摘 要：金融外部市場化推動國有金融改革的理論思路對轉(zhuǎn)軌實踐的解釋有限度，中國國有金融制度變遷需要探索新的解釋理論。從中央政府理性行為介入的分析視角，可以構(gòu)建一個國有金融制度變遷的演進論解釋框架?？疾熘醒胝刂平鹑诘男в煤瘮?shù)及其變量結(jié)構(gòu)的階段性特征應(yīng)成為解釋中國國有金融制度演進規(guī)律的一條關(guān)鍵線索。以國有金融信貸資金管理體制改革歷程為例可以佐證這一觀點，并可以在這一解釋框架的基礎(chǔ)上展望國有金融進一步深化改革的突破口。

關(guān)鍵詞：國有金融制度變遷；政府理性介入；中央政府效用函數(shù)

中圖分類號：F832.0

文獻標識碼： A

文章編號：1003-7217(2007)02-0040-07

一、引言

近30年來，中國的經(jīng)濟市場化推進模式以要素市場尤其是國有金融市場化的明顯滯后為突出特征。前些年，國內(nèi)外學(xué)者對這一重要經(jīng)濟現(xiàn)象的解釋基本放在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌理論中討論，核心觀點是中國的漸進式經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌依賴于穩(wěn)定的金融體系的支撐^①。在經(jīng)濟學(xué)界，也有不少學(xué)者構(gòu)建了許多理論框架解釋中國的整體制度變遷過程^②。與這些解釋理論相對應(yīng)，一些學(xué)者預(yù)言，在轉(zhuǎn)軌進行到特定階段，中國國有金融制度變遷將走一條外部市場化的道路，即在體制外培育非國有金融競爭主體，并以此推動國有金融改革^③。這些研究結(jié)論無疑具有建設(shè)性意義。不過，現(xiàn)實中國有金融制度的演進歷程要復(fù)雜的多。問題的復(fù)雜性在于國有金融體系本質(zhì)上是一種實現(xiàn)政府效用的獨特制度安排。中央政府通過此種制度安排控制貨幣的流量、流向達到最大限度調(diào)控整個實體經(jīng)濟的目的。我們不難發(fā)現(xiàn)，每個階段的國有金融制度改革直至目前四大國有商業(yè)銀行的改革舉措均以政府保持足夠的控制力為前提，與此同時，金融外部市場化卻因政府的高度“關(guān)注”與曖昧態(tài)度而步履維艱。如何理解中央政府對國有金融的控制行為，抑制民間金融發(fā)展的原因何在，中國國有金融制度變遷的內(nèi)在經(jīng)濟邏輯到底是什么等等問題亟需一種新的解釋理論，分析政府控制金融的各種經(jīng)濟理性形式，考察政府控制金融的效用函數(shù)及其變量結(jié)構(gòu)的階段性特征也許會成為一條解釋中國國有金融制度演進規(guī)律的關(guān)鍵線索。

以下嘗試從中央政府理性行為介入的分析視角，構(gòu)建一個中國國有金融制度變遷的演進論解釋框架，跳出漸進改革的“成本分擔(dān)假說”及“外部市場化”思路。并在解釋框架的基礎(chǔ)上展望國有金融進一步深化改革的突破口。

二、中國社會穩(wěn)定的二重結(jié)構(gòu)與超強政府的理性問題

中國的轉(zhuǎn)軌特色深深內(nèi)生于長期穩(wěn)定的二重社會結(jié)構(gòu)（一方面是強勢的國家，另一方面是分散的下層經(jīng)濟組織）。正是這一社會結(jié)構(gòu)內(nèi)生出超強政府的一維權(quán)力體系并輔以特定的金融制度安排，短期內(nèi)動員和集中了大量的經(jīng)濟社會資源。然而，這種優(yōu)勢的反面——社會權(quán)力約束功能的缺失——很難保證政府體系總是能夠理性地實施適宜的社會經(jīng)濟政策，尤其是當政府出于集團理性甚至官僚個人理性而追求低效乃至無效的資源配置方式時，就會出現(xiàn)制度僵化。

在這一獨特的社會結(jié)構(gòu)下，超強政府理性行為假設(shè)、政府行為目標的界定就成為研究中國國有金融制度變遷問題的邏輯起點。一方面，在中國崇尚集體主義文化傳統(tǒng)、穩(wěn)定的二重社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會合作能力、自組織能力不足的情況下，政府通過控制國有金融參與經(jīng)濟活動，從而提高社會的合作能力就成為一種滿足國家理性的制度選擇。另一方面，國家理性能否實現(xiàn)亦或政府各種理性之間能否共容？按照科斯的看法^④，如果交易成本為零，金融制度變遷的國家理性（或者說大集團理性）是可以實現(xiàn)的。不幸的是，政府官員個人理性導(dǎo)致國家理性會為他們的共同利益采取集體行動有其邏輯缺陷。即使在沒有交易成本的情況下，也會面對沒有核心集的博弈（Games without cores）問題^⑤，即政府這一大集團中次集團內(nèi)有些人比在整個集團聯(lián)盟時的收益要更好（即使就整個集團聯(lián)盟來說總收益是最大的）。另外，從集體行動中的搭便車、各利益集團組織集體行動非對稱的能力來看，個人理性并不能導(dǎo)致國家理性。身兼三重理性（國家理性、集團理性、個人理性）的政府本身就是一個官僚體系構(gòu)成的獨特利益組織，具有極強的集團理性(許秋起，2005)。在金融制度變遷過程中，政府理性形式的轉(zhuǎn)換過程無疑是以中央政府為軸心的政府體系及其利益團體在經(jīng)濟參與過程中利益關(guān)系的調(diào)整。中央政府可能更強調(diào)特定的金融制度滿足其國家理性目標，而以中央政府為核心的權(quán)力體系中的一些次集團、機構(gòu)則更突出其集團理性目標。在國有金融制度存量下，若各利益團體理性形式都能滿足，則達到了暫時的制度均衡；如各理性形式不能同時滿足且產(chǎn)生沖突，中央政府就會做出一些趨向國家理性的調(diào)整。然而，此種調(diào)整必然以國有金融制度存量下的潛在風(fēng)險為新的約束條件，具有路徑依賴、因果循環(huán)積累特征。

基于上述對中國超強政府的理性形式分析，以下擬采用風(fēng)險最小化約束下自身收益最大化的內(nèi)生性中央政府理性行為假設(shè)作為邏輯起點，分析中國國有金融制度演進問題。

三、一個經(jīng)過擴展的中央政府控制金融的效用函數(shù)

在把國有金融制度變遷置于中國的二重社會結(jié)構(gòu)、超強政府理性行為介入的獨特背景后，通過進一步引申前人的研究成果，構(gòu)建一個經(jīng)過擴展的中央政府控制金融的效用函數(shù)。

（一）“諾思悖論”的啟示與進一步引申

首先從“諾思悖論”開始尋求中央政府效用函數(shù)的部分理論基礎(chǔ)。諾思指出，統(tǒng)治者或國家提供博弈規(guī)則都有兩重目的：一是使統(tǒng)治者租金最大化；二是提供和實施產(chǎn)權(quán)規(guī)則和降低交易費用，促進經(jīng)濟增長。不過“在使統(tǒng)治者租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費用和促進經(jīng)濟增長的有效率體制之間，存在著持久的沖突”（諾思，1992，P25）。這就是所謂的“諾思悖論”。在提出這一悖論后，諾思綜合了關(guān)于國家的兩種觀點（契約論國家與掠奪論國家），設(shè)計了一個包含三個假說的簡單國家模型：第一，國家為獲取收入以一組服務(wù)作交換，因為國家在這方面（提供產(chǎn)權(quán)保護）具有規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢；第二，國家總是試圖像一個帶有歧視性的壟斷者那樣活動，以使自身收入最大化來設(shè)計產(chǎn)權(quán)；第三，國家的產(chǎn)權(quán)設(shè)計與行為選擇受其他產(chǎn)權(quán)形式（即潛在的競爭對手）的約束，因而“統(tǒng)治者壟斷權(quán)力的程度是各個不同選民集團（產(chǎn)權(quán)形式）替代度的函數(shù)”。

對這一“悖論”通常的理解是，當兩重目的沖突時，統(tǒng)治者常常選擇相對低效率卻更能保證租金最大化的產(chǎn)權(quán)制度。諾思本人在分析專制政府下的制度安排時就持這種觀點。奧爾森（2005）通過對前蘇聯(lián)國有產(chǎn)權(quán)制度下計劃經(jīng)濟體制深入剖析后，實證得出這一體制的要害在于政府隱性稅收最大化。從諾思的國家模型還可以引申出，雖然一時不能改變國家的效用函財經(jīng)理論與實踐(雙月刊)2007年第2期2007年第2期(總第146期)許秋起，劉春梅：轉(zhuǎn)型期中國國有金融制度變遷的演進論解釋數(shù)，但可以改變國家實現(xiàn)其效用最大化目標的外部條件。我國學(xué)者張杰（1998，P35）就據(jù)此構(gòu)建了一個簡單的國有金融方面的國家效用函數(shù)。其中包含四個關(guān)鍵性的變量：“追求壟斷的產(chǎn)權(quán)形式”和“追求壟斷產(chǎn)權(quán)‘增量’的擴展”是兩個內(nèi)生變量，代表了國家追求金融資源支配權(quán)的偏好，藉此追求政府收益最大化與國家收益最大化。而“產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排”和“外部競爭因素”是兩個外生變量，代表了國家在追求金融資源支配權(quán)過程中的約束。這個效用函數(shù)在對金融制度變革的第一次浪潮，即改革初國家為彌補財政收入迅速下降和支付高額改革成本而努力控制和擴展國有金融組織的過程能夠做出很好的解釋。但我們也注意到，隨著政府控制金融的宏觀成本收益結(jié)構(gòu)的不斷變化^⑥，外部條件并未引入，國有金融并未理性退出，讓位于民間金融。可見，問題的要害在于這一函數(shù)對國有金融制度變遷中政府各種理性形式?jīng)_突與協(xié)調(diào)尤其是因果循環(huán)累計特征缺乏關(guān)注。

如果接受制度變遷過程中政府收益最大化這一前提，國家的制度選擇集合包含三種可選制度：（1）壟斷程度高而相對效率低的產(chǎn)權(quán)安排以獲取最大化直接收益；（2）國家采取降低交易費用、保護產(chǎn)權(quán)、促進競爭的制度安排，擴大稅基間接地獲取收益；（3）在特定的歷史階段把二者結(jié)合起來，高度壟斷部分要害經(jīng)濟部門，以直接收益帶動間接收益，間接收益通過稅收與國有金融渠道再成為直接收益的來源，從而達到政府收益最大化。第一種是短期內(nèi)實現(xiàn)政府收益最大化的制度選擇，但卻是一種典型分利性的制度安排；第二種制度安排能夠保證長期的政府收益最大化，從市場中獲取共容利益成為強化市場型政府的動力。第三種制度選擇兼具生利性與分利性，在經(jīng)濟資源、技術(shù)、人力資本對經(jīng)濟增長的約束程度不高，經(jīng)濟貨幣化程度較低的條件下，政府強調(diào)對貨幣金融等要害部門的控制，也許是一定時期政府收益最大化的最佳制度選擇。目前中國就是此種性質(zhì)的金融制度安排。不過，如果國家追求的是長短期全局效用最大化，隨著時間的推移，國家將在后兩種制度安排之間尋求穩(wěn)妥過渡，或者政府在第三種制度選擇框架下進一步優(yōu)化，靠近國家理性。這一推斷的重要意義在于，追求全局最大化的中央政府的效用函數(shù)變量由原來的一元擴展為多元，效用函數(shù)的結(jié)構(gòu)帶有經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征。

（二）擴展后的中央政府控制國有金融的效用函數(shù)

擴展后的中央政府控制國有金融的效用函數(shù)設(shè)計思路是：首先基于中央政府理性行為假設(shè)，把其追求國家理性的三個內(nèi)生偏好變量界定出來，具體包括金融穩(wěn)定變量Ｓ、國有金融資源的配置效率變量e、宏觀調(diào)控有效性下的適度經(jīng)濟增長率和就業(yè)水平變量g。其次，界定中央政府集團理性下重要的內(nèi)生偏好變量，即中央政府在追求國家理性的過程中自身利益的滿足，具體體現(xiàn)為控制金融的貨幣性凈收益B(即中央政府控制金融的貨幣性受益R_m與貨幣性成本C_m之差)。最后，界定中央政府上述兩種理性形式實現(xiàn)的外生約束變量F，一是政府體系以及附屬機構(gòu)的組織理性、集團理性下的外生變量，表現(xiàn)為預(yù)期的地方政府和下層金融組織的效用最大化追求方式變量f₁，f₂；二是多元金融產(chǎn)權(quán)形式和來自外來競爭因素變量p；三是在既定的制度存量、垂直的權(quán)力支配體系下，政治銀行家的個人理性的表現(xiàn)形式（權(quán)力、聲譽、貨幣化收益中來自金融腐敗的收益等）變量f₃。

至此，設(shè)計的中央政府控制國有金融效用函數(shù)為：

這樣，這一中央政府控制國有金屬效用函數(shù)改寫為:

以下對這一效用函數(shù)中的一些關(guān)鍵變量及其相互關(guān)系進一步討論：

1． 金融穩(wěn)定而帶來的社會穩(wěn)定變量。中國金融風(fēng)險問題已經(jīng)成為現(xiàn)階段國有金融制度存量變革的重要約束條件。近年來，不良貸款以驚人的速度增長，據(jù)中國銀監(jiān)會統(tǒng)計，截止到2004年底，不良貸款的總值達到2050億美元，占銀行總資產(chǎn)13%。與此同時，國有商業(yè)銀行卻吸納了大量的個人存款，目前居民儲蓄已占國民生產(chǎn)總值的40%^⑦，這一“反常”現(xiàn)象恰恰表明國有金融制度是一柄“雙刃劍”。一方面，銀行的國有性質(zhì)使儲蓄者對中央政府懷有強烈的信托意識，只要存在這種虛擬的信用關(guān)系，金融風(fēng)險就可能被長期化、社會化。另一方面，正是國有商業(yè)銀行大量不良資產(chǎn)的存在，迫使中央政府只能在體制內(nèi)逐漸化解，一旦受到外來競爭壓力的過猛沖擊，出現(xiàn)大量體制內(nèi)儲蓄分流、金融資本外逃的情況，潛在的金融風(fēng)險就可能通過儲戶擠兌的渠道外化于社會，這是風(fēng)險最小化的中央政府不愿看到的。因此，該變量不僅成為中央政府控制金融效用函數(shù)中的一個重要變量，而且其發(fā)展態(tài)勢對中國國有金融制度未來改革路徑選擇有決定性的意義。

2．中央政府三種國家理性形式（經(jīng)濟增長率和就業(yè)、金融穩(wěn)定與國有金融資源的配置效率）之間存在沖突與集團理性下的低效均衡。據(jù)統(tǒng)計，銀行貸款的年增長率必須達到15%才能支撐7%～8%GDP增長率^⑧。而就銀行業(yè)現(xiàn)在的經(jīng)營情況看，貸款業(yè)務(wù)增長率控制在5%～7%才是比較安全的。問題是這一貸款增幅不但不足以支持經(jīng)濟增長率，還會引發(fā)大規(guī)模的失業(yè)。國有金融業(yè)要保證經(jīng)濟增長的需要和勞動力就業(yè)的同時減少呆壞賬、降低經(jīng)營風(fēng)險，從理論上講，途經(jīng)只有一個：由監(jiān)管部門、銀行和投資者三方共同努力將銀行的風(fēng)險管理提升到一個更高的水平，在穩(wěn)健的風(fēng)險管理框架下基于商業(yè)原則發(fā)放貸款。但選擇硬化國有商業(yè)銀行預(yù)算約束的政策在短期內(nèi)并不完全符合中央政府效用函數(shù)即期效用最大化目標，因而中央政府并沒有激勵完全改變現(xiàn)狀。作為國有商業(yè)銀行的所有人，中央政府追求所有者權(quán)益最大化，要求國有商業(yè)銀行追求利潤最大化目標。而作為宏觀經(jīng)濟調(diào)控者，中央政府又追求社會穩(wěn)定、經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、區(qū)域協(xié)調(diào)等目標。為此，中央政府希望國有商業(yè)銀行必須放松預(yù)算約束來配合政府的宏觀經(jīng)濟管理，中央政府對于地方政府和國有企業(yè)逃廢國有商業(yè)銀行債務(wù)的行為存在一個合理的容忍范圍空間。只有當后果危及中央政府總效用最大化的風(fēng)險最小化約束條件時，中央政府將加強對國有金融的監(jiān)管。有趣的是，不僅中央政府希望利用雙重軟預(yù)算約束實現(xiàn)自身效用最大化目標，其它利益相關(guān)者也從雙重軟預(yù)算約束中獲益。虧損國有企業(yè)只有在實施國有商業(yè)銀行軟約束下才得以取得軟預(yù)算支持；國有商業(yè)銀行借助軟預(yù)算約束才得以在高不良貸款率的情況下獲得源源不斷的存款并保持市場信心，實現(xiàn)自身效用最大化；存款人通過商業(yè)銀行軟約束間接獲得完全的存款保險。其結(jié)果是在中央政府理性目標的沖突與協(xié)調(diào)下，國有金融運行中利益組織的集團理性得以滿足，銀行體系呆壞帳帶來的潛在金融風(fēng)險不斷累加，而中央政府短期內(nèi)憑借公信力把它長期化、社會化。

3．中央政府的集團理性：國家控制金融的貨幣性收益與成本。中央政府直接控制金融的收益主要有：貨幣化收益（鑄幣收入）、來自國有金融的稅收貢獻、國有金融對國有經(jīng)濟的支持產(chǎn)生的稅收貢獻、國有金融對非國有經(jīng)濟的支持產(chǎn)生的稅收貢獻等。中央政府直接控制金融的貨幣性成本主要有：中央銀行支付的信息和監(jiān)控成本、國有金融組織相對增多的經(jīng)營費用（源于在沒有建立有效的治理結(jié)構(gòu)的國有金融產(chǎn)權(quán)的外部性和官僚主義行為）。這兩項是直接的成本。事實上，國家直接控制金融的成本還包括低效率配置資源的損失、增多的不良資產(chǎn)損失等。需要指出的是，潛在的事實上的控制成本的重要組成部分呆壞帳從社會貨幣流的角度轉(zhuǎn)化為一些社會組織的實際收益以及國家經(jīng)濟增長目標的社會性收益。因此，控制金融成本收益結(jié)構(gòu)的變化只能說明中央政府集團理性問題。

4．預(yù)期的地方政府和下層金融組織效用最大化方式。地方政府和下層金融組織的效用最大化追求方式將以集團、組織理性偏好表達方式滲入中央政府的理性偏好選擇之中。地方政府在中國金融制度安排中所起的作用可分成兩個方面：一是與中央政府的權(quán)力博弈中，取得一部分金融資源控制權(quán)，導(dǎo)出非國有金融安排；二是對國有金融機構(gòu)直接滲入地方偏好，滿足了地方經(jīng)濟的金融需求。從目前中央政府對非國有金融尤其是民間金融的態(tài)度來看，會對地方政府的第一種偏好嚴密控制，因此，我們更為關(guān)注的是第二個方面。在這種情況下，國有金融機構(gòu)效用函數(shù)結(jié)構(gòu)中包含了國家、地方和自身三重利益偏好，體現(xiàn)著多重的經(jīng)濟理性形式，效用函數(shù)中不僅包含了成本和收益，還包括“政策性貸款要求”、“地方意志”、“風(fēng)險外在化和適當控制風(fēng)險以防止整頓之間的平衡”、“體現(xiàn)國家偏好和使用資源用于私人利益之間的平衡”等等內(nèi)容，最終尋求各方利益的平衡是其理性的選擇。地方政府取得金融資源的支配權(quán)符合集團理性，否則這一部分金融資源將通過垂直的銀行體系被抽調(diào)。地方銀行組織在兩種權(quán)力支配下往往參與這種對金融租金的分配（除了返回部分貸款利息，呆壞賬中的一部分實際上以金融交易環(huán)節(jié)腐敗的形式轉(zhuǎn)化為部分銀行代理者的貨幣性收益），并在此前提下控制剩余儲蓄資源，尋求收益最大化的貸款項目。中央政府對上述兩種支配金融資源的權(quán)力下放，一方面在改革框架中創(chuàng)造事實上的制度安排創(chuàng)新空間；另一方面也促使國家努力加強金融控制，在方案設(shè)計中宏觀調(diào)控有效性和保證金融安全的國家理性偏好的重要性不斷上升。中央政府效用函數(shù)的這個外生約束變量深刻影響著中央政府控制金融的國家理性（經(jīng)濟增長、長期有效項目的金融支持、金融穩(wěn)定）的具體實現(xiàn)情況，也使中央政府效用函數(shù)變量結(jié)構(gòu)調(diào)整具有動態(tài)性和階段性特征。

5．政治銀行家的個人理性。政治銀行家的效用是貨幣收益與非貨幣收益（諸如權(quán)力、政治支持、社會聲譽、歷史定位、國家形象等）的函數(shù)。政治銀行家可以在一定程度上將國有金融改革的私人成本外部化，施加于社會其他人之上，而同時將制度產(chǎn)品的外部收益內(nèi)在化。其個人理性問題可能進一步加劇個人理性與中央國家理性的偏離程度，使中央政府的效用函數(shù)中國家理性變量進一步扭曲。

四、中央政府效用函數(shù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與中國國有金融制度的演進以國有商業(yè)銀行信貸資金管理體制演進軌跡為例

在中國金融體系中，國有商業(yè)銀行一直是貨幣資金配置的主要渠道，信貸資金管理體制又是中國國有金融制度的核心。針對這一核心制度存量的變遷歷程，考察中央政府控制金融的效用函數(shù)的結(jié)構(gòu)變動規(guī)律應(yīng)該說是較好的切入點。

（一） 國家理性的制度典范：國有銀行體系建立至改革前的“母體”階段

金融體制改革以前，我國一直實行高度集中的信貸管理體制，即“統(tǒng)存統(tǒng)貸”的資金供給制。新中國成立后，中國人民銀行作為全國的貨幣發(fā)行、信貸、結(jié)算和現(xiàn)金出納中心，是建國后前三十年中國金融的基本制度。通過銀行貸款支持工業(yè)包產(chǎn)、商業(yè)包銷、物質(zhì)統(tǒng)配、財務(wù)統(tǒng)管的計劃經(jīng)濟體的運轉(zhuǎn)，國有金融制度的終極目標是服務(wù)于國家計劃（尤其是中央政府重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展），為國家“守計劃，把口子”。此時的國有金融制度完全是中央政府國家理性的產(chǎn)物。在經(jīng)濟發(fā)展的最初階段，利益集團形成尚待時日，中央政府通過“統(tǒng)存統(tǒng)貸”的資金供給制控制實體經(jīng)濟按中央計劃運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)隱形稅收的最大化，從而實施特定的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）集團理性與國家理性統(tǒng)一與背離：中國金融改革的起步階段(1979～1984年)

以“統(tǒng)存統(tǒng)貸”為核心的信貸管理體制運轉(zhuǎn)了近30年后，1979年2月中央推出了“統(tǒng)一計劃，分級管理，存貸掛鉤，差額包干”的信貸資金管理辦法，即所謂的“放權(quán)”改革?！安铑~包干”確定“各級銀行在存差完成，借差計劃不突破的條件下，多吸收存款就可以多發(fā)放流動資金貸款”。 1983年，銀行系統(tǒng)開始又實行“全額利潤留成制度”，把各項指標考核與利潤留成掛鉤。金融機構(gòu)有了利益追求和管理資金的激勵，可以推進資源配置效率的提高和金融組織內(nèi)部管理制度的改進，因此，符合中央政府的效用追求。這一改革行動使國家儲蓄動員的國家理性與下層金融組織擴大存款的組織理性共容，使各方利益主體的效用都得到增進，實現(xiàn)了資源配置的帕累托改進。不過， “差額包干”的信貸資金管理體制頗似前蘇聯(lián)計劃體制下所實行的稅收激勵制度^⑨，在短期內(nèi)創(chuàng)造了金融機構(gòu)員工儲蓄動員的積極性。然而，其創(chuàng)造的制度安排變遷空間是有限的，根本原因在于金融剩余納入了政府的計劃體系。除了中央政府集團理性與金融機構(gòu)組織理性沖突外，最要命的是，在這一制度安排下，各專業(yè)銀行與人民銀行在一個大聯(lián)行內(nèi)清算，事實上成為一個“金融集團”，導(dǎo)致國家控制監(jiān)督的成本太大。隨時間的推移，下層金融組織出于小集團理性外部性活動積累的風(fēng)險和獲得更多經(jīng)濟自由的要求與中央政府出于國家理性進行宏觀控制的需要交織在一起，張力激化到一定程度，逼迫中央政府對原有框架進行調(diào)整，提供金融制度創(chuàng)新的空間。

（三） 集團理性的膨脹：銀行企業(yè)化改革(1985～1993年)

1985年國家實行“撥改貸”制度后，國有商業(yè)銀行成為國有企業(yè)資金來源的主渠道，信貸資金管理體制也隨之由“差額包干”過渡到“統(tǒng)一計劃，劃分資金，實貸實存，相互融通”。1987年，人民銀行再貸款實行“合理供應(yīng)，確定期限，有借有還，周轉(zhuǎn)使用”的原則，進一步完善了這一信貸資金管理體制。在這一制度框架下，信貸計劃與信貸資金分開，將過去有了計劃額度就有了資金的做法改為通過組織資金實現(xiàn)計劃。各專業(yè)銀行開始自主經(jīng)營、獨立核算，經(jīng)營性質(zhì)逐漸向企業(yè)化實體靠攏。在專業(yè)銀行內(nèi)部，新的信貸管理體制賦予了銀行新的金融自由，激勵銀行開展制度創(chuàng)新以獲取國家改革行動帶來的最大外部收益。但在國有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)內(nèi)，合理有效的國有產(chǎn)權(quán)代理結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)始終沒有找到，各基層金融組織的逐利活動具有風(fēng)險外部化傾向，從而產(chǎn)生大量的商業(yè)性呆賬。一方面，金融部門的組織理性與政府的集團理性（信貸支持國有企業(yè)從而帶來更多的稅收）和中央政府的國家理性背離程度越來越大；另一方面，國有商業(yè)銀行的信貸行為在改革過程中越來越多地受到地方政府的偏好支配，地方政府集團理性下的非正常經(jīng)濟項目孳生的風(fēng)險也滲透到了國有金融中來。中央政府效用函數(shù)中變量偏好順序也隨之發(fā)生變化，金融安全和宏觀調(diào)控有效性上升為重要目標，而政府金融效用函數(shù)中另兩個變量“直接控制金融的收益與成本”和“金融資源配置效率”的重要性有所下降。在金融穩(wěn)定方面，中央政府采取治理整頓、清理金融性公司和整頓金融秩序等方式加以控制，同時萌生了國有金融機構(gòu)商業(yè)化改革的思路。

（四）探索實現(xiàn)國家理性的新手段：銀行商業(yè)化改革(1994～1997年)

1994年，國家開始實行“貸款限額控制下的資產(chǎn)負債比例管理”信貸資金管理新體制，標志著我國金融體制改革進入商業(yè)化改革新階段。這一時期的改革舉措包括：(1) 設(shè)立政策性銀行，政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分離；(2)對國有專業(yè)銀行全面實行貸款規(guī)?？刂葡碌馁Y產(chǎn)負債比例管理；(3)央行不再對非銀行金融機構(gòu)貸款，不再對財政透支；(4)按照1996年6月全國銀行業(yè)經(jīng)營管理會議上提出的要把銀行辦成真正的國有商業(yè)銀行的目標，各專業(yè)銀行開始注重內(nèi)部經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，加強銀行資金風(fēng)險管理；(5)將國有商業(yè)銀行分散法人制改為總行一級法人制，推進貸款抵押擔(dān)保制度和貸款證制度。上述措施表明，國家控制金融雖然從主動轉(zhuǎn)向被動，但是通過一系列制度設(shè)計，加強了金融安全和宏觀調(diào)控體系的建設(shè)。事實上，這一改革階段，國家一直嘗試在不改變國有金融產(chǎn)權(quán)邊界條件下調(diào)整金融租金配置的權(quán)力體系，從而實現(xiàn)控制金融的效用最大化。

（五）1998年后的中國信貸體制改革

1998年，中央政府以間接調(diào)控手段為主的基礎(chǔ)建設(shè)基本完成，決定在逐步推行資產(chǎn)負債比例管理和風(fēng)險管理的基礎(chǔ)上，實行“計劃指導(dǎo)，自求平衡，比例管理，間接調(diào)控”的信貸資金管理體制。這一時期，除了受其它制度安排變革的制約(如政府職能轉(zhuǎn)換，國有企業(yè)改革等)外，銀行金融制度安排創(chuàng)新的空間已基本確立。國有金融安排和其它金融安排可以開展一系列的制度創(chuàng)新和業(yè)務(wù)創(chuàng)新以獲取金融制度環(huán)境變遷帶來的外部利潤機會。但是，無論如何調(diào)整下層金融自由，中央政府都是在基本不改變國有金融產(chǎn)權(quán)邊界的前提下，保證對國有金融的控制權(quán)、對金融資源的支配權(quán)的前提下提供其創(chuàng)新空間。有意思的是，在中央政府控制金融信貸市場的同時，底層市場經(jīng)濟活動規(guī)模卻不斷擴大，交易流量貨幣和存量貨幣大量囤積于社會經(jīng)濟體系之中，保證儲蓄的來源和規(guī)模。一方面，各銀行之間加強了體制內(nèi)對儲蓄資源的競爭和貸款獲利機會的競爭；另一方面，儲蓄動員能力的擴大為中央控制金融追求效用函數(shù)的諸多結(jié)構(gòu)變量（經(jīng)濟增長、就業(yè)、對長期有效項目的追求偏好、穩(wěn)定的稅收來源等）提供了可能。然而，信貸制度變遷的軌跡表明，在中央效用函數(shù)的各結(jié)構(gòu)變量排序中，金融安全、金融效率偏好排序始終是靠后的。而潛在金融風(fēng)險的不斷累積也成為進一步改革的重要約束條件，使其具有明顯的路徑依賴特征。

五、并非結(jié)論的結(jié)束語

隨著金融對外放開最后期限的到來，中央政府最終把改革舉措調(diào)整為：政府注資沖銷不良債權(quán)—國有金融產(chǎn)權(quán)股份化海外上市—形成現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)。從目前來看，改革成效不能說不顯著。不過，在國有控股以及對銀行核心領(lǐng)導(dǎo)人事任免的絕對行政控制約束下，國有銀行能否形成高效的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)解決國有金融潛在風(fēng)險、呆壞賬的產(chǎn)生機制問題，仍需要在本文的理論解釋框架下，探索中央政府理性介入的可能的最佳新形式。

一種可能的理性介入思路是：改變國有商業(yè)銀行內(nèi)部現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，走國有股權(quán)多元化的道路，藉此形成高效的銀行治理機制。這是目前的主流觀點。然而中央政府也是進退兩難，如果國家持大股，國有金融改革很可能陷入國企改革同樣的困境，高效的公司治理結(jié)構(gòu)很難建立起來，銀行的組織理性與國家理性之間的背離程度可能更大，甚至出現(xiàn)雙重代理問題。如果引進戰(zhàn)略投資者，私人持大股，國家失去對國有金融的控制權(quán)，在資本逐利的經(jīng)濟邏輯下，可能形成私人壟斷的金融市場，這與中國社會性質(zhì)相去甚遠。況且在現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)下國有金融產(chǎn)權(quán)到私有金融產(chǎn)權(quán)的演變過程同樣是金融機構(gòu)集團理性與國家理性沖突的過程。

另一種可能的理性介入思路是：在國有控股產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，強調(diào)體制內(nèi)分權(quán)促成外控機制，加強有效的金融監(jiān)管^⑩。實際上，現(xiàn)有的監(jiān)管制度框架不完善，根本原因還是中央政府設(shè)定的監(jiān)管機構(gòu)的集團理性與國家理性背離，出現(xiàn)了監(jiān)管機構(gòu)與銀行經(jīng)營機構(gòu)“合謀”的局面，導(dǎo)致更多的金融腐敗問題。在中國，監(jiān)管者是政府，而國有商業(yè)銀行的出資人與控制者也是政府。這樣，政府作為監(jiān)管者便成為一個追求社會效用來進行監(jiān)管與分享租金來進行監(jiān)管 的“矛盾體”。若監(jiān)管者追求長期社會效用最大化，則相關(guān)政策的操作就傾向于消減國有商業(yè)銀行規(guī)模；如果監(jiān)管者追求分享租金（出資人回報、經(jīng)濟增長、就業(yè)、稅收），則又必然傾向于增加銀行規(guī)模。因此，如何監(jiān)管、由誰來監(jiān)管、政府雙重角色如何分離等等，這些問題都是需要政府理性介入思路認真考慮的。

因此，調(diào)整國有商業(yè)銀行內(nèi)部現(xiàn)有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從產(chǎn)權(quán)角度考慮問題也許是一種長期有效思路。在國有金融產(chǎn)權(quán)邊界剛性問題一時難以解決、良好的監(jiān)管框架尚待時日條件下，中央政府有望理性介入國有金融改革的第三條思路是：仿效一些國有企業(yè)（如鞍鋼、山西平朔煤礦、中原油田等）對治理結(jié)構(gòu)的探索經(jīng)驗，在銀行內(nèi)部培育市場，加強銀行內(nèi)部各部門之間的績效競爭、協(xié)調(diào)與相互監(jiān)督。在政府的協(xié)調(diào)下，國有商業(yè)銀行內(nèi)部就會放松或部分放棄垂直行政控制方式，而代之以在銀行內(nèi)部擴大分工的同時啟動經(jīng)濟民主，以此優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。我們把這制度安排稱為國有金融的“內(nèi)部市場化”創(chuàng)新，當然，詳細探討需另行撰文。

注釋：

①在這一理論框架下研究中國國有金融市場化滯后問題，詳見錢穎一(1995)、世界銀行（1997）、張杰（1998）、王曙光（2003）等人的觀點。

②例如，較早些時候提出的“增量存量兩塊競爭”漸進市場化推進論（樊綱，1991，1993；林毅夫、蔡日方、李周，1994），“中央與地方政府分權(quán)與區(qū)域競爭推進論”（楊瑞龍，1998；張維迎、栗樹和，1999），“內(nèi)外規(guī)則沖突與協(xié)調(diào)演進論”（周業(yè)安，2000），“歷史邏輯起點、生產(chǎn)率競賽與制度互補”民營經(jīng)濟分岔演進論（鄧宏圖，2004）等，均是以非金融實體經(jīng)濟制度演進為分析重點。

③易綱（1996）指出，扶植非政府所有的金融機構(gòu)，而不是試圖改變國有銀行的行為可能是國有金融改革的一條更容易的途徑；張杰（1998）的研究也得出結(jié)論，中國金融制度變遷的要害既不是直接改變國有金融制度的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，也不是由國家出面建立金融市場，而是激勵足夠并具有談判能力的新金融產(chǎn)權(quán)形式的產(chǎn)生；樊綱、徐滇慶等人也指出，中國金融改革滯后在于沒有在培育非國有企業(yè)的同時在國有體制外培育非國有金融主體。

④科斯認為，如果交易或者談判成本為零，所有的外部性問題都會以帕累托有效的方式解決，這是因為理性的雙方都會一直談判直到他們得到最大化的共同收益為止。簡單地說，就是在交易成本不大的情況下，個人理性可導(dǎo)致集體理性（談判成功）。科斯這一觀點被概括成“科斯定理”。詳見科斯《社會成本問題》，載《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994年版。

⑤詳細闡述見奧爾森《權(quán)力與繁榮》，第67頁，上海人民出版社，2005年版。

⑥據(jù)張杰（1998）的測算， 1992年，國家控制金融的收益成本首次超過控制收益（該年收益和成本分別為3732.41，4109.75億元）；據(jù)筆者（2006）的測算該年控制受益還要大些為3801.24億元。1992年也成為一個重要的拐點，以后年份控制金融收益再也沒有超過控制成本，二總量指標的離差越拉越大。

⑦資料來源： http://www.cbrc.gov.cn/mod_cn00/jsp/cn001000.jsp．

⑧據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計季報，2005年9月中國金融機構(gòu)人民幣信貸收支表相關(guān)數(shù)據(jù)實際測算得到。

⑨在前蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟的早期，斯大林實行了一種特殊的稅收最大化制度安排。該制度安排降低邊際稅率對平均稅率的比率，以此通過收入效應(yīng)和替代效應(yīng)的雙重作用，不僅增加了勞動收入中用于支付稅收的比重，而且增加勞動量的供應(yīng)。詳見奧爾森《權(quán)力與繁榮》第七章，第86－100頁，世紀出版社，上海人民出版社，2003年版。

⑩銀監(jiān)會主席劉明康在《財經(jīng)》雜志《世界中國2005展望》中表達了這種觀點，即銀行改革以監(jiān)管為重。張杰（2005）也提出了“監(jiān)管高于市場化”的命題。前者強調(diào)了監(jiān)管的技術(shù)和管理層面，后者更多關(guān)注監(jiān)管的制度層面。

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AnEvolutionary Theoreticaly Interpreting for the Change on Chinese Stateowned Financial Institutions in Economic Transformation XＵＱiuqi1，LＩＵ Ｃhunmei2

(1．School of Economics，peking university，Beijin 100871，China；

2． School of Economics，hebei university，Baoding，Hebei 071002，China)Abstract：The existing literature on the evolution on Chinese state–ownedfinancial institutions emphasizes the financial marketization off the old system. However， from the practice， the theories have very limited effects on institutional evolution. It is necessary for us to grope for a new theoretical paradigm for institutional change of stateownedfinance. In this study， from the perspective of government's rational intervention， we put forward a more practical utility function of central government on financial institutional evolution to analyze its structure and change when the reform is at a new phase. By applying the utility function we may examine the evolution of an important aspect of financial system——the management system of credit capital， and predicts the next step of financial reform.

Key words： Institutional Change;Stateowned Financial System， Government's Rational Intervention