建設(shè)的工程采購一直未被納入政府采購的領(lǐng)域，這不僅限制了采購政策的發(fā)揮，而且還難以滿足采購市場開放的需要。

4． 專業(yè)化水平不高，采購隊伍落后，難以適應(yīng)國際化政府采購規(guī)范的要求。政府采購機構(gòu)專業(yè)化水平不高是影響政府采購活動開展的重要原因之一。表現(xiàn)在：采購人員崗位設(shè)置不科學(xué)，崗位分工不明確，采購服務(wù)不規(guī)范，缺乏符合要求的具有全面素質(zhì)的采購隊伍。加入GPA和市場開放后，如果政府采購專業(yè)人員技能水平和專業(yè)化程度不加以提高，過分依賴招投標(biāo)公司的現(xiàn)象不加以改變，不但將增加采購成本，而且也與政府采購活動本身的公共性質(zhì)不相符合，勢必會影響公平競爭秩序，從而難以適應(yīng)國際化政府采購規(guī)范的要求。

三、 我國應(yīng)對政府采購市場開放應(yīng)采取的對策

（一） 對我國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)進行適度有效的保護

我國在簽署《政府采購協(xié)議》后，應(yīng)參考國際上的一些成熟做法，充分利用《政府采購協(xié)議》本身的特點以及給予發(fā)展中國家的差別待遇與例外條款，并結(jié)合新頒布的《政府采購法》規(guī)定，對本國經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)進行適度有效的保護。

1． 在啟動GPA的談判時，可充分利用協(xié)議中“發(fā)展中國家的特殊與差別待遇”，加強對欠發(fā)達(dá)地區(qū)及民族產(chǎn)業(yè)的保護?？刹扇⊙驖u進的原則，參照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，先選擇一些經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)及國際競爭力強的部門開放，積累了參與國際政府采購的經(jīng)驗后再逐步放寬限度，對不發(fā)達(dá)地區(qū)及薄弱產(chǎn)業(yè)采取排除在開放以外或者分階段實施開放。

2． 運用政府采購政策為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供有效保護。很多協(xié)議成員國例如美國、匈牙利、哥倫比亞等國都有類似的要求，以便保護本國企業(yè)。例如美國的《購買美國產(chǎn)品法》給予本國廠商以極大的優(yōu)惠，從政策上和法律上確保政府機關(guān)優(yōu)先購買美國產(chǎn)品，歧視外國商品的進入。美國要求國際采購至少必須購買50%國內(nèi)原材料和產(chǎn)品，同時對外國政府在政府采購中對美國產(chǎn)品的歧視性政策和做法規(guī)定了嚴(yán)格的報復(fù)程序。我國可以規(guī)定國際采購的本地含量，即規(guī)定在國際采購中本地產(chǎn)品和勞動的含量。這一措施的作用在于當(dāng)國外產(chǎn)品不符合條件時，可以限制國外產(chǎn)品進入；或者當(dāng)政府采購中購買的是國外產(chǎn)品時，可保證國外進口產(chǎn)品中我國勞動力和原材料的含量，從而間接地促進我國勞動力、原材料的出口和保護國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。

3． 盡快出臺國貨的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)自主品牌的認(rèn)可，推動政府采購工作的重點向支持自主創(chuàng)新、自主品牌方向轉(zhuǎn)移。在國際上，美、日和歐盟一些國家，都有政府采購法和各種細(xì)則來保護其國內(nèi)政府采購市場，并支持企業(yè)自主創(chuàng)新。在我國，被稱為“國貨條款”的《政府采購法》第十條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程和服務(wù)。”這一條款雖然確定了“國貨優(yōu)先”的原則，但對于什么是國貨卻缺乏明確地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，由此導(dǎo)致“國貨條款”失靈，無法對“國貨”進行有效的保護。因此，必須盡快制定國貨認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在實施和操作細(xì)則上對《政府采購法》中的“國貨條款”予以強化和細(xì)化，以有效支持購買國貨，促進本國企業(yè)發(fā)展。2006年初，國務(wù)院公布實施的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》“若干配套政策”第25條明確提出：要確立本國貨物認(rèn)定制度和購買外國產(chǎn)品審核制度。財政部會同有關(guān)部門制定本國貨物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但是，在經(jīng)濟全球化、企業(yè)所有制多元化、產(chǎn)品生產(chǎn)全球化的復(fù)雜背景下，很多時候很難鑒定某一項產(chǎn)品是否屬于國貨，也很難鑒定工程或服務(wù)的供應(yīng)商是否屬于國內(nèi)企業(yè)。盡管如此，我們?nèi)詰?yīng)在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快地制定出符合我國實際并行之有效的國貨標(biāo)準(zhǔn)，以完善我國的《政府采購法》，實現(xiàn)國貨采購規(guī)范操作和管理。

（二） 統(tǒng)一國內(nèi)政府采購市場

在政府采購市場面臨開放情況下，國內(nèi)市場的統(tǒng)一，對于提高國內(nèi)產(chǎn)業(yè)在政府采購市場上的競爭力十分重要。因此，考慮到未來的國際競爭，當(dāng)前政府采購的重要工作之一就是要整合國內(nèi)市場，以改變當(dāng)前分散政府采購市場的局面。一是要在統(tǒng)一機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的法律制度，為建立統(tǒng)一高效的全國性市場奠定法律制度基礎(chǔ)。二是在采購范圍上，要變“分散的市場”為“統(tǒng)一的市場”。除了政府采購法規(guī)定相關(guān)內(nèi)容，還應(yīng)考慮將國家投資的大型公共工程及其重大裝備采購、軍事采購、國有企業(yè)使用財政性資金進行的采購等納入政府采購范圍。[2]特別是要提高工程類采購項目的比重，將工程采購逐步納入采購的主體范圍，進一步提高工程采購在政府采購中的比重。參照國際經(jīng)驗，應(yīng)將國有企業(yè)納入“公共實體”范疇，受政府采購規(guī)則的支配。如美國就將為了滿足公共需要的營利企業(yè)劃為采購實體，而我國規(guī)定政府采購單位僅限于使用財政資金采購的國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體，不包括國有企業(yè)。由于國有企業(yè)資產(chǎn)由政府投資形成，帶有公益性和壟斷性，政府有責(zé)任促進其提高服務(wù)質(zhì)量，降低社會公共服務(wù)成本。[3]因此，國有企業(yè)排除在政府采購項目之外不利于發(fā)揮其公共功能，也不利于國有資產(chǎn)的保值增值。此外，對于集中采購目錄以外、采購限制額度以下的那部分政府采購，雖然不能適用《政府采購法》，但也應(yīng)作為政府采購整體市場的重要組成部分予以規(guī)范，建立起相應(yīng)的公眾監(jiān)督和強制競爭機制。

（三） 完善政府采購法規(guī)和制度

完善政府采購法規(guī)與制度，為政府采購市場的開放提供制度基礎(chǔ)。首先要對當(dāng)前存在的法規(guī)進行修改完善。主要是修改當(dāng)前與協(xié)議沖突的、不符合國際法的法規(guī)制度。其次，要加強開放條件下我國政府采購的相關(guān)立法。一是建立起以競爭為特色的高效、廉潔的政府采購制度，提高政府采購資金的利用效率，推進國內(nèi)的廉政建設(shè)。二是構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，在我國加入GPA之后為民族產(chǎn)業(yè)提供合法的保護，推動和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是完善配套規(guī)章制度，主要是完善法律需要而尚未制定公布的規(guī)則。當(dāng)前需要盡快制定政府采購原產(chǎn)地規(guī)定，政府采購原產(chǎn)地規(guī)則是確定國貨與外國貨的依據(jù)，它的缺失是外國產(chǎn)品大舉占據(jù)國內(nèi)政府采購市場的重要原因。

（四） 提高政府采購隊伍的專業(yè)化水平

政府采購是一項政策性、專業(yè)性很強的工作，要求有一支專業(yè)化的政府采購隊伍。這也是發(fā)達(dá)國家政府采購的成功經(jīng)驗之一。如美國政府采購主要實行“簽約官員制”，即以專業(yè)化的公務(wù)人員為主。在選拔采購官員或雇員時，一般從大企業(yè)選拔，具體條件為：年齡在30～35歲之間；畢業(yè)于高等院校的商學(xué)院或管理學(xué)院，修完商業(yè)課程，取得同等學(xué)歷資格者優(yōu)先，有成功和負(fù)責(zé)的采購工作和管理經(jīng)驗；有關(guān)于市場條件分析、調(diào)研、現(xiàn)行價格、關(guān)稅程序、倉儲和會計等實際工作經(jīng)驗；了解《合同法》及合同相關(guān)程序；足智多謀，誠實冷靜，有管理能力和管理策略等。按照這種嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)選拔出來的從業(yè)人員，保證了美國整個政府采購隊伍的專業(yè)化素養(yǎng)。這是值得我們借鑒的。目前，提高政府采購機構(gòu)專業(yè)化水平是市場開放前國內(nèi)準(zhǔn)備的重要內(nèi)容。首先，從事政府采購專業(yè)活動的機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)以設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位為主，并且配備專業(yè)技術(shù)人員，以滿足采購市場的需要。其次，需要盡快確定政府采購師的職業(yè)序列和職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，按照職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行人事管理和行政監(jiān)督，以符合國際化采購規(guī)范的要求。第三，要進一步加強對采購專業(yè)人員的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，學(xué)習(xí)有關(guān)采購政策、采購程序、采購過程、采購管理等方面的知識，還要熟知法律知識，特別是要掌握GPA相關(guān)規(guī)則，以適應(yīng)國際化政府采購形勢。

（五） 規(guī)范政府采購的程序和服務(wù)

1． 規(guī)范招投標(biāo)管理。要堅持“公開、公平、公正”的原則，進一步健全完善現(xiàn)有的招投標(biāo)制度，規(guī)范招投標(biāo)行為。要規(guī)范招標(biāo)公告行為，該公告的不僅要公告，而且應(yīng)當(dāng)通過國家指定的報刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布公告，公告的內(nèi)容也必須符合要求，招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱和地址、招標(biāo)項目的性質(zhì)、數(shù)量、實施地點和時間以及獲取招標(biāo)文件的辦法等事項。但是，該保密的要嚴(yán)格保密。招標(biāo)人對已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競爭的有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的其他情況要嚴(yán)格保密。招標(biāo)人設(shè)有標(biāo)底的，標(biāo)底也必須嚴(yán)格保密。評標(biāo)委員會成員的名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)保密。評標(biāo)專家應(yīng)在開標(biāo)當(dāng)天從政府采購專家?guī)熘须S機抽取，評標(biāo)專家在評標(biāo)期間不得與外部有任何聯(lián)系，評標(biāo)委員會成員要在達(dá)到法定人數(shù)的前提下，還應(yīng)實現(xiàn)去掉一個最高分和去掉一個最低分的效果。要制定科學(xué)的評標(biāo)辦法和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一、規(guī)范招標(biāo)文件格式文本，投標(biāo)文件要隱藏投標(biāo)商名稱，減少人為因素，招標(biāo)結(jié)果要實行公示制度。

2． 提高政府采購時效。上海黃浦區(qū)政府采購部門提高政府采購時效性的做法值得借鑒。首先，對采購時限較急的通用性標(biāo)準(zhǔn)貨物項目，試行簡易操作程序，在預(yù)算單位提出采購申請的同時，一方面加快內(nèi)部程序流轉(zhuǎn)速度，一方面協(xié)調(diào)區(qū)政府采購中心組織實施，減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和時間，縮短采購周期，滿足用戶單位的急需；其次，對需求面廣、通用性強的標(biāo)準(zhǔn)貨物項目，實行協(xié)議供貨制。凡有采購需求即可進行商務(wù)談判并簽定采購合同，采購時效有較大提高；第三，對采購金額小，采購頻次高的項目，實行定點采購方式。這些措施效果明顯。

3． 實現(xiàn)政府采購電子化。近年來，信息技術(shù)開始被越來越多地應(yīng)用于政府采購領(lǐng)域，政府采購出現(xiàn)了電子化的趨勢。開放政府采購市場對規(guī)范服務(wù)的要求應(yīng)當(dāng)以推進電子化作為工作重點，規(guī)范政府采購部門的運作程序(包括表格、標(biāo)書、合同等)和管理程序。要充分利用網(wǎng)絡(luò)采購等電子商務(wù)形式，提高政府采購工作效率。要加大信息公布力度和廣度。利用多方媒體渠道以及現(xiàn)代科技手段發(fā)布信息，加大競爭力度，實現(xiàn)公平采購。

（六） 開拓國際采購市場

GPA成員的權(quán)利與義務(wù)是對等的，因此，面對開放的政府采購市場，國內(nèi)企業(yè)也應(yīng)積極走出去，開拓國際采購市場。當(dāng)前面臨的任務(wù)：一是要提高企業(yè)的國際競爭力，爭取早日進入國際政府采購市場。企業(yè)要利用尚未開放的時間，加大自主創(chuàng)新的投入力度，實施自主品牌戰(zhàn)略，提高產(chǎn)品質(zhì)量，大力發(fā)展和提供在國際政府采購市場中具有競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)，以增強民族產(chǎn)業(yè)的競爭力，滿足國際消費者的需要。二是健全相應(yīng)的鼓勵機制，采取金融信貸、國外保險和擔(dān)保制度等政策手段，調(diào)動企業(yè)參與國際競爭的原動力和積極性，使國內(nèi)民營企業(yè)和私營企業(yè)真正走出去參與國際競爭。三是企業(yè)要認(rèn)真學(xué)習(xí)和了解國際政府采購市場的法律制度和國際慣例，做到規(guī)范服務(wù)，遵守規(guī)則，使企業(yè)質(zhì)量體系認(rèn)證、產(chǎn)品技術(shù)規(guī)格等方面獲得國際認(rèn)可。

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責(zé)任編輯 宋敬華