摘要：高校的政治權(quán)力是高校中一種獨(dú)立存在的權(quán)力，決定著高校的基本發(fā)展方向，具有全局性、戰(zhàn)略性的重要力量，是高校內(nèi)外多種力量綜合要求的體現(xiàn)。正確認(rèn)識(shí)這種的權(quán)力存在及其特征，構(gòu)建新型的“黨委性董事會(huì)”，對(duì)于正確區(qū)別政治權(quán)力與行政權(quán)力，防止行政權(quán)力的過度膨脹，完善高校權(quán)力平衡機(jī)制等，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：政治權(quán)力；黨委會(huì)；董事會(huì)；“黨委性董事會(huì)”

隨著我國(guó)高等教育研究的是深入，高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的關(guān)系逐漸得到了人們的重視，但是，學(xué)術(shù)權(quán)力弱勢(shì)的局面仍沒有得到根本的改變，行政指揮的傳統(tǒng)仍然非常普遍。究其原因，顯然是行政權(quán)力過于強(qiáng)大，其原因正在于高校的黨政不分，其中的政治權(quán)力包攬或者融進(jìn)到了行政權(quán)力之中，致使高校的權(quán)力結(jié)構(gòu)特征出現(xiàn)扭曲，官僚主義嚴(yán)重，學(xué)術(shù)權(quán)力相對(duì)式微。事實(shí)上，高校的政治權(quán)力應(yīng)當(dāng)是一種獨(dú)立的權(quán)力，正確認(rèn)識(shí)這種權(quán)力及其特征，并規(guī)范高校的政治權(quán)力，使之與行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力形成適當(dāng)權(quán)力平衡，正是當(dāng)前我國(guó)高等教育管理體制改革的關(guān)鍵所在。

一、政治權(quán)力與行政權(quán)力的分化

行政事務(wù)在歷史上基本上就是政治的化身。歐洲中世紀(jì)早期的王廷或諸侯，通常是通過其豢養(yǎng)的家臣來履行行政職能，行政事務(wù)的處理僅僅具有私人服務(wù)的性質(zhì)。中國(guó)古代的各級(jí)官員，其工作也是旨在“為皇上分憂”。缺乏獨(dú)立的行政角色。顯然，古代國(guó)家的政治與行政是融為一體的。但隨著各國(guó)工業(yè)化的發(fā)展及行政事務(wù)的繁雜，公共管理日漸復(fù)雜，政府管理職能擴(kuò)大，更需要積極地干預(yù)社會(huì)生活，行政與政治的分野越來越明顯。這是因?yàn)?，政治與價(jià)值有關(guān)，與制定和影響政策有關(guān)；而行政則是政策的執(zhí)行，其僅僅與效率相關(guān)，屬于相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)性領(lǐng)域。因此，政治中立成為處理這一關(guān)系的原則，它要求政治人員不干預(yù)行政官僚的政策執(zhí)行活動(dòng)，而行政官僚則應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行政治人員制定的政策。這樣便達(dá)成了政治與行政的平衡，也體現(xiàn)了民主與效率的統(tǒng)一。

政治與行政分離的實(shí)踐是19世紀(jì)后期美國(guó)出現(xiàn)了文官改革運(yùn)動(dòng)。這次美國(guó)政治改革的目的是要把政黨政治從公共事務(wù)的管理活動(dòng)中排除出去，革除傳統(tǒng)的政黨分贓制，建立起一支以功績(jī)制為特征的常任職業(yè)文官隊(duì)伍。傳統(tǒng)的政府行政就被分割為兩個(gè)板塊：決策的政治與執(zhí)行的行政，與之相對(duì)的則是政治家(政務(wù)官)與公務(wù)員(事務(wù)官)的區(qū)分，以實(shí)現(xiàn)民主與效率之間的微妙而必要的平衡。

對(duì)行政與政治進(jìn)行學(xué)術(shù)分析的重要奠基人是美國(guó)著名學(xué)者，即后來的美國(guó)總統(tǒng)伍德羅·威爾遜(Woodrow Wil-son)。他論述了政治與行政之間的主要區(qū)別，認(rèn)為政治是立法團(tuán)體和其他政策制定集團(tuán)專有的活動(dòng)：而行政則是行政官員的專有活動(dòng)，他們貫徹執(zhí)行政策?！罢钦渭业奶厥饣顒?dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。”威爾遜發(fā)現(xiàn)，美國(guó)傳統(tǒng)所謂的民主制下的政黨分贓制。其弊病就是由于將行政問題和政治問題聯(lián)系在一起所造成的，而政治領(lǐng)域(制定政策)與行政領(lǐng)域(執(zhí)行政策)的分離則可減少許多政黨分贓制的弊病。威爾遜的研究促使公共行政脫離政治框架，從而成為獨(dú)立于政治之外的活動(dòng)和科學(xué)。1900年。美國(guó)學(xué)者弗蘭克·古德諾(Frank J.Goodnow)在其《政治與行政》一書中進(jìn)一步深化了這種研究。他指出。國(guó)家的職能自然地分為對(duì)公眾意愿的表達(dá)(政治)和對(duì)這個(gè)意愿的履行(行政)，“實(shí)際上，行政中很大一部分是與政治無關(guān)的；所以，即使不能全部，也應(yīng)該在很大程度上把它從政治團(tuán)體的控制下解放出來。行政之所以與政治不相干，是因?yàn)樗税肟茖W(xué)、準(zhǔn)司法和準(zhǔn)商業(yè)或商業(yè)的活動(dòng)——這些活動(dòng)對(duì)于真正的國(guó)家意志的表達(dá)即使有影響也是很小的。為了能最有利于行使行政功能的這一分支，必須組織一套完全不受政治影響的政府機(jī)構(gòu)”。關(guān)于政治與行政區(qū)分的經(jīng)典性的判定，則是德國(guó)學(xué)者馬克斯·韋伯于1918年在慕尼黑大學(xué)所做的“政治：一種職業(yè)”的著名演說中所作出的。他指出，政治家的唯一特征恰恰是與文官相對(duì)立。政治的實(shí)質(zhì)在于堅(jiān)定、熱情、有道德感，對(duì)政策決定敢于個(gè)人負(fù)責(zé)，并且承認(rèn)政治作用暫時(shí)性的特點(diǎn)。行政的實(shí)質(zhì)是認(rèn)真地執(zhí)行政治權(quán)威的命令，似乎這個(gè)命令同他自己的信念是一致的。

二、高等教育政治權(quán)力的特征

所謂高等教育的政治權(quán)力，就是國(guó)家或社會(huì)基于整體的發(fā)展需要而對(duì)高等教育所形成的各種影響力。高等教育中政治權(quán)力的存在。正在于高等教育與國(guó)家及社會(huì)的大系統(tǒng)的相互作用影響。這是因?yàn)?，大學(xué)的發(fā)展從來都不是純粹的“象牙塔”，都必然服務(wù)于特定國(guó)家或社會(huì)的政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，成為國(guó)家權(quán)力組織下的重要構(gòu)成。盡管西方大學(xué)有深遠(yuǎn)的自治傳統(tǒng)，但其政治權(quán)力仍然是大學(xué)發(fā)展的重要影響力量。正如約翰·布魯貝克所稱：“高等教育越卷入社會(huì)的事務(wù)中就越有必要用政治觀點(diǎn)來看待它。就像戰(zhàn)爭(zhēng)意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定?！边@就是說，高等教育對(duì)社會(huì)事務(wù)的廣泛卷入過程。也就是高等教育的政治化過程?！罢位馕吨叩冉逃蔀椤?jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的關(guān)鍵因素。因而意味著結(jié)構(gòu)多樣化的需要和整個(gè)中學(xué)后教育中新穎的或迄今未被重視的院校升級(jí)。高等教育作為國(guó)家頭等重要的事業(yè)，其活動(dòng)原則必須符合國(guó)家需要和廣泛接受的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)?！辈D·R·克拉克認(rèn)為，政治權(quán)力是學(xué)術(shù)的系統(tǒng)權(quán)力的重要組成，“今天，在世界上的大多數(shù)國(guó)家，高等教育主要是中央政府組織的一部分。高等教育的性質(zhì)因而取決于中央各部門的性質(zhì)，受到一般政治權(quán)力的影響”。

對(duì)中國(guó)高校而言，如果說行政權(quán)力體現(xiàn)在以校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)，學(xué)術(shù)權(quán)力體現(xiàn)在各級(jí)學(xué)術(shù)評(píng)議機(jī)構(gòu)。政治權(quán)力則是集中體現(xiàn)于黨委會(huì)。正是高校中具有政治權(quán)力這一基本特征，因此，高校發(fā)展的方向必須具有明確的政治性，為國(guó)家建設(shè)發(fā)展服務(wù)。高校的運(yùn)行特征也不具有完全的市場(chǎng)色彩，雖然可向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，但其一般不是教育的全部成本。高校的政治權(quán)力特征。在西方也是鮮明地存在的，高校的發(fā)展也必須遵從國(guó)家社會(huì)或民族的利益要求。如，美國(guó)高校在“冷戰(zhàn)”時(shí)期遭受“麥卡錫主義”的嚴(yán)重侵?jǐn)_，致使言論自由受到極大的迫害，并促發(fā)了當(dāng)時(shí)大規(guī)模的學(xué)生運(yùn)動(dòng)。同樣。遭受“9·11”打擊之后的美國(guó)，也加緊了對(duì)高校教授們言論的控制，很多大學(xué)就對(duì)發(fā)表“不當(dāng)言論”的教授給予申誡或革職處分。更為典型的還在于聯(lián)邦政府的種族政策。美國(guó)自20世紀(jì)60年代逐步確立的“肯定性行動(dòng)”，就是要求各高校在大學(xué)的招生及教師的聘任等方面都為少數(shù)民族留出一定的“配額”，以增進(jìn)社會(huì)的民主化發(fā)展。此外，美國(guó)政府也特別重視對(duì)貧困大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)資助，以促進(jìn)高等教育的機(jī)會(huì)公平與社會(huì)公正等。這一切現(xiàn)象都表明，即使在標(biāo)榜“自由”的美國(guó)，政治權(quán)力也是美國(guó)高校所客觀面臨的現(xiàn)實(shí)。所以，美國(guó)密西根大學(xué)前任校長(zhǎng)詹姆斯·杜德斯達(dá)(James J.Duderstadt)就說：“公立大學(xué)運(yùn)行的環(huán)境具有極強(qiáng)的政治性。公立大學(xué)董事會(huì)本質(zhì)上帶有政治色彩，他們常常以為自己的職責(zé)主要是向各種政治支持者負(fù)責(zé)，而不僅僅局限于大學(xué)本身的利益?！?/p>

政治權(quán)力的行使或發(fā)揮，以各不同的外在政治環(huán)境而不同。就世界各國(guó)的高等教育實(shí)踐而言，政治權(quán)力在各國(guó)的力量并不相同，而是根據(jù)中央集權(quán)的程度和政府壟斷高等教育的程度而異，而且其重要性在很大程度上也依據(jù)影響社會(huì)各個(gè)方面的政體的差異而定。但是，各國(guó)政治權(quán)力的歷史發(fā)展表明，其雖然是根本性的，居于中心地位，但決不應(yīng)泛濫，越俎代庖，惟我獨(dú)尊。防止專斷的最佳設(shè)計(jì)就是權(quán)力的制約與平衡，高校的政治權(quán)力只有與相應(yīng)的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相互制約，形成內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的“三權(quán)分立”，才能夠保持權(quán)力結(jié)構(gòu)的良好平衡。相反，權(quán)力極端的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)人類是深刻的。納粹統(tǒng)治下的德國(guó)大學(xué)遭到冷酷無情的政治鎮(zhèn)壓，其后果就是嚴(yán)重的人才流失，政治集團(tuán)接管了大學(xué)，“他們手中很快是一些空無所有的結(jié)構(gòu)”。德國(guó)大學(xué)的優(yōu)秀成果及科學(xué)優(yōu)勢(shì)，也就很快轉(zhuǎn)移到了美國(guó)。當(dāng)今許多國(guó)家的人才流失問題依然嚴(yán)重，這不得不反思其中的權(quán)力體制與結(jié)構(gòu)。

“黨委領(lǐng)導(dǎo)”是我國(guó)大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的顯著特點(diǎn)。這是我國(guó)《高等教育法》所明確規(guī)定的高校管理體制。伯頓·克拉克也曾提出，黨和政府的雙重控制是共產(chǎn)主義模式的一個(gè)特征，是實(shí)施強(qiáng)有力政治權(quán)力的突出例子?！包h委領(lǐng)導(dǎo)”決不是“政治掛帥”，也不是以政治權(quán)力代替行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力。根據(jù)“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的精神，高校“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的核心是政治領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)為把握高校的思想政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。即“把好方向，抓好大事，出好思想，用好干部”。黨委把握學(xué)?？傮w辦學(xué)方向，但不能包辦一切行政、學(xué)術(shù)事務(wù)，行政權(quán)力交給校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)該留給教授們。在美國(guó)高校的管理中，董事會(huì)除決定學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和行使最終審判權(quán)之外，重要的職能就是任命校長(zhǎng)，使之更好地發(fā)揮行政力量。黨委要盡量避免干預(yù)大學(xué)行政和學(xué)術(shù)權(quán)力，這是保證大學(xué)獨(dú)立性和自主性的先決條件，而保證大學(xué)的獨(dú)立自主權(quán)正是現(xiàn)代大學(xué)體制中最根本最寶貴的東西。在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向應(yīng)該是“黨委領(lǐng)導(dǎo)，校長(zhǎng)行政，教授治學(xué)”。以“黨委領(lǐng)導(dǎo)”為代表的政治權(quán)力必須重新回歸到“政治領(lǐng)導(dǎo)”、“把握方向”的正確軌道：加強(qiáng)和改進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的關(guān)鍵是要發(fā)揮校長(zhǎng)的行政領(lǐng)導(dǎo)作用，支持并確保校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使行政管理職權(quán)。因此，正確認(rèn)識(shí)高等教育中的政治權(quán)力，正視現(xiàn)實(shí)，不回避矛盾，理順黨政關(guān)系，歸化政治權(quán)力。是我國(guó)當(dāng)前高校內(nèi)部體制改革的根本出路。

三、中國(guó)高校政治權(quán)力的重組

正確認(rèn)識(shí)并明確高校的政治權(quán)力存在，科學(xué)設(shè)置以政治權(quán)力為核心的高校管理體制，將是完善高校的內(nèi)部管理，并有效監(jiān)管國(guó)家高校資產(chǎn)的重要途徑。我們認(rèn)為，中國(guó)高校政治權(quán)力的建設(shè)之路，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政治權(quán)力的特點(diǎn)要求來重組黨委會(huì)，以董事會(huì)的特征來變革黨委會(huì)。這樣就可以逐漸使黨委會(huì)進(jìn)一步專注于自己的政治權(quán)力職能，通過對(duì)高校具體管理的“虛位”而實(shí)現(xiàn)“避輕就重”，從具體的行政事務(wù)中解脫出來以達(dá)到“舉重若輕”。以充分發(fā)揮高校應(yīng)有的政治權(quán)力。這種改造也許僅僅是一種“中庸式”的過渡，是理想與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合，是必要性與可能性的結(jié)合。這種“中庸式”的改造，我們不妨?xí)呵曳Q之為高?！包h委性董事會(huì)”。

黨委性董事會(huì)的根本特點(diǎn)在于人員組成的外部參與性，即能夠充分吸納社會(huì)各界特別是政界、司法界、工商界和專業(yè)界的領(lǐng)袖的參與。中國(guó)目前的高校黨委的組成特點(diǎn)是由上級(jí)組織部門任命的全部校內(nèi)專職人員，如何擴(kuò)充校外兼職人員。是新型黨委性董事會(huì)改革的第一步。這就應(yīng)在減少校內(nèi)專職董事的基礎(chǔ)上。補(bǔ)充一些社會(huì)政府部門具有黨員身份的人員，特別是應(yīng)以確保教育主管部門及高校工委等名額代表，此外再積極吸納工商界、文化界等社會(huì)各界關(guān)注高校發(fā)展的共產(chǎn)黨員。確保教育主管部門及高校工委的代表名額，這是我國(guó)高等教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)所決定的，即確保教育主管部門對(duì)高等教育發(fā)展的影響力，切實(shí)有效地發(fā)揮其專業(yè)指導(dǎo)作用，保持傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在高校黨委董事會(huì)轉(zhuǎn)型期間的連續(xù)性。進(jìn)一步擴(kuò)展社會(huì)其他各界人士的管理參與，體現(xiàn)了董事會(huì)管理的多元性及其與社會(huì)的聯(lián)系性。這樣，政府部門、社會(huì)外界及高校自身各占一部分。形成了“三足鼎立”的多元化黨委性董事會(huì)體制，組建了高校的最高權(quán)威機(jī)構(gòu)，形成高校的政治權(quán)力中心。

董事會(huì)的基本職能在于工作的全局性、戰(zhàn)略性，這也是其與傳統(tǒng)黨委的重要區(qū)別。隨著政治權(quán)力構(gòu)成的改變，我們目前高校黨委會(huì)的職能也將發(fā)生重大改革，走向一種黨委董事會(huì)，集中體現(xiàn)于政治權(quán)力的形式。這種黨委董事會(huì)的形式與功能都應(yīng)與傳統(tǒng)的黨委會(huì)有根本性的變革：在組織構(gòu)成上，其具有代表多樣性，社會(huì)外界參與為重要特點(diǎn)：在職能特點(diǎn)上，充分體現(xiàn)高校內(nèi)部的簡(jiǎn)政放權(quán)，以高等教育的政治性與戰(zhàn)略性為核心，以財(cái)務(wù)管理為工作重點(diǎn)。具體說來，新型的黨委董事會(huì)應(yīng)該以董事會(huì)的工作模式來確定其基本工作職責(zé)，重點(diǎn)在于制定高校的發(fā)展規(guī)劃、遴選優(yōu)秀的校長(zhǎng)，廣泛地招聘突出教師，多元化地籌措資金，最大限度地發(fā)揮高校服務(wù)于國(guó)家與社會(huì)的功能。此外，黨委董事會(huì)還應(yīng)當(dāng)繼承黨委傳統(tǒng)工作的優(yōu)勢(shì)，貫徹上級(jí)黨委的工作部署要求，強(qiáng)化廣大教職工及學(xué)生的思想政治及道德提升。

當(dāng)然，正確認(rèn)識(shí)高校中政治權(quán)力的獨(dú)立存在，并不等于將問題絕對(duì)化。把政治與行政絕對(duì)對(duì)立。這對(duì)管理的實(shí)踐也是十分有害的。在管理實(shí)踐中對(duì)政治與行政的協(xié)調(diào)是非常必要的。所以，美國(guó)的大學(xué)也非常重視大學(xué)校長(zhǎng)的選擇，視其為大學(xué)命運(yùn)的關(guān)鍵，其行政職權(quán)一般也不受干擾。

總而言之，我們今天高校內(nèi)部體制管理中所面臨的更為緊迫的問題是高校政治權(quán)力與行政權(quán)力的劃分問題。缺乏這種清晰的分權(quán)意識(shí)，正是當(dāng)前高校管理中行政權(quán)力過分膨脹。而學(xué)術(shù)權(quán)力得不到有效伸張的根源所在。對(duì)高等教育政治權(quán)力的獨(dú)特認(rèn)識(shí)，將有助于我們從根本上改革我國(guó)的高校內(nèi)部管理體制。理順黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的具體職權(quán)。這樣，才有可能真正形成政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力三權(quán)相互制衡的內(nèi)部管理體制，才有可能真正為學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)展留出“空間”。