摘要：在分析英國(guó)教育財(cái)政投入法制保障建設(shè)主要?dú)v程的基礎(chǔ)上，指出了英國(guó)教育財(cái)政投入法制保障的主要內(nèi)容，最后論述了英國(guó)教育財(cái)政投入法制保障的啟示：堅(jiān)持“法隨時(shí)轉(zhuǎn)”，使教育財(cái)政投入立法與教育改革良性互動(dòng)；政府依法保證教育經(jīng)費(fèi)的到位；提高教育財(cái)政投入的使用效益，發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

關(guān)鍵詞：英國(guó)教育財(cái)政投入；法制保障；經(jīng)驗(yàn)；啟示

一、英國(guó)教育財(cái)政投入法制建設(shè)的主要?dú)v程

1．制定《教育補(bǔ)助金法案》，成為英國(guó)教育財(cái)政投入法制建設(shè)的開(kāi)端

從18世紀(jì)60年代至19世紀(jì)30年代末，以產(chǎn)業(yè)革命為背景的18世紀(jì)后半葉，也是英國(guó)社會(huì)思想異?；钴S的時(shí)期。首先是亞當(dāng)·斯密，在其《國(guó)富論》中指出：教育對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義，應(yīng)將初等教育作為義務(wù)教育，由國(guó)家通過(guò)一般稅收獲得的財(cái)政來(lái)辦。托馬斯·潘恩認(rèn)為教育應(yīng)由國(guó)家的公費(fèi)承擔(dān)，14歲以下的貧窮兒童每年給以4英鎊的補(bǔ)助金，實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育。促使英國(guó)教育財(cái)政產(chǎn)生的另一因素是人口的迅速增長(zhǎng)。僅人口增長(zhǎng)規(guī)模這一點(diǎn)就打破了民間團(tuán)體對(duì)初等教育的壟斷，促使國(guó)家直接干預(yù)教育。這些因素的共同作用，促成了19世紀(jì)上半葉英國(guó)國(guó)家教育財(cái)政的產(chǎn)生。1833年，當(dāng)時(shí)的財(cái)政部長(zhǎng)阿爾索普提出了《教育補(bǔ)助金法案》，被議會(huì)通過(guò)，它成為建立英國(guó)教育財(cái)政投入制度的開(kāi)端。

2．《初等教育法》、《巴爾福爾法》、《費(fèi)舍法案》的頒布，標(biāo)志英國(guó)教育財(cái)政投入法制的建立與發(fā)展

(1)1870年制定《初等教育法》?！冻醯冉逃ā肥怯?guó)教育發(fā)展史上的一個(gè)里程碑，也是英國(guó)教育財(cái)政投入制度真正確立的標(biāo)志。該法規(guī)定必須建立足夠數(shù)量和適當(dāng)質(zhì)量的學(xué)校來(lái)教育人民。在缺少學(xué)校的地區(qū)，建立地方教育委員會(huì)，其職責(zé)是“填補(bǔ)空白”。對(duì)于所需資金，法案規(guī)定“在中央的監(jiān)督和控制之下，在地方管理下，使用受議會(huì)認(rèn)可的地方稅的款項(xiàng)”。法案還賦予了地方教育委員會(huì)另一項(xiàng)權(quán)力，即他們有權(quán)向他們認(rèn)為確實(shí)無(wú)力支付其子女教育費(fèi)用的家長(zhǎng)發(fā)放免費(fèi)單；另外仍收學(xué)費(fèi)，大致從家長(zhǎng)那里征收1／3，從國(guó)家稅中支出1／3，再?gòu)牡胤蕉愔兄С?／3。在地方資金不能通過(guò)自愿捐贈(zèng)而籌得的地方實(shí)行征稅。法案的這些內(nèi)容，不僅使英國(guó)地方政府擁有了征收地方稅開(kāi)辦初等教育的權(quán)力，解決各學(xué)區(qū)已有的初等教育不足問(wèn)題，還使中央政府在少花錢(qián)的情況下獲得了很大的教育控制權(quán)，同時(shí)，它還確立了英國(guó)初等教育費(fèi)用來(lái)自中央補(bǔ)助、地方稅和學(xué)費(fèi)的財(cái)政投入的分擔(dān)方式。

(2)1902年制定了《巴爾福爾法》。規(guī)定：第一，授命郡和郡級(jí)市議會(huì)為“第二部分地方教育當(dāng)局”，負(fù)責(zé)本地區(qū)除初等教育外的其他各類教育，具有開(kāi)辦地所需要的中等學(xué)校、中等?？茖W(xué)校、職業(yè)學(xué)校及師資培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并用地方稅提供資助。在經(jīng)費(fèi)方面，地方教育當(dāng)局依據(jù)1890年的地方稅法，可以支配補(bǔ)助費(fèi)，并且可以征收每鎊不超過(guò)2便士的稅以供中等教育之用。法案還規(guī)定，各種技術(shù)科學(xué)可以獲得公款補(bǔ)助。第二，規(guī)定人口超過(guò)1萬(wàn)人的自治市和人口超過(guò)2萬(wàn)人的都市分區(qū)議會(huì)為“第三部分地方教育當(dāng)局”，與前一類地方教育當(dāng)局不同，它僅負(fù)責(zé)所在地區(qū)的初等教育，保證初等學(xué)校的物質(zhì)供應(yīng)，負(fù)責(zé)日常開(kāi)支、教師工資等費(fèi)用。第三，將地方稅補(bǔ)助擴(kuò)大到民辦學(xué)校，以便進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)它們的監(jiān)督和控制。為初等學(xué)校中有才能的學(xué)生提供獎(jiǎng)學(xué)金，使他們有機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)入到文法學(xué)校學(xué)習(xí)等?！栋蜖柛柗ā奉C布以后，英國(guó)的中等教育財(cái)政投入有了一定的保障，因此，中等教育也越來(lái)越受到人們重視。

(3)1918年頒布了《費(fèi)舍法案》。規(guī)定：取消小學(xué)學(xué)費(fèi)，公立初等學(xué)校一律實(shí)行免費(fèi)，以不少于50％的教育經(jīng)費(fèi)由中央政府的資金補(bǔ)助。改革教育補(bǔ)助金制度，原來(lái)對(duì)初等教育的17種不同補(bǔ)助和對(duì)中等教育的40種不同補(bǔ)助被簡(jiǎn)化成兩種年度補(bǔ)助。使英國(guó)真正實(shí)現(xiàn)了初等教育免費(fèi)。此外，《費(fèi)舍法案》還進(jìn)一步簡(jiǎn)化了地方教育當(dāng)局的財(cái)政資助，這些都加快了英國(guó)公共教育財(cái)政制度完善化的進(jìn)程。

3．《巴特勒法》、《教育改革法》、《繼續(xù)和高等教育法》的頒布，標(biāo)志著戰(zhàn)后英國(guó)新教育財(cái)政投入的完善

(1)1944年頒布《巴特勒法》。它總結(jié)了19世紀(jì)70年代以來(lái)英國(guó)歷次教育立法的重要成果，包括19世紀(jì)20年代以來(lái)政府的各種文件、報(bào)告和法令中所提出的重要教育原則和政策，是英國(guó)自有教育法以來(lái)最大的一部教育法。成為英國(guó)現(xiàn)代教育制度的基礎(chǔ)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)起著普通教育的“基本法律”的作用。全法有5章122條。該法的第四部分一般原則(第76～107款)中，就教育經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)學(xué)金、補(bǔ)助費(fèi)、捐贈(zèng)、教師工資等有關(guān)教育財(cái)政投入的內(nèi)容做了詳盡的規(guī)定。

(2)1988年頒布《教育改革法》?？偣灿?38條，其中有1／6是關(guān)于教育財(cái)政投入的內(nèi)容。該法標(biāo)志著英國(guó)的教育財(cái)政投入進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期。在成人教育領(lǐng)域，它規(guī)定以“大學(xué)基金委員會(huì)”取代“大學(xué)撥款委員會(huì)”，這標(biāo)志著自1924年以來(lái)責(zé)任團(tuán)體中的大學(xué)校外課程部向教育部申請(qǐng)補(bǔ)助的歷史隨之結(jié)束。該法還體現(xiàn)在實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一課程和推行新的成績(jī)?cè)u(píng)定制度。就教育財(cái)政投入來(lái)說(shuō)，引入了市場(chǎng)理論，鼓勵(lì)學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)，“顯然是朝著市場(chǎng)的方向邁進(jìn)的一個(gè)步驟”。由此可見(jiàn)，英國(guó)的教育財(cái)政正在從主要由國(guó)家負(fù)擔(dān)而向注重市場(chǎng)作用和提高效益方向轉(zhuǎn)變。

(3)1992年5月制定《繼續(xù)和高等教育法》。宣布廢除近30年來(lái)的高等教育雙重制，建立統(tǒng)一的高等教育體制。與此相適應(yīng)，成立了統(tǒng)一的高等教育撥款機(jī)構(gòu)——高等教育基金委員會(huì)，取代大學(xué)基金委員會(huì)和多科技術(shù)學(xué)院和學(xué)院基金委員會(huì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)大學(xué)、多科技術(shù)學(xué)院和其他學(xué)院的撥款。高等教育基金會(huì)是一個(gè)獨(dú)立的、非政府部門(mén)的公共機(jī)構(gòu)，只有少數(shù)成員是有關(guān)大臣指定的，基金會(huì)由強(qiáng)有力的工商業(yè)界人士和高等教育界的代表組成，各設(shè)一名兼職主席和一名專職執(zhí)行主任，專職執(zhí)行主任是基金會(huì)的成員，有關(guān)政府部門(mén)的評(píng)估員有權(quán)出席每次基金會(huì)會(huì)議并在會(huì)上講話?；饡?huì)撥款主要依據(jù)政府制定的辦學(xué)方向、撥款原則和其對(duì)各高校教學(xué)、科研等實(shí)際情況的全面評(píng)估。通過(guò)這些改革，英國(guó)政府改變了過(guò)去大學(xué)投入渠道單一化的狀況，逐步形成了政府財(cái)政投入和社會(huì)各界參與辦學(xué)相結(jié)合的新體制。

二、英國(guó)教育財(cái)政投入法制保障的主要內(nèi)容

1．教育財(cái)政立法包含在普通的教育法之中

由于所屬法系、立法傳統(tǒng)和習(xí)慣的差異，英國(guó)沒(méi)有制定像日本的《義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》，美國(guó)的《1984年撥款法》等專門(mén)的教育財(cái)政法，其有關(guān)教育財(cái)政的內(nèi)容都包含在其他的教育法之中，教育財(cái)政立法作為教育立法內(nèi)容的一部分，成為國(guó)家加強(qiáng)對(duì)教育改革與管理的手段，英國(guó)幾部有重大影響的教育法案，如《初等教育法》、《巴爾福爾法》、《費(fèi)舍法案》等都有這一特征。以1988年頒布《教育改革法》為例，該法的目的是把先進(jìn)的科技知識(shí)和技能引入課程之中，強(qiáng)化中央政府的權(quán)力，提高教育質(zhì)量。于是，設(shè)法把教育經(jīng)費(fèi)改革置于整個(gè)教育改革之中，對(duì)地方教育當(dāng)局維持學(xué)校的經(jīng)費(fèi)，確定獲得直接撥款公立學(xué)校資格的權(quán)利，繼續(xù)教育和高等教育基金資助計(jì)劃，教育基金委員會(huì)的職能等進(jìn)行了改革，以教育財(cái)政投入支持和保障教育改革。

2．英國(guó)大部分教育經(jīng)費(fèi)由地方教育當(dāng)局負(fù)擔(dān)，中央對(duì)地方教育經(jīng)費(fèi)提供補(bǔ)助

但英國(guó)中央政府一般只直接負(fù)責(zé)高等教育的財(cái)政投入，基礎(chǔ)教育、成人教育及其他類型的教育經(jīng)費(fèi)主要由地方教育當(dāng)局負(fù)擔(dān)，由中央政府對(duì)地方教育當(dāng)局給予補(bǔ)助。1900年度中央政府給予地方的補(bǔ)助金占地方教育經(jīng)費(fèi)的56．4％、1910年度占48．5％、1920年度占56．1％、1930年度占53．2％、1938年度54．9％、1950年度占61．6％，到1965年以后，中央政府負(fù)擔(dān)地方的教育經(jīng)費(fèi)一般占60％。地方教育經(jīng)費(fèi)中不足的部分由地方稅支付，所占比例，1900年度為43．6％、1910年度51．5％、1920年度43．9％、1930年度46．8％、1938年度50．5％、1950年度38．4％、1965年以后，地方稅負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)一般為36％左右。

3．不同類型的學(xué)校，教育財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同

英國(guó)實(shí)施中等教育的學(xué)校有公立中學(xué)和獨(dú)立學(xué)校系統(tǒng)的“公學(xué)”，即私立學(xué)校。高等教育有大學(xué)和公立高等教育學(xué)校及私立大學(xué)。公立中學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自地方教育當(dāng)局，而私立中學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自學(xué)費(fèi)、私人捐贈(zèng)和其他資助。英國(guó)大學(xué)是獨(dú)立、自治團(tuán)體，1988年以前，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自中央政府，但政府為大學(xué)提供的經(jīng)費(fèi)并不直接撥給各個(gè)大學(xué)，而是由中介組織——1919年成立的“大學(xué)撥款委員全”來(lái)負(fù)責(zé)，形成了政府單渠道為大學(xué)分配教育經(jīng)費(fèi)的模式；英國(guó)公立院校的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自各地方教育當(dāng)局。20世紀(jì)70年代建立的私立白金漢大學(xué)，經(jīng)費(fèi)和實(shí)施中等教育的私立學(xué)校一樣，主要來(lái)自學(xué)費(fèi)和其他的資助。這種不同學(xué)校之間經(jīng)費(fèi)來(lái)源的顯著差異就是英國(guó)教育財(cái)政投入的一個(gè)特征。但在高等教育領(lǐng)域，近年來(lái)由于政府實(shí)施了一系列的改革，這種差異正在消失。

4．?dāng)U大社會(huì)參與，增加經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道

隨著英國(guó)教育財(cái)政體制市場(chǎng)性質(zhì)的增強(qiáng)，擴(kuò)大社會(huì)參與，增加經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道成為英國(guó)教育財(cái)政發(fā)展的又一必然趨勢(shì)。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，1988年的教育改革法確立了“直接撥款學(xué)?！闭?。根據(jù)規(guī)定，這類學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由教育科學(xué)大臣通過(guò)中央撥款的形式向?qū)W校直接提供，地方教育當(dāng)局負(fù)責(zé)提供學(xué)校的基礎(chǔ)、交通以及學(xué)生福利方面的費(fèi)用。1991年，隨著直接撥款學(xué)校數(shù)目的不斷增長(zhǎng)，英國(guó)政府對(duì)中小學(xué)教育體制進(jìn)行了新的改革，通過(guò)了1993年教育(學(xué)校)法，規(guī)定設(shè)立“學(xué)?；鹛帯?，取代原來(lái)教育部對(duì)直接撥款學(xué)校的撥款。“學(xué)校基金處”由10～15名成員組成，由國(guó)務(wù)大臣任命，其中大部分來(lái)自教育以外的工商業(yè)界。在高等教育領(lǐng)域，1988年的教育改革法規(guī)定以新成立的“大學(xué)基金會(huì)”取代“大學(xué)撥款委員會(huì)”，1992年又決定以“高等教育基金會(huì)”代替“大學(xué)基金會(huì)”，并規(guī)定在基金會(huì)中要有強(qiáng)有力的工商界人士。這些改革，其目的是為了加強(qiáng)學(xué)校與工商界的聯(lián)系，擴(kuò)大社會(huì)參與，拓寬教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道。

三、英國(guó)教育財(cái)政投入法制保障的啟示

1．堅(jiān)持“法隨時(shí)轉(zhuǎn)”，使教育財(cái)政投入立法與教育改革良性互動(dòng)

從以上英國(guó)的教育財(cái)政投入立法來(lái)看，應(yīng)驗(yàn)了“法隨時(shí)轉(zhuǎn)”這一立法至理。他們的教育財(cái)政投入法律，不僅具備必需的穩(wěn)定性，而且注重應(yīng)對(duì)教育改革和發(fā)展的新需求，不斷鞏固改革成果，促進(jìn)改革的深入發(fā)展；教育財(cái)政投入立法也因此得以不斷進(jìn)步和完善。在英國(guó)，教育財(cái)政投入立法不僅表現(xiàn)出法律應(yīng)有的前瞻性、穩(wěn)定性，而且體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)撵`活性、變化性，可謂“與時(shí)俱進(jìn)”。例如1988年的《教育改革法案》就沒(méi)有脫離1944年《教育法》的基本框架。但是根據(jù)不同時(shí)期的實(shí)際情況，又會(huì)對(duì)這些法案進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善。例如英國(guó)1944年《教育法》頒行45年來(lái)，先后共通過(guò)27個(gè)教育法案，幾乎每隔1～2年就通過(guò)一個(gè)。因此，教育財(cái)政投入立法的“與時(shí)俱進(jìn)”，不僅彌補(bǔ)了原有法案的不足，而且使之更適應(yīng)不斷變化的情況所提出的各種新要求，這既有利于保障教育的改革與發(fā)展，又能鞏固改革成果，推動(dòng)改革逐步深入，并形成改革與立法的良性循環(huán)。

2．政府依法保證教育經(jīng)費(fèi)的到位

英國(guó)政府重視教育事業(yè)，具有戰(zhàn)略眼光，把教育視為國(guó)家、社會(huì)生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)，政府對(duì)其所需的基本費(fèi)用給予保證。從1870年英國(guó)《初等教育法》頒布后，又相繼頒布了一系列有關(guān)初等教育的法案，提出普及初等教育，但由于民間辦學(xué)等傳統(tǒng)的影響，政府對(duì)普及初等教育認(rèn)識(shí)不足，投入也不足，致使普及初等教育難以落實(shí)，直到1891年隨著中央補(bǔ)助金的不斷增加，實(shí)行免費(fèi)價(jià)，才真正地實(shí)現(xiàn)了普及初等義務(wù)教育。英國(guó)普及中等教育也經(jīng)歷了同樣的過(guò)程。這說(shuō)明政府給予必要的經(jīng)費(fèi)是保障教育事業(yè)發(fā)展的前提。因此，對(duì)于事關(guān)民族素質(zhì)的義務(wù)教育，在確立地方負(fù)責(zé)管理的同時(shí)，在財(cái)政上，英國(guó)普及義務(wù)教育的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，中央政府視各地貧窮情況給予財(cái)政補(bǔ)助，保證教育經(jīng)費(fèi)的基本需求，確保教育財(cái)政投入到位，從而使全國(guó)的教育事業(yè)在同一水平發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。

3．提高教育財(cái)政投入的使用效益，發(fā)揮市場(chǎng)作用

英國(guó)在基礎(chǔ)教育、高等教育與成人教育等領(lǐng)域都表現(xiàn)出了這一趨勢(shì)，在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，從市場(chǎng)理論的角度看學(xué)校，政府一直試圖使消費(fèi)者通過(guò)選擇學(xué)校來(lái)影響學(xué)校的財(cái)政收入，從而促使各校之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，提高辦學(xué)效益。在高等教育領(lǐng)域，中央政府首先取消了對(duì)高等院校經(jīng)費(fèi)包干的辦法，代之以具體的協(xié)商和訂立合同。政府把自己看作是投資者，通過(guò)中間人——大學(xué)基金委員會(huì)，被投資者——高等學(xué)校，就經(jīng)費(fèi)的數(shù)量、用途、效果等方面進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，鼓勵(lì)各院校為爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。其次，政府把長(zhǎng)期以來(lái)施行的獎(jiǎng)學(xué)金制度改為貸款制度，打破了由國(guó)家承擔(dān)學(xué)生學(xué)費(fèi)與生活費(fèi)的傳統(tǒng)，使學(xué)生把學(xué)習(xí)與市場(chǎng)前景聯(lián)系起來(lái)。第三，政府鼓勵(lì)高等院校加強(qiáng)與工商界的聯(lián)系與合作，簽訂科研、教學(xué)與服務(wù)方面的合同和協(xié)議，開(kāi)拓資金來(lái)源渠道，減少對(duì)公共資金的依賴，迫使高等教育在今后的發(fā)展過(guò)程中轉(zhuǎn)向市場(chǎng)。在成人教育領(lǐng)域，1988年的教育改革法規(guī)定，以“大學(xué)基金委員會(huì)”取代“大學(xué)撥款委員會(huì)”，這標(biāo)志著自1924年以來(lái)責(zé)任團(tuán)體中的大學(xué)校外課程部向教育部申請(qǐng)補(bǔ)助的歷史隨之結(jié)束。1992年的《繼續(xù)與高等教育法》還決定，在英格蘭和威爾士分設(shè)繼續(xù)教育募金會(huì)，把繼續(xù)教育學(xué)院從各地方教育當(dāng)局的控制中分離出來(lái)，使它們像大學(xué)一樣，以競(jìng)爭(zhēng)的方式向委員會(huì)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，這成為政府推行“市場(chǎng)化”的又一方面。

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