摘要：教育均衡發(fā)展是當(dāng)今一種全新的教育發(fā)展觀，尤其是基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展問題，目前已引起了教育界，乃至全社會的高度重視和關(guān)注；得不到均衡發(fā)展，基礎(chǔ)教育的全局性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用的發(fā)揮必將會受到影響；經(jīng)過多年的努力，雖然基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展得到很大的改善，但仍然存在一些突出的問題；政府是實施教育均衡的主體，應(yīng)擔(dān)負(fù)起基礎(chǔ)教育的責(zé)任。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育；教育公平；均衡發(fā)展

收稿日期：2007—01—18

作者簡介：王曉陽（1978—），女，漢族，河南省駐馬店人，河南大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院課程與教學(xué)論專業(yè)碩士研究生，主要從事課程與教學(xué)研究。

教育公平是社會公平在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)社會公平的基礎(chǔ)，而教育均衡發(fā)展是實現(xiàn)教育公平的有效舉措。在我國，公民的受教育權(quán)為《憲法》所保護，公民平等接受教育的權(quán)利受到《教育法》的法律保障。均衡發(fā)展、教育機會平等在法制層面和理論層面上，似已基本解決。但是由于不同地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距的拉大，基礎(chǔ)教育也出現(xiàn)了比較顯著的非均衡發(fā)展趨勢。教育均衡發(fā)展是當(dāng)今一種全新的教育發(fā)展觀，尤其是基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展問題，目前已引起了教育界，乃至全社會的高度重視和關(guān)注；得不到均衡發(fā)展，基礎(chǔ)教育的全局性、基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性作用的發(fā)揮必將會受到影響；基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的最終目標(biāo)，就是要合理配置教育資源，辦好每一所學(xué)校，教好每一個學(xué)生。

一、基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展中的問題分析

導(dǎo)致我國基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展的狀況的原因是多方面的，有的是歷史形成的，有的是制度性原因。經(jīng)過多年的努力，雖然基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展得到很大的改善，但仍然存在一些突出的問題。

(一)教育資源配置不平衡

基礎(chǔ)教育均衡往往與教育資源的配置有密切的關(guān)系，我國在教育資源的配置方面存在嚴(yán)重的失衡現(xiàn)象。首先是區(qū)域之間教育資源配置不均衡。由于區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的嚴(yán)重不均衡，和我國現(xiàn)行的教育財政政策是“分級管理，分級辦學(xué)”的原則，基礎(chǔ)教育的財政責(zé)任下放到縣、鄉(xiāng)，中央政府的教育投入比例很小。雖然這在一定程度上調(diào)動了地方政府辦教育的積極性，但加大了區(qū)域之間的教育資源配置的不平衡。2001年我國普通小學(xué)生生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)撥款是645.28元，而最高的上海是3612.05元，最低的河南是353.82元，差距3258.2元。初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)撥款是817.02元，上海仍為全國最高，高出全國平均值2594.19元，與河南差距是2899.92元。高中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費上海高出河南4525.34元。①按區(qū)域劃分，東部地區(qū)的人均教育經(jīng)費的平均值為619元，中部地區(qū)的平均值為264元，西部地區(qū)的平均值為282元。顯然東部地區(qū)的人均教育經(jīng)費高出中部和西部地區(qū)，但是西部地區(qū)的人均教育經(jīng)費也高于中部地區(qū)，如果以東部地區(qū)為1，則中部地區(qū)為0.43，西部地區(qū)為0.46。②

其次是城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡。由于教育對經(jīng)濟的依附關(guān)系，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也逐步滲透到教育領(lǐng)域，形成了教育制度城鄉(xiāng)分野，衍生出二元教育結(jié)構(gòu)。這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育不均衡的重要原因。2001年，我國普通小學(xué)的生均教育經(jīng)費城鄉(xiāng)差異顯著，城鎮(zhèn)小學(xué)平均是1484元，農(nóng)村為798元，城鎮(zhèn)小學(xué)是農(nóng)村小學(xué)的1.86倍。我國初中的生均教育經(jīng)費，城鎮(zhèn)平均是1955元，農(nóng)村為1014元，城鎮(zhèn)初中平均是農(nóng)村初中的1.93倍。②即使在一個省區(qū)的內(nèi)部，同樣會發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間存在著巨大的差距。有資料顯示：1999年，河南省會鄭州市小學(xué)生的人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費為全省農(nóng)村平均額的5.9倍，相當(dāng)于滑縣農(nóng)村的14.7倍。

(二)教育機會不平衡

教育機會的不平衡現(xiàn)象主要表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間實際的入學(xué)和升學(xué)機會的失衡。2000年全國小學(xué)凈入學(xué)率與小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率的平均值分別是99.11%與94.89%，從表1中所展示的數(shù)據(jù)來看，最低的5個省份的兩個指標(biāo)都遠(yuǎn)低于平均值。在小學(xué)凈入學(xué)率上，全國最高的天津與全國最低的西藏相差15個百分點，在小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率上，全國最高的浙江與全國最低的西藏相差44個百分點，有著天壤之別。

1999年，我國農(nóng)村的小學(xué)升學(xué)率為91%，但低于90%省區(qū)仍然有15個，其中貴州和內(nèi)蒙古自治區(qū)分別為72%和75.7%，西藏只有38.1%。初中階段輟學(xué)的現(xiàn)象更嚴(yán)重，僅在1987～2000年間，初中階段的失學(xué)人數(shù)即達(dá)到了3067.6萬人。②由于城市的小學(xué)和初中階段受教育機會充分，基本上可以將龐大的輟學(xué)學(xué)生群體等同于農(nóng)村的少年兒童。

城鄉(xiāng)之間教育機會的差距，在高中階段進一步加大，由于學(xué)習(xí)費用的高漲和農(nóng)村地區(qū)高中學(xué)校稀少而造成高中階段受教育機會的短缺。從初中畢業(yè)生升入普通高中的比例來看，城市的升學(xué)率從1985年的40%提高到了1999年55.5%，而同期農(nóng)村則從22.3%下降到18.6%，兩者之間的差距從1.8倍擴大到3倍。③

(三)師資力量不平衡

在教師隊伍素質(zhì)上，我國教師的學(xué)歷提高非?？?，但區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間相差懸殊。2002年，上海、北京高中教師學(xué)歷合格率分別達(dá)到95.6%和91.2%，而江西、甘肅、青海低于60%。北京小學(xué)教師?？茖W(xué)歷已達(dá)到52%，而河北、廣西、貴州才分別達(dá)到13.6%、8.9%和10.9%。學(xué)歷不合格的教師主要在農(nóng)村。由于農(nóng)村經(jīng)濟困難，教師工資足額發(fā)放困難，農(nóng)村對教師的有效需求不足，一方面合格教師嚴(yán)重不足，一方面是師范院校畢業(yè)生不愿到農(nóng)村學(xué)校。②從師資質(zhì)量看，城市優(yōu)于農(nóng)村，代課教師主要集中在農(nóng)村。2002年農(nóng)村中小學(xué)代課教師分別占到全國中小學(xué)代課教師總數(shù)的46.23%和87.03%。與城市教師相比，農(nóng)村教師數(shù)量也相對不足。2002年，我國城市中小學(xué)生師比為：小學(xué)18.74：1，初中16.67：1，高中16.84：1，農(nóng)村分別為21.88：1，20.16：1，17.76：1。④

同一地區(qū)內(nèi)學(xué)校之間的師資力量也存在嚴(yán)重不平衡現(xiàn)象。如表2所示，1995年A地區(qū)重點中學(xué)的教師本科畢業(yè)率比非重點中學(xué)高出30個百分點。

通常重點學(xué)校教師的數(shù)量比較充足，教師在晉升職稱、獲得進修的機會以及福利待遇方面都比非重點學(xué)校優(yōu)越，這些必然影響教學(xué)質(zhì)量。

(四)重點學(xué)校制度的不平衡

過去各級層層設(shè)置的“重點學(xué)?！敝贫龋汀笆痉秾W(xué)?！?、“窗口學(xué)?！苯ㄔO(shè)，將本來就有限的教育資源過多地集中使用在了重點學(xué)校，而另一些學(xué)校則因資源不足變成了薄弱學(xué)校，出現(xiàn)了“馬太效應(yīng)”。

2002年4月8日，《北京晚報》刊登了一篇報道中國人民大學(xué)附中的文章，標(biāo)題為“人大附中超過了日本最好的中學(xué)”。但是如果你再到廣大的中西部去走一走，就會發(fā)現(xiàn)，有的學(xué)校經(jīng)費緊缺，連粉筆都買不起。

同一地區(qū)內(nèi)重點學(xué)校與非重點學(xué)校之間的不平衡，首先是教育投入上的差距，以上海市浦東新區(qū)為例，洋涇中學(xué)為重點中學(xué)，所得到的生均專項撥款，洋涇中學(xué)（812元）差不多相當(dāng)于花木中學(xué)（174元）的5倍。⑤其次是辦學(xué)條件上的差距，由于重點學(xué)校每年可以獲得大量的經(jīng)費投入，重點學(xué)校的辦學(xué)條件如校舍建筑、儀器設(shè)備、圖書館等，明顯比非重點學(xué)校優(yōu)越許多。最后是師資力量上的差距明顯，如上文所述。

(五)流動兒童受教育權(quán)的不平衡

盡管國務(wù)院《基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》要求對流動人口子女教育，“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主。”許多城市也采取了一定措施解決流動兒童的受教育問題。但打工者子女要進入公辦學(xué)校學(xué)習(xí)是不容易的，每個城市都有相當(dāng)數(shù)量的流動兒童面臨就學(xué)困難，或就學(xué)于沒有質(zhì)量保障的非法學(xué)校。

據(jù)調(diào)查，在北京300多萬流動人口中，6歲～14歲的學(xué)齡兒童占3.6%，達(dá)10多萬人，而其正規(guī)學(xué)校的入學(xué)率只有12.5%，其他的流動兒童只能在非正規(guī)的、條件較差的打工子弟學(xué)校接受教育。⑥其他城市也有類似的情況。即使是就讀于公辦中小學(xué)的流動兒童，也難以享受與城市本地兒童相同的待遇。戶籍制度也成為基礎(chǔ)教育均衡化的主要瓶頸。據(jù)新華網(wǎng)報道，全國80%的流動兒童要比本地學(xué)生交納更多學(xué)費，流動兒童平均每年要比所在城市當(dāng)?shù)貙W(xué)生多交856元。⑦

二、促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的對策和建議

(一)明確政府責(zé)任，增加教育投入

政府是天生的無法替代的責(zé)任人，是實施教育均衡的主體，離開政府，基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展就無從談起。從政府職能上看，努力辦好區(qū)域內(nèi)每一所學(xué)校，也是政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。⑧近年來，我國財政性教育經(jīng)費支出雖在不斷增長，但占GDP的比例一直處于不發(fā)達(dá)國家的水平，政府應(yīng)不斷增加教育投入占GDP的比重，并根據(jù)公共教育財政體制的要求，調(diào)整教育支出結(jié)構(gòu)，加大對基礎(chǔ)教育的投入力度，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度、公平的公立學(xué)校資源分配制度和貧困生助學(xué)制度，堅持對貧困地區(qū)、薄弱學(xué)校和困難群體進行傾斜。從我國當(dāng)前的實際出發(fā)，還要進一步完善“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制。發(fā)展基礎(chǔ)教育的管理責(zé)任主要由縣級人民政府承擔(dān)，同時也要強化與發(fā)揮中央、省、地(市)、鄉(xiāng)等各級人民政府在基礎(chǔ)教育發(fā)展中的責(zé)任與作用。

(二)優(yōu)化教育資源配置，促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展

全社會要充分認(rèn)識到基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展對構(gòu)建和諧社會的重要意義，要盡快建立和完善基礎(chǔ)教育經(jīng)費保障新機制，促進地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

通過學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定，能有效約束政府合理分配教育資源，使每一所中小學(xué)校都能按照法定的標(biāo)準(zhǔn)，擁有大體均等的物質(zhì)條件和師資隊伍條件。同時，學(xué)校的硬件建設(shè)也應(yīng)當(dāng)有一個上限，以遏制追求虛高的辦學(xué)條件。在本地區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，向農(nóng)村傾斜；在各學(xué)校之間，對貧困鄉(xiāng)村學(xué)校和城市里的民工子弟學(xué)校，國家財政、地方財政應(yīng)當(dāng)定期補助，長期扶持。

（三）取消重點學(xué)校制度，扶持薄弱學(xué)校

杜絕把學(xué)校分為三六九等的簡單化做法，取消等級學(xué)校，把力量轉(zhuǎn)移到加強學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上來。評估督導(dǎo)應(yīng)注重的是如何保證辦學(xué)的底線，加強薄弱學(xué)校建設(shè)，即少搞錦上添花的“窗口學(xué)?！?，多做雪中送炭的“扶貧工程”。

派遣優(yōu)秀畢業(yè)生和選調(diào)優(yōu)秀教師到薄弱學(xué)校任教；優(yōu)秀的骨干教師定期、輪流到薄弱學(xué)校示教、掛職；薄弱學(xué)校的教師到優(yōu)質(zhì)學(xué)校跟班進修。規(guī)定教師在一個學(xué)校連續(xù)工作超過一定年限，必須輪換調(diào)整。隨著我國“地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”的義務(wù)教育管理體制的落實，特別是隨著教師管理權(quán)限上收到縣（市、區(qū)），為縣（市、區(qū)）級教育行政部門推進教師交流制度的建立創(chuàng)造了條件。如果制定統(tǒng)一的福利條件和待遇標(biāo)準(zhǔn)并加以落實，可以促進師資流通的順暢。

（四）保障流動兒童的受教育權(quán)利

首先要改革人口登記與學(xué)籍管理制度。流出地政府、縣級教育行政部門、學(xué)校和派出所應(yīng)建立農(nóng)民工子女登記制度，同時給每個流動學(xué)生在戶口所在地注冊學(xué)籍。流入地學(xué)校在辦理流動兒童借讀手續(xù)時，也應(yīng)要求他們提交流出地學(xué)校開出的有關(guān)學(xué)籍證明。其次，改革與完善流動兒童教育經(jīng)費籌措機制。近幾年，許多城市都已對流動兒童開放了公辦學(xué)校。但由于借讀費遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠支付教育成本，公辦中小學(xué)收不抵支。有條件的大中城市，政府應(yīng)設(shè)立流動兒童教育專項資金，補助流動兒童較多的區(qū)縣，以減輕基層政府和有關(guān)學(xué)校的經(jīng)濟壓力，從而積極主動地吸收流動兒童到公辦中小學(xué)就讀。

注釋：

①教育部財政司.2002年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報〔S〕.2003，(4)35-37.

②袁振國.中國教育政策評論2004〔S〕.北京:教育科學(xué)出版社，2004.

③張玉林.分級辦學(xué)制度下的教育資源分配與城鄉(xiāng)教育差距〔J〕.中國農(nóng)村觀察，2003，(1)10-22.

④中華人民共和國教育部發(fā)展規(guī)劃司.中國教育統(tǒng)計年鑒2002〔M〕.北京:人民教育出版社，2003.

⑤吳震.教育資金管理體制與運行機制〔M〕.上海:上海教育出版社，2001，69-72.

⑥程方平.中國教育問題報告〔M〕.北京:社會科學(xué)出版社，2002，148.

⑦李薇薇.流動兒童半數(shù)不能及時入學(xué)，每年多800學(xué)費EB/OL.http://news.xinhuanet.com/edu/2003-11/06/content_1162873.htm

⑧劉志軍.機遇與挑戰(zhàn)并存〔J〕.河南教育，2006，(3)12.