彭金濤

2004年至今，對央企董事會制度的研究和試點工作已進行了三個年頭，在國資委的大力推行和各試點企業(yè)努力配合下，央企董事會制度已漸成氣候。在央企董事會制度漸見成效的時候，我們再回頭來看，會有更多的思考，同時也會引起更多的共識

國資委于2004年6月頒布《關(guān)于國有獨資公司董事會建設(shè)的指導(dǎo)意見（試行）》，在此之后，寶鋼、神華等企業(yè)開始董事會試點工作。2004年至今，對央企董事會制度的研究和試點工作已進行了三個年頭，在國資委的大力推行和各試點企業(yè)努力配合下，央企董事會制度已漸成氣候。在央企董事會制度漸見成效的時候，我們再回頭來看，會有更多的思考，同時也會引起更多的共識。

央企董事會與國企市場化迷局

國有企業(yè)，這個新中國誕生以來經(jīng)歷幾代勞動者辛勞積累的財富實體，從上世紀(jì)80年代開始，在國企改制的呼聲中被搬上手術(shù)臺，膽大的實習(xí)生們由此開始對國企進行了二十余年的大手術(shù)。在這當(dāng)中，全國人民是國企“消極”的所有者，不可能對國企負(fù)責(zé)，在政府監(jiān)管同時缺位的情況下，國企的命運便如急流中飄蕩的一葉扁舟，誰也把持不住方向。整個90年代，國企亂局達到了頂峰，人們在呼喚改制的同時擯棄著曾經(jīng)的一切規(guī)則，以市場化的名義瘋狂地攫取巨量的國帑民財，以至于至今人們?nèi)匀徽劯闹?、談市場則色變。

從國企走向改革之路開始，給企業(yè)放權(quán)讓利、做到政企分開、破除壟斷、讓企業(yè)參與市場競爭、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等等便一直是主流論調(diào)。對于國企市場化，社科院經(jīng)濟研究所研究員左大培表示:所謂國有企業(yè)市場化，本身就是一個糊涂的概念，什么叫市場化？市場無非兩個層面，如果從產(chǎn)品這個層面來說，幾乎沒有哪個國企不在市場里面，當(dāng)然有的市場可能比較壟斷，別的企業(yè)不讓進來，但是畢竟也是市場;另一個層面的市場化，是所謂的投資主體多元化，就是引進私人股東，就是私有化。

曾經(jīng)對于國企產(chǎn)權(quán)改革的爭論在人們心里至今陰影尚存，MBO甚或MBI作為從西方挑選出來的運用于中國國企改革的理論工具，為眾多學(xué)者所不恥。董事會制度這一象征著資本運營的游戲規(guī)則在國企中推廣，其目的及由此可能產(chǎn)生的結(jié)果依然令人心生疑惑。中央民族大學(xué)教授張宏良對記者表示了擔(dān)憂:對于國企問題，西方的那些微觀管理方法是和西方整個大的社會制度相適應(yīng)的，而中國的國有企業(yè)已經(jīng)完成了其性質(zhì)的歷史性的變化，原來國家所有的企業(yè)是生產(chǎn)型集團，是為社會創(chuàng)造財富的，而現(xiàn)在是寄生型集團，是從社會瓜分財富的;現(xiàn)在的國企在依靠壟斷來獲取利潤的同時也已經(jīng)不存在以往所說的發(fā)展緩慢、效率底下、人浮于事的情況。張宏良表示，今天搞董事會的目的是把好國家財富的關(guān)，不讓國家財富流入個人的腰包，而要達到這樣的目的，僅僅依靠來自于官僚集團的監(jiān)督是不夠的。

專家呼吁政府對國企加強監(jiān)管，進行有效監(jiān)管，同時國企走到今天，要做的也不可能是從頭再來。央企董事會制度試點，作為國資委成立以來首次大力推行的法寶，其意義究竟有多大？2005年10月起，國資委正式啟動央企董事會試點工作，在寶鋼集團董事會試點會議上李榮融當(dāng)時對央企董事會制度的評價是:“這是國資委成立以來最大的新聞，意義非同一般。以前國有企業(yè)改革多數(shù)是方法上的改進，這次是從體制、制度上的改革?！?/p>

應(yīng)該明確的是，姑不論已有事實的合理性，央企董事會制度是和國企市場化相關(guān)聯(lián)的。財政部經(jīng)濟科學(xué)研究所副所長王朝才表示:國企下一步怎么走？市場化是大趨勢，有一部分央企是市場競爭行業(yè)，并不需要國家介入保護;有一部分央企承擔(dān)著國家的經(jīng)濟命脈，比如中石油，這種企業(yè)國家不僅僅要保護它的經(jīng)營，更要保證這個產(chǎn)業(yè)能夠壯大，即便如此，這樣的企業(yè)還是應(yīng)該有多家公司能夠參與競爭，壟斷是最害人的——而與市場化相聯(lián)系的就是公司治理結(jié)構(gòu)的法制化，這其中推行董事會制度是一個大的方向。

社科院經(jīng)濟研究所研究員仲繼銀說，國企改革本身的一個大的戰(zhàn)略的問題要明確，中國這么大一個國家，如果在整個國民經(jīng)濟中，國企還占相當(dāng)大的比重，還有相當(dāng)多的壟斷性行業(yè)，不許民營企業(yè)進入，沒有可參照性，沒有可競爭性，那即便搞董事會試點，到最后全部推行董事會制度那也是不行的;同時董事會是國企改革體系里的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國企搞董事會制度，肯定比以前的辦法要好一些，這是一個實際性的進步。

市場化僅僅是手段，“搞活國企”這樣的概念所包含的內(nèi)容及其實現(xiàn)途徑應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫鞔_，達到國有資產(chǎn)保值增值才是最終的目的，央企董事會制度在其中所起的效力便是在國企市場化的過程中實現(xiàn)國企的自我治理。

央企董事會與國企管理架構(gòu)

作為全國人民的共有財產(chǎn)，國有企業(yè)在過去的五十年里積累了大量的財富，根據(jù)國資委發(fā)布的一些數(shù)據(jù)可以看出，如今國有企業(yè)本身的經(jīng)營性資產(chǎn)有近20萬億之多，加上非經(jīng)營性資產(chǎn)要達到40萬億，達到GDP的兩倍。這樣巨額的財產(chǎn)并不是曾經(jīng)一些人所說的冰棍，卻一定是某些人眼中的靚女。

張宏良對記者說，國企改革應(yīng)當(dāng)分兩個層次來考慮，其一是改革的合理性，之后才是在操作層面的考慮?！笆紫纫O(jiān)督這份資產(chǎn)的運營，確保國有資產(chǎn)必須用在國家的發(fā)展和百姓的生活上，而不是被個人所瓜分;其次就是保證這份資產(chǎn)的效益?！?/p>

作為國有資產(chǎn)的看門人，國資委推行央企董事會制度的初衷應(yīng)該不外如此。左大培表示，國有企業(yè)最基本的問題是監(jiān)督，推廣央企董事會的目的應(yīng)首先在于此;然后應(yīng)該關(guān)注國有資產(chǎn)怎樣運營能夠有效率，央企董事會應(yīng)防止經(jīng)營者侵占國有資產(chǎn)以及做出不利于國有資產(chǎn)增值的行為;同時國有企業(yè)應(yīng)該考慮社會責(zé)任，這些在央企董事會中也應(yīng)有所體現(xiàn)。

目的明確后，在央企董事會的具體制度設(shè)置以及具體操作上還存在難題。央企董事會制度為國企市場化和今后的股權(quán)多元化把關(guān)，作為市場化的管理機制，央企董事會究竟如何在客觀上達到我們預(yù)期的美好目標(biāo)？

張宏良表示，要思考如何建設(shè)中國特色的央企董事會制度，讓它能夠把好國有資產(chǎn)關(guān)，讓國有資產(chǎn)絕對地為全體股東服務(wù)，也就是為國家服務(wù)，為全體人民服務(wù)。

王朝才表示，隨著央企改革的進一步深化，其股權(quán)結(jié)構(gòu)也會有所變化，原來是國家百分之百持股，現(xiàn)在社會持股占了一定的比例，央企的經(jīng)營機制、管理機制也在按照市場化的方向來運作，國家要對每一個公司絕對控股也是很困難的，將來好多問題都是要認(rèn)真考慮的。

仲繼銀說，國企僅僅采用董事會制度而不進一步深化改革也不行，好在現(xiàn)在的國企有進一步的打算，很多國企都在準(zhǔn)備上市，之后再進一步股權(quán)多元化。對于央企董事會，則由國資委以國有資產(chǎn)股東的身份推薦董事，在法理上應(yīng)該是這樣一個道理。

央企董事會在國企今后的股權(quán)結(jié)構(gòu)問題上是否需要考慮相應(yīng)的管理機制，或者在央企董事會具體運作中是否能夠在客觀上形成對國企控股權(quán)的保障功能，這樣的問題隨著國企改革的深入，國資委等相關(guān)政府部門應(yīng)有所考慮的。

仲繼銀對記者說，處置國有資產(chǎn)的權(quán)利實際要在國資委，這和央企董事會沒有關(guān)系，至于對股權(quán)多元化的恐懼，那是對股權(quán)多元化的不理解。

對國資委的定位、國有資產(chǎn)的運營以及央企董事會扮演的角色，左大培講述了他多年思考的架構(gòu):國資委作為政府部門，其主要職能是監(jiān)管，國資委不應(yīng)該決定投資項目，這里面包括即便是很大型的投資項目。這些投資項目的決定權(quán)應(yīng)該屬于國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，就是現(xiàn)在所說的控股公司，像新加坡的淡馬錫在本質(zhì)上就是這樣的公司;財政部拿出錢來交給國資委監(jiān)管，國資委向國有資產(chǎn)經(jīng)營公司注資，但最后注資給誰，還要國資委、財政部、發(fā)改委等部委聯(lián)合商議，這種大規(guī)模的資金注入必須考慮國家的整個發(fā)展方向;而對于國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來說，它本身只管資產(chǎn)經(jīng)營，這些國有資產(chǎn)經(jīng)營公司下面會有很多企業(yè)，由它來決定再向哪些企業(yè)投資，為了提高國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的決策科學(xué)性，應(yīng)該設(shè)立董事會。

左大培表示:“這樣的體制使得各個層次都各有各的職能，國資委屬于監(jiān)管層，然后是資本運營機構(gòu)起股東作用，只不過這個股東和私人股東不一樣，最終還是要國資委做監(jiān)管。下面就是企業(yè)，企業(yè)的重大投資決策很好解決，企業(yè)本身可以有董事會，這個董事會的構(gòu)成也比較容易，因為它背后都是股東。最重要的問題是資本運營機構(gòu)，它的重大投資決策由董事會商定，這樣即使將來上市了，資本運營機構(gòu)應(yīng)該是完全能夠掌握這批國有資金的?！?/p>

明確了國企改革的方向，需要討論的就是一些細(xì)致化的問題了。國資委開展建立和完善董事會的試點工作，“要將國資委對國有獨資公司履行出資人的重點放在董事會和監(jiān)事會的管理上”，是一場深刻的體制變革，如果能夠完善體制，大力實施，十幾年后我們將會看到它的影響力。

曾經(jīng)我們選擇以完善監(jiān)事會制度作為突破口，加強監(jiān)督制度，并取得了一定的實效?，F(xiàn)在，選擇董事會制度作為突破口，推進國有獨資公司的公司治理改革，其方向無疑是正確的。但基于以往國企改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，央企董事會自身體制的是否健全關(guān)系到能否對國資流失進行有效控制和能否讓國資穩(wěn)定增值。

曲折的央企董事會之路

近幾年來，國有獨資公司（包括部分國有獨資企業(yè)）成立董事會，曾經(jīng)歷過一個從無到有而后又被要求撤銷的曲折過程。開始是因為國有企業(yè)改建成為公司，依照《公司法》的規(guī)定，必須建立董事會。但是這些董事會基本上是由原來的經(jīng)理人員組成，董事會成員與經(jīng)理人員基本重合，仍然由原來干部管理部門任免，不管董事長兼任總經(jīng)理與否，事實上實行的是“一把手負(fù)責(zé)制”。而董事長不兼任總經(jīng)理的情況下，還可能出現(xiàn)“將相不和”，公司內(nèi)部相互摯肘、扯皮。這種無效的董事會最終被撤銷了事在意料之中，事實是一些國有獨資公司的董事會按有關(guān)部門要求被撤銷，只有少數(shù)企業(yè)董事會延續(xù)了下來。

在開展董事會試點工作之前，存在著幾種不同的狀況:（1）少數(shù)企業(yè)仍然保留董事會或者保留了幾名董事（部分董事離任或退休后未加以增補）。如上海寶鋼集團公司、中國醫(yī)藥集團總公司等10多戶均是這樣的情況;（2）有的公司沒有董事會、董事，如中國有色礦業(yè)集團有限公司、中國經(jīng)濟技術(shù)投資擔(dān)保有限公司;（3）有的公司只有董事長，沒有別的董事，如廣東核電集團有限公司;（4）有的公司董事會是一個咨詢機構(gòu)，議事不定事，一年開一次會，一次會開一個多小時即告完成;（5）有的具備董事會組織結(jié)構(gòu)，但與公司經(jīng)理層人員基本重合，如中國通用技術(shù)集團控股有限公司，6名董事均為公司內(nèi)部人，除2人外（董事長和黨組成員兼紀(jì)檢組長），其他均為公司總經(jīng)理或副總經(jīng)理。在實務(wù)中，董事會與經(jīng)理層開會基本上由同樣人員參加，董事長具有高于一般董事的地位，實際上是“一把手負(fù)責(zé)制”，不存在分權(quán)與制衡。

北京政法大學(xué)教授梅慎實表示，在規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)里，董事會是關(guān)鍵，一個公司的治理是否有效，董事會處于至關(guān)重要的地位;現(xiàn)在央企董事會面臨的問題是它沒有辦法真正地發(fā)揮作用，這種情況下來設(shè)置這樣的制度，有個很致命的弱點，就是政府董事會管不了經(jīng)理層。

事實上，近十幾年來，國有企業(yè)改革都是以不改變政府對企業(yè)負(fù)責(zé)人管理體制為隱含前提下進行的。政府直接對國有企業(yè)負(fù)責(zé)人進行任免，與此同時，政府還控制了企業(yè)經(jīng)營者的考核、晉升，企業(yè)經(jīng)理仍然享受行政級別待遇。在國有獨資或國家絕對控股的公司中，高級管理人員是由政府部門直接任命的，并且在很多情況下，黨的組織系統(tǒng)對公司高級管理人員的產(chǎn)生具有決定性的影響。在試點工作展開之前，企業(yè)經(jīng)營者通過“組織任命”獲得現(xiàn)任職位的最多，歷年排在第一位。

顯而易見的問題是，政府對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的直接控制在客觀上造成了公司董事會對經(jīng)營者的約束不力。由于總經(jīng)理及其經(jīng)營班子不是由董事會聘任，董事會就很難有獨立的受托責(zé)任，董事會對經(jīng)營層的考核、監(jiān)督與激勵也將會弱化，從而反過來架空董事會，最終造成董事會不能對國資委負(fù)責(zé)。

在國資委正在推行的董事會試點工作中，已經(jīng)成立董事會的十七家國有獨資公司都在其公司章程中規(guī)定了“董事會聘任和解聘總經(jīng)理”的內(nèi)容，這與試點以前國有獨資公司章程不寫這一項相比較是一個進步。

但同時要看到，已經(jīng)試行的央企董事會制度距離規(guī)范和有效的目標(biāo)仍舊很遠。梅慎實對記者說，央企董事會決定任免高級管理人員的規(guī)定必須得到執(zhí)行，同時，應(yīng)當(dāng)廢止國資委有權(quán)“向國有獨資公司提出其總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會計師等任免建議”，明確由董事會提名委員會提名，董事會會議決議通過后聘任和解聘的程序，這一點不是理論探討問題，而是實際操作問題，是國有獨資公司董事會制度規(guī)范有效運作的要害所在，也是檢驗管理層推動體制改革的決心和能力的標(biāo)準(zhǔn)。

建立規(guī)范有效的央企董事會

當(dāng)我們的國有企業(yè)逐步走向市場的時候，無論是在國內(nèi)市場還是國際市場，都需要國企本身具備足夠的自控和應(yīng)變機制。樂觀的說法，短期來看，國企問題是比較容易解決的，其所處的行業(yè)多數(shù)為壟斷行業(yè)，但長期來看，國企必須學(xué)會競爭，練好內(nèi)功。王朝才對記者說，有的央企，比如石油公司，在國內(nèi)或許不需要競爭，但是在國際上是要競爭的，企業(yè)內(nèi)功學(xué)不好，比如中航油（新加坡）的案例，一下子損失那么多是不行的。

左大培表示，在使用大量國有資產(chǎn)情況下，一個領(lǐng)導(dǎo)者獨裁，一定不是好方法，有大量經(jīng)驗教訓(xùn)，不管這個人多有能力，一個人考慮問題總有缺陷,即便是要一心一意為國有資產(chǎn)增值考慮，但智者千慮總有一失,有央企董事會，大家可以互相討論，避免心血來潮帶來的錯誤決策，但是問題是要很謹(jǐn)慎地設(shè)計董事會制度。

梅慎實表示，對建立央企董事會的必要性應(yīng)該有所認(rèn)識，而試點能否取得成效，關(guān)鍵在于在中國現(xiàn)實條件下，國有獨資公司如何構(gòu)建公司治理結(jié)構(gòu)，如何設(shè)計董事會及相關(guān)制度。

投資銀行家韓方明說，建立央企董事會制度要注意三個方面問題，一是要進行觀念變革，突破思維慣性，從現(xiàn)代企業(yè)制度的視角來考量國企的存在形態(tài)，建立新的國企觀念;二是關(guān)注董事的素質(zhì)和能力，國企管理者的原有角色是“政府官員”或“企業(yè)經(jīng)營者”，董事是一個新的角色，既要從原有國企領(lǐng)導(dǎo)人中選拔和培訓(xùn)，也要突破視野，在國企之外尋找和物色;三是董事會制度的整體性，董事會是核心，要發(fā)揮有效的作用，必須考慮到董事會與經(jīng)營層的關(guān)系，考慮到國有資產(chǎn)的管理體制，考慮到整個國有經(jīng)濟體系。

健全央企董事會制度，在學(xué)理上，作為公司的法定必設(shè)機關(guān)，董事會具有相對獨立的法律地位，董事會的職權(quán)源于法律規(guī)定而不是股東會授權(quán)，對于法律規(guī)定的董事會職權(quán)，股東不得予以限制和剝奪。但目前為止我國《公司法》并沒有明確未能列舉窮盡的“剩余權(quán)利”分配規(guī)則。目前大多數(shù)國家的公司立法已經(jīng)實行“董事會中心主義”，將原來由股東會享有的業(yè)務(wù)管理和經(jīng)營決策權(quán)移交給董事會，以保證董事會作為經(jīng)營決策機關(guān)的獨立性，央企董事會有必要時應(yīng)該建立“董事會中心主義”。

我國《公司法》關(guān)于董事會職權(quán)的規(guī)定還不夠充分，股東會仍然擁有較廣泛的權(quán)利。2004年國資委的《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善董事會試點工作的通知》涉及的這方面內(nèi)容是:在試點工作的基本思路中“將忠實代表所有者利益、對出資人負(fù)責(zé)、增強公司市場競爭力作為董事會建設(shè)的根本宗旨”，明確董事會的主要職責(zé)是“以發(fā)展戰(zhàn)略、重大投融資、內(nèi)部改革決策和選聘、評價、考核、獎懲總經(jīng)理為重點，以建立董事會專門委員會、完善董事會運作制度為支撐，確保董事會對公司進行有效的戰(zhàn)略控制和監(jiān)督”，從而實現(xiàn)“將國資委對國有獨資公司履行出資人職責(zé)的重點放在對董事會和監(jiān)事會的管理，既實現(xiàn)出資人職責(zé)到位，又確保企業(yè)依法享有經(jīng)營自主權(quán)”。

梅慎實表示，根據(jù)《公司法》和國資委《關(guān)于國有獨資公司董事會建設(shè)的指導(dǎo)意見》，國有獨資公司董事會的監(jiān)督職權(quán)有了適當(dāng)?shù)脑鲅a，如監(jiān)督戰(zhàn)略實施、經(jīng)營目標(biāo)完成情況、決定公司的風(fēng)險管理體系并對實施進行監(jiān)控。

相對于一般公司，國有獨資公司董事會擁有更廣泛的權(quán)利，具有較強的權(quán)威性。可以認(rèn)為，國有獨資公司治理結(jié)構(gòu)的這種設(shè)計體現(xiàn)了“董事會中心主義”，但其中一些規(guī)定的職權(quán)仍然不能真正履行。最突出的是，董事會不能真正行使對經(jīng)理人員的選聘和解聘的權(quán)利和任免建議。首先“建議權(quán)”的性質(zhì)不明確，不符合《公司法》關(guān)于公司董事會與經(jīng)理之間分權(quán)制衡的基本原則，也不符合國有獨資公司董事會必須具有可問責(zé)性的改革目標(biāo)的要求。

同時需要明確的是，政企分開的實質(zhì)是要求政府作為國有企業(yè)所有者的權(quán)能與社會公共管理的權(quán)能分開，從實踐看，這一問題與政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置直接相關(guān)，更重要的是通過設(shè)計一套可行的制度規(guī)范，以便國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)作為國家所有者代表，能夠積極行使股東權(quán)利，同時又避免不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)公司的經(jīng)營管理活動，這是總結(jié)中國國有企業(yè)改革的經(jīng)驗教訓(xùn)所得出的一條重要結(jié)論。央企董事會試點，在于探索這種可行的制度規(guī)范。

張宏良對記者表示說，規(guī)范央企董事會制度，還應(yīng)注重引進兩方面的約束機制，一是社會民主約束機制，一是內(nèi)部職工民主約束機制;另外要借鑒西方國家的雙層審計系統(tǒng)，要有一個民間的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會，只對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督，并要進入董事會。