摘 要：“公司部門伙伴關系”(即ＰPP)是公私部門合作提供公共產品和服務的一種新模式。PPP模式在農村基礎設施領域的應用能彌補政府財政投入不足、提高資金使用效率，同時我國在政策環(huán)境、資金來源條件、項目需求量和實踐方面為它在該領域的引入提供了條件。在此基礎上，還應進一步建設適合PPP模式運行的法律法規(guī)，培育PPP投資管理機構和中介服務機構，并通過設計合理的風險分擔機制和定價機制來推進PPP模式在新農村基礎設施領域的運用。

關鍵詞：PPP模式；新農村; 基礎設施；供給

中圖分類號：F810.2

文獻標識碼： A

文章編號：1003-7217(2007)02-0019-04

一、引言

“公私部門伙伴關系”(PublicPrivate Partnerships)即PPP模式，由英國的Reymont(1992)最先創(chuàng)立，它是指公共部門通過與私營部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種合作模式^[1]。該模式支持政府與私營部門建立長期合作伙伴關系，以“契約約束機制”督促私營部門按政府規(guī)定的質量標準進行公共品生產，政府則根據私營部門的供給質量分期支付服務費。私營部門根據公共項目的預期受益及政府的扶持力度進行融資和運營，而政府則依托私營部門的創(chuàng)業(yè)精神、民營資本及運作能力來提高公共物品的供給效率。 PPP模式的實質是以雙贏為合作理念，通過合作，公私部門共享投資收益、共擔投資風險和社會責任。相對于公共品供給中單一的政府供給模式和市場供給模式，該模式具有兩個重要的特征^[2]：一是具有雙主體供給、雙負責機制的特點。政府與私營部門通過契約建立全程合作關系，共同對整個供給過程負責。政府允許私營部門積極參與公共項目的識別、可行性分析等前期工作，并將合作理念貫穿于公共項目的確認、建設、營運、移交等整個過程。二是該模式的風險分擔結構較為合理。PPP模式在公共項目初期就可以實現風險分配，政府的承諾減少了私營部門的融資難度和風險，而私營部門的盡早介入、政府的選擇性參與及稅收優(yōu)惠、貸款擔保、有限開發(fā)權等政策優(yōu)惠，有利于降低私營部門的營運風險。該模式跳出了公共品產權關系的限制，提高了公共品供給效率，同時整個供給過程在政府的控制下運行，能有效規(guī)避公共品由私人壟斷的風險。

PPP模式目前已在西方國家廣為使用，我國近幾年在城市公共基礎設施領域中也開始運用，但各國在應用時分類的標準不一。王灝^[3]（2004）結合我國國情將PPP模式分為合同承包、特許經營和私有化三大類。其中合同承包類由政府投資，私營部門承包整個項目中的一項或幾項，并通過政府付費實現收益。特許經營類需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益，公共部門根據項目實際收益向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償，項目的資產最終歸公共部門保留。私有化類則需要私營部門負責項目的全部投資，建設項目的所有權歸私人所有，并在政府的監(jiān)管下通過向用戶收費收回投資實現利潤。

二、 我國新農村基礎設施的經濟特征及現有供給方式分析

農村基礎設施是為農村經濟、社會、文化發(fā)展及農民生活提供公共服務的各種要素的總和^[4]。按照農村基礎設施的經濟屬性，可將其區(qū)分為具有純公共品特征的農村基礎設施和具有混合公共品特征的農村基礎設施。

具有純公共品特征的農村基礎設施是指同時具有非排他性和非競爭性的農村基礎設施，主要有農村行政管理、農村社會治安、農村環(huán)境保護、農村人口控制、民兵訓練、農村優(yōu)撫和貧困救濟等。這類農村基礎設施的純公共品的性質決定其應該由政府用公共財政資金來提供。具有混合公共品特征的農村基礎設施是指具有非排他性但不具備非競爭性或具有非競爭性但不具備非排他性的農村基礎設施。這類農村基礎設施又可根據正外部性的大小進行區(qū)分。正外部性強的混合性質的農村基礎設施包括農村義務教育、農村文化設施建設、農村社會保險、農村公路、道路建設、跨區(qū)域的農業(yè)水利灌溉、大面積的農業(yè)病蟲害防治、農業(yè)信息服務、農業(yè)技術推廣、農田防護林工程等，這類基礎設施的供給可以降低農村商品生產和交易成本，減少污染、改善農村的投資環(huán)境、從而提高農村經濟活動的經濟效率，增加農民收入，促進農村發(fā)展，使全體農民受益。因此對于這類農村基礎設施可以政府為主實施公私合作的方式來供給。正外部性弱的混合性質的農村公共基礎設施包括農村供水、田間道路維修、小型水利設施、小面積病蟲防治、農村成人教育等^[5]。這類農村基礎設施在技術上可以實現消費的排他性，屬于可收費物品和服務，消費者可以通過付費的方式進行消費，這使得它的供給可以以私營部門為主，在政府引導下實施公私部門合作供給。

從我國的現實情況分析，農村基礎設施現有的供給方式有財政投資、農民集資、民間資本或集體經濟投入等，主要集中于財政投資和農民集資兩種方式。

1．財政投資方式。1998年實施積極財政政策以來，財政資金逐漸成為農村基礎設施建設資金的主要來源。1998～2003年，中央累計安排農業(yè)基本建設投資總量超過3000億元，在國債及中央預算內投資中所占的比重均達到 30％左右。在2005年的國債投資和新增中央預算內投資當中，用于大農業(yè)方面的投資比例比2004年提高了2.4個百財經理論與實踐(雙月刊)2007年第2期2007年第2期(總第146期)肖海翔：“公司部門伙伴關系”模式：新農村基礎設施供給的新選擇分點，主要投向農村基礎設施建設，加強農村“六小工程”建設。但從整體上來看，相對于他國，相對于城市基礎設施投入，我國農村基礎設施供給總量仍有待增加。

2．農民自籌方式。 改革開放以來，國家財政為支持城市建設，對農村基礎設施建設的支持不多，建設所需資金主要由農村基層負責提供，鄉(xiāng)及村范圍內的相當一部分基礎設施屬于制度外公共產品，它的供給貨幣成本主要由農民通過“三提五統(tǒng)”的形式分攤。此外，農民要以義務工、積累工等活勞動的形式參與提供農村公共產品。隨著市場化程度的提高，更多的農民以貨幣形式來提供義務工和積累工，也就是說，越來越多的農民開始用貨幣的直接方式來提供農村公共產品的供給成本^[6]。

3．民間資本投入方式。當前也有一定數量的民間資本投向農村公共基礎設施，尤其是盈利性的基礎設施，但比重很小。這主要是由于農村基礎設施投資風險大、報酬率低，在缺乏成熟的項目法人運行機制的情況下，資本的趨利性決定了民間資本不愿意將資金投向盈利少、風險性大的農村基礎設施。

4．集體經濟投入方式。隨著市場經濟的發(fā)展，我國經濟發(fā)達省份的一些農村集體經濟得到了較充分的發(fā)展，這些農村集體經濟組織在一定范圍內組織參與了農村基礎設施的建設，但這類投入方式比重也不大，尤其是我國各省區(qū)經濟發(fā)展不平衡，這種供給方式不具備普遍性。

三、 我國新農村基礎設施供給中引入PPP模式的現實性分析

根據國家發(fā)改委的有關研究，農村基礎設施建設估計需要資金4萬億元。如果以2020年全面建設小康社會目標實現的時間作為農村基礎設施建設完成的時間， 平均每年需要投入2700億元。即使各級政府把基礎設施建設投入重點轉向農村，但這么大的需求單靠政府的財政投入仍然不夠，需要多方籌資。而農村基礎設施具有社會效益突出、經濟效益不足的特點，追求利潤的私人資本考慮到投資回報率一般不愿意介入。而PPP模式具有雙主體供應特點，在合同承包PPP模式下，農村基礎設施的生產者是私營部門，提供者是政府，由政府付費給生產者；在特許經營、私有化PPP模式下，農村基礎設施的生產者仍然是私營部門，安排者是政府，但由該項目的消費者或消費者和政府一起分階段向生產者支付費用。 無論是由政府還是私營部門作為提供者，該模式都強調通過兩者的合作來完成項目的建設、營運、管理和服務。而且在PPP模式下，私營部門作為生產者，運作靈活，建設速度更快，資金使用更有效率，他們能以更低成本更快速度建設好農村基礎設施。因此，在農村基礎設施建設領域引入PPP模式是十分必要的，而且目前我國也基本具備了在該領域引入PPP建設模式的條件。

（一）我國具備了PPP模式運作的理論政策環(huán)境

非公有制經濟發(fā)展在理論上的突破，為PPP創(chuàng)造了有利的理論政策環(huán)境。2003年，黨的十六大報告指出，必須鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發(fā)展。2004年3月，十屆全國人大二次會議審議通過的憲法修正案，將“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法權益”、“國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發(fā)展，并對非公有制經濟依法實行監(jiān)督和管理”以及“公民合法的私有財產不受侵犯”寫入憲法，以國家根本法的形式確立了發(fā)展非公有制經濟的基本方針。國務院有關部門和地方各級政府在“消除體制性障礙”、“加快推進和完善壟斷行業(yè)改革”、“深化行政審批制度改革”、“放寬市場準入”、“享受同等待遇”、“改進服務和監(jiān)管”等方面出臺了一系列政策和措施，其中包括允許私營企業(yè)和個人對基礎設施、公共事業(yè)及其他法律所允許的領域進行投資^[7]。同時，我國出臺了《招標投標法》、《抵押法》、《擔保法》等和PPP運作有關的法律和政策框架，這為PPP的運行奠定了一定的政策環(huán)境。這些理論的支持和政策的出臺將大大地推動公私部門合作的進程。

（二）我國積累了PPP模式運作所需的較為充足的資金來源

首先，從國內資金來源分析，一方面，改革開放二十多年來，我國民營經濟逐漸發(fā)展壯大。根據國家工商總局的數據，2002年起民營經濟絕對量所占GDP比重超過了50％^[8]。這些具有一定資金、技術和管理優(yōu)勢的民營企業(yè)已逐漸具備了參與國內外競爭的能力，將成為探索PPP合作模式的重要力量。另一方面，民間資本比較充裕，我國的儲蓄率一直保持在40％以上，至2006年10月，國內居民儲蓄存款余額已達15.8萬億，這都為PPP的運作提供了較為充裕的國內資金來源。其次，從國外資金來源分析，開放的經濟環(huán)境、不斷涌現的金融創(chuàng)新工具和我國良好的引進外資的環(huán)境為國外資金的參與提供了良好的基礎，來華的外商投資不斷增加。實踐當中，不少外國財團通過PPP項目的方式參與了我國城市基礎設施的建設，取得了良好的實踐成效。

(三)巨大的農村基礎設施需求為PPP模式運作提供了市場

一是我國歷史上由于“二元分割”導致財政對農村基礎設施建設投入太少，很多早該建設的項目沒有及時建設，形成的歷史欠賬太多，積累了大量的農村基礎設施存量需求；二是農村基礎設施需求具有收入效應，隨著農民收入的逐漸提高，對基礎設施產生了更高的增量需求；三是農村基礎設施建設是社會主義新農村建設的重要內容和切入點。胡錦濤總書記在2005中央經濟工作會議上提出：“要加強農村基礎設施和社會事業(yè)建設，加快推進農村道路、飲水、電網、通訊等基礎設施建設，繼續(xù)增加農村教育、文化、衛(wèi)生等方面的投入”。要達到建設好社會主義新農村的目標，農村基礎設施的大規(guī)模改造和新建不可避免，由此而產生的巨大的農村基礎設施需求為PPP模式的運作提供了較大的市場。

(四)我國已積累了一定的運用PPP模式的實踐經驗

近年來，PPP模式已開始了在我國城市基礎設施領域的實踐。如在北京四環(huán)、上海外環(huán)、天津地鐵一號工程等建設項目中都得到了運用。此外，作為PPP形式之一的BOT 建設方式在我國已有二十多年的實踐歷史，積累了不少經驗，這些都為將PPP模式引入我國農村基礎設施建設提供實踐基礎。

四、 PPP模式在新農村基礎設施領域運用的思路

（一）針對具體的農村基礎設施，選擇合適的PPP類型

PPP模式主要適用于具有混合公共品性質的農村基礎設施的供給。在這個性質范圍內，對于正外部性較弱的農村基礎設施，根據它可收費的特點，按照誰投資誰受益的原則可選擇特許經營PPP模式，由政府將壟斷經營權授予某私營部門，讓他在政府的價格管制下負責該領域的建設、營運，提供服務。對于正外部性較強的農村基礎設施可選用合同承包的PPP模式，由政府出資將該項目中的一項或幾項承包給私營部門建設和管理。

（二）設計合理的農村基礎設施風險分擔機制

PPP模式投資建設農村基礎設施收益補償設計的難度和風險較大。對于私人投資者來說，只有合理的風險分擔機制才能夠吸引他們參與農村基礎設施的建設。在風險分擔設計中，應遵循的原則是風險應由合作各方中能有效管理它的一方來承擔。

PPP模式投資建設農村基礎設施面臨的風險通常包括^[1]：政策風險，即項目實施過程當中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力，這類風險應由政府負責，政府應避免頻繁變化、缺乏連續(xù)性的政策，要制定公開透明的法律政策；財務風險，指因為項目經營的現金收入不足以支付債務和利息而造成的債權人用法律手段要求項目公司破產的風險，這類風險一般應由私營部門負責承擔，如果債務由政府進行了擔保，則政府也應負責部分財務風險；技術風險，指新技術在項目應用過程中遇到未能預料的問題從而延緩或阻礙項目的進展，技術風險應由私營部門承擔；利潤風險，指因需求不足或定價太低而引起的利潤低于預期的風險，這類風險主要由私營部門承擔，但政府可以通過在“共識價格”的基礎上保證最低消費量的方式來減少這種風險。(三)建立合理的農村基礎設施的定價機制

對于正外部性較弱的可收費農村基礎設施而言，產品的價格是農民、私人投資者和政府共同關心的問題。項目收費價格的高低是決定私營部門能否收回投資、取得效益的最根本的因素。因此，在價格制定上，應兼顧私人投資方利益和農民的承受能力，讓私營部門有合理的獲利空間，農民得到滿意的服務并符合他們的支付能力，力爭使農民、私人投資者和政府都滿意。如果定價低于市場價格，政府就必須向該私營部門提供補貼。同時，政府也有責任制止私營部門將由于其管理不善造成的成本增加轉嫁給農民的不合理提價行為，并監(jiān)督其提供合乎標準的產品和服務。(四)提供具體政策支持， 進一步完善法律法規(guī)

政府政策的支持將增強投資者的信心，降低PPP項目的風險和成本，是PPP模式在新農村基礎設施中的成功運作重要條件之一。PPP政策支持的基本框架主要包括:關于PPP模式的具體適用范圍、設立程序、招投標和評標程序、特許權協(xié)議、風險分擔、權利與義務、合同規(guī)范、監(jiān)督與管理以及爭議解決方式和適用法律等方面。中央政府和各地方政府已出臺了一系列致力于推進公用事業(yè)市場化的政策，特別是2004年5月1日實施的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》，但在新農村基礎設施領域中尚無相關政策出臺。同時，PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文和操作性較強的法律條款作為依據，使雙方合作有章可循，目前有關法律法規(guī)的完善也有待加強。此外，政府有必要進一步簡化審批，合并內容相關和相近的法規(guī)，清理相互沖突的法規(guī)，并采取有效措施保證政策法規(guī)的執(zhí)行。

(五)建立和培育PPP投資管理機構和中介服務機構

PPP模式建設農村基礎設施涉及到經濟、法律、政策等各方面關系，交易成本很高。因此，政府有必要設置一個專門負責PPP項目設計、開發(fā)、監(jiān)督和管理的機構。這一機構有利于減少PPP項目的風險，提高政府監(jiān)督私人投資者提供的服務和產品的質量和價格的效率，保證PPP項目的有效運作。同時，應培育專門的中介機構提供相關服務，如策劃發(fā)現有效的農村基礎設施需求，設計投資融資方案、組織可行性研究、招標談判、提供咨詢服務和專業(yè)技術幫助、協(xié)調私營部門和政府的關系，還可以為外商搭建合作平臺。

參考文獻：

[1]E.S.Saves.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京:中國人民大學出版社，2002:104-105.

[2]邵源.國外有關構建農村公共產品供給機制的理論依據與實踐經驗綜述[J].財經動態(tài)資料，2006，（9)：13-25．

[3]王灝. PPP的定義與分類研究[J].都市快軌交通，2004，（5）：23-27．

[4]孫開，田雷. 農村基礎設施建設與財政投入研究[J].經濟研究參考，2005，（2）:11-18．

[5]趙宇.新農村建設中財政農村公共品供給問題探討[R]．浙江：第17次全國高校財政教學研討會，2006，（10）:360-367.

[6]葉文輝. 農村公共產品供給制度的比較分析[J]. 天府新論，2004，（3）:40-43.

[7]張少春.公共部門與私營部門合作的機遇與挑戰(zhàn)[R]．安徽：中華人民共和國財政部、世界銀行集團國際金融公司（IFC），2004:1-3.

[8]王俊豪、周小梅. 中國自然壟斷產業(yè)民營化改革與政府管制政策[M].北京：經濟管理出版社，2004:203-205.

[9]劉明慧．城鄉(xiāng)二元結構與公共分配制度的作用機理分析[Ｊ]．財經理論與實踐，2006，(4)：71－76．

“Public Private Partnership” Model ：The New Choice of

New Ｃountryside Infrastructure Supply XIAO Haixiang

(College of Accounting， Hunan University， Changsha，Hunan 410079，China)Abstract：PPP is a new model for private public partnership to provide public goods and services. The application of PPP model in rural infrastructure can reduce pressure on the state fiscal expenditure and improve the effective of capital's use. At the same time， it is possible to introduce PPP model in mew countryside infrastructure domain supported by sound environment of policy and law， sufficient market capital， huge demand for rural infrastructure and successful practice in city infrastructure. Furthermore， in order to give a push to application of PPP model in rural infrastructure field， this paper suggests that laws and regulations environments should be set up and improved， investment administration and intermediary services organization of PPP model should be cultivated and reasonable risk shares mechanism and pricing mechanism should be designed.

Key words： New PPP Model;New Countryside;Infrastructure;Supply