摘 要：中小學(xué)師資培訓(xùn)發(fā)展需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)作保障，針對(duì)目前師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)短缺而采取的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策，一定程度上緩解了培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的緊張局面，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題。本文在教育成本分擔(dān)理論的基礎(chǔ)上，對(duì)中小學(xué)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的公平問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：中小學(xué)；師資培訓(xùn)；經(jīng)費(fèi)分擔(dān)；公平

收稿日期：2006—09—28

作者簡(jiǎn)介：寇小妮(1980-)，女，河南焦作人，西華師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，主要從事教育經(jīng)濟(jì)、教育人力資源管理研究。

成云(1965-)，男，四川營(yíng)山人，西華師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授、碩導(dǎo)，主要從事教育人力資源管理、教育心理學(xué)、管理心理學(xué)研究。

教育改革和發(fā)展的關(guān)鍵在教師，高質(zhì)量教育的提供需要高素質(zhì)的教師，這必然要求提高教師的專業(yè)化水平。教師專業(yè)發(fā)展即教師人力資本的積累和提升，需要通過(guò)投資獲得，其中最主要的是教育培訓(xùn)投資，因而中小學(xué)師資培訓(xùn)投資在教師質(zhì)量提高過(guò)程中發(fā)揮著極其重要的作用。培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)是中小學(xué)師資培訓(xùn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)保障，但目前培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)短缺已經(jīng)成為制約我國(guó)師資培訓(xùn)發(fā)展的瓶頸，在政府無(wú)力承擔(dān)全部培訓(xùn)費(fèi)用而社會(huì)生活水平提高的今天，經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策是解決師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)短缺的有效手段，一定程度上也確實(shí)緩解了培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的緊張局面，但分擔(dān)的實(shí)際操作過(guò)程中也出現(xiàn)了一些不公平現(xiàn)象，這需要對(duì)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)繼續(xù)關(guān)注和研究。

一、中小學(xué)師資培訓(xùn)發(fā)展及經(jīng)費(fèi)保障

師資培訓(xùn)旨在提高教師的教育教學(xué)水平和能力，是促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展的重要途徑。中小學(xué)師資培訓(xùn)工作的順利開展需要充足的經(jīng)費(fèi)支持，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的保障與師資培訓(xùn)發(fā)展緊密相連。

（一）中小學(xué)師資培訓(xùn)發(fā)展

中小學(xué)教育的發(fā)展不僅直接影響著高等教育發(fā)展，而且關(guān)系到整個(gè)國(guó)家和民族精神文化素質(zhì)的普遍提高，教育的重要性要求其改革離不開國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和部署，教師在教育中的核心地位使得國(guó)家在有組織、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行教育改革的同時(shí)，也歷來(lái)重視教師的提高和發(fā)展。從新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家就持續(xù)不斷地對(duì)中小學(xué)教師進(jìn)行培訓(xùn)提高，尤其是十一屆三中全會(huì)以后，國(guó)家的戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)以后，教育的發(fā)展更是提到了戰(zhàn)略地位，教師的教育培訓(xùn)也得到了進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)入20世紀(jì)90年代，師資培訓(xùn)工作已基本完成了學(xué)歷補(bǔ)償教育并開始向提高教師專業(yè)化水平轉(zhuǎn)移。在教師培訓(xùn)發(fā)展過(guò)程中，政府起了很大作用，不僅頒布了一系列有關(guān)中小學(xué)師資培訓(xùn)的文件，如《關(guān)于加強(qiáng)在職教師培訓(xùn)工作的意見》、《關(guān)于開展小學(xué)教師繼續(xù)教育的意見》、《中小學(xué)教師繼續(xù)教育規(guī)定》，而且實(shí)施了具體的培訓(xùn)工程和計(jì)劃，如“跨世紀(jì)園丁工程\"、“中小學(xué)教師繼續(xù)教育工程”、“全國(guó)教師教育網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟計(jì)劃”等。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府一手操辦教育，并采用國(guó)家行政命令和計(jì)劃統(tǒng)籌的師資培訓(xùn)管理方式，這在當(dāng)時(shí)是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，要求新的教育體制與之相符，同時(shí)，教師學(xué)歷及教育教學(xué)技能基本達(dá)標(biāo)后，教育發(fā)展對(duì)教師提出了更高的要求即教師專業(yè)化，隨之而來(lái)的便是教師對(duì)培訓(xùn)要求的提高，且出現(xiàn)了教師培訓(xùn)需求的多元化。高質(zhì)量和多元培訓(xùn)需求的滿足必然要求社會(huì)和市場(chǎng)的參與，我國(guó)雖然在政策上鼓勵(lì)社會(huì)力量參與師資培訓(xùn)，但在現(xiàn)實(shí)操作過(guò)程中，政府仍緊緊控制著師資培訓(xùn)，社會(huì)和市場(chǎng)的分量很欠缺，一定程度上影響了師資培訓(xùn)的發(fā)展。

（二）中小學(xué)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障

我國(guó)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的籌措和保障與教育經(jīng)費(fèi)的發(fā)展是同軌的。20世紀(jì)80年代以前，教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道單一，基本由政府單方承擔(dān)，師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)也基本由政府負(fù)擔(dān)；隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和教育的發(fā)展，要求配套的教育投資體制與之相適應(yīng)，由此逐漸形成了以政府投入為主體的多渠道籌集經(jīng)費(fèi)的教育投資體制，師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)也形成了多元主體共同負(fù)擔(dān)的局面。在以學(xué)歷補(bǔ)償和教育教學(xué)技能培訓(xùn)為主的階段，教師對(duì)培訓(xùn)的要求相對(duì)低且需求單一，國(guó)家可以統(tǒng)一撥款，集中管理；但隨著師資培訓(xùn)的發(fā)展，教師對(duì)培訓(xùn)的多元需求及教師專業(yè)發(fā)展對(duì)培訓(xùn)要求的提高，使得培訓(xùn)越來(lái)越復(fù)雜，所需經(jīng)費(fèi)也越來(lái)越多，政府有限的財(cái)政不能完全滿足師資培訓(xùn)發(fā)展和教師的多元需求，特別是現(xiàn)階段，教育投入不足正制約著各級(jí)各類教育的發(fā)展，因而，龐大的師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)支出完全由政府承擔(dān)是不現(xiàn)實(shí)的。解決教育經(jīng)費(fèi)短缺的有效方法是成本分擔(dān)，目前實(shí)施的師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)多元主體分擔(dān)政策即由政府、學(xué)校和教師共同負(fù)擔(dān)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，這在一定程度上增加了培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)了師資培訓(xùn)的發(fā)展。

二、中小學(xué)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)理論基礎(chǔ)

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、高等教育財(cái)政專家布魯斯#8226;約翰斯通（D.Bruce Johnstone）于1986年在其著作《高等教育的成本分擔(dān)：英國(guó)、聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)、瑞典和美國(guó)的學(xué)生財(cái)政資助》中首次提出了教育成本分擔(dān)理論，此后，學(xué)術(shù)界掀起了討論“成本分擔(dān)”的熱潮，有學(xué)者也將之稱為“成本補(bǔ)償”、“經(jīng)費(fèi)分擔(dān)”或“投資負(fù)擔(dān)”。教育成本分擔(dān)即教育成本應(yīng)當(dāng)由政府、學(xué)生、學(xué)生家長(zhǎng)、社會(huì)等共同分擔(dān)，企業(yè)應(yīng)該支付其雇員的部分或全部學(xué)生貸款。實(shí)行教育成本分擔(dān)與補(bǔ)償?shù)淖钪饕睦碚撘罁?jù)有兩條，一是利益獲得原則，二是能力支付原則；有研究者也提出了合理平和原則即教育成本分擔(dān)中，一般奉行支付相對(duì)平和、費(fèi)用合理的準(zhǔn)則?！俺杀痉謸?dān)”理論首先在高等教育得到應(yīng)用，進(jìn)而用于探討各級(jí)各類教育或培訓(xùn)的成本分擔(dān)。

教育成本分擔(dān)在我國(guó)的實(shí)施既有理論依據(jù)，又有現(xiàn)實(shí)的必然性和可能性。教育服務(wù)的消費(fèi)可以產(chǎn)生正外部性，受教育者和整個(gè)社會(huì)都是其中的受益者，因而需要共同承擔(dān)教育費(fèi)用；同時(shí)，我國(guó)國(guó)民收入分配格局向個(gè)人傾斜，使得人們分擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的能力提高；此外，政府財(cái)政對(duì)教育投入的有限性和教育經(jīng)費(fèi)短缺也要求社會(huì)各方共同投資教育。隨著我國(guó)師范教育由三級(jí)（中師、師范專科和師范本科）合并為兩級(jí)（師范?？坪蛶煼侗究疲?，對(duì)教師學(xué)歷的要求最低是?？茖哟危蚨鴰熧Y培訓(xùn)屬于成人高等教育。師資培訓(xùn)不僅有益于教育和國(guó)家的發(fā)展，而且也有益于學(xué)校質(zhì)量的提高和教師個(gè)人素質(zhì)能力的提高，在國(guó)家財(cái)政投入有限的情況下，多渠道分擔(dān)中小學(xué)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)是必然的選擇，在分擔(dān)的具體實(shí)施中，由于教師培訓(xùn)的受益是全社會(huì)的，因而能力原則應(yīng)該是首要的考慮的因素，這樣才更能夠促進(jìn)教師的專業(yè)發(fā)展。

（二）中小學(xué)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)現(xiàn)狀及問(wèn)題

目前中小學(xué)師資培訓(xùn)所需經(jīng)費(fèi)按照“三個(gè)一點(diǎn)”即“政府解決一點(diǎn)、學(xué)?；I措一點(diǎn)、個(gè)人分擔(dān)一點(diǎn)” 的原則，由利益三方共同分擔(dān)，具體分擔(dān)比例由各省具體制定。但現(xiàn)實(shí)中，中小學(xué)教師繼續(xù)教育受益方是多方面的，除了主要受益者國(guó)家、教師所在學(xué)校和教師本人外，整個(gè)社會(huì)所有主體無(wú)一不是教師培訓(xùn)的受益者。這在分擔(dān)政策的制定中沒(méi)有得到具體體現(xiàn)，分擔(dān)的渠道過(guò)窄，主體不全面。

我國(guó)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)是以國(guó)家財(cái)政撥款為主，學(xué)校和教師分擔(dān)為輔的籌資體制。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府通常比較重視教育發(fā)展，財(cái)政撥款也相對(duì)較高，學(xué)校經(jīng)費(fèi)相對(duì)充足，教師工資也較高，學(xué)校鼓勵(lì)教師參加培訓(xùn)，報(bào)銷培訓(xùn)費(fèi)用；相反，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政撥款相對(duì)較少，很多地方只能維持最基本的人員工資的按時(shí)發(fā)放，學(xué)校辦學(xué)條件差，教師工資也低，教師參加培訓(xùn)需要自己負(fù)擔(dān)費(fèi)用，但他們的工資卻僅夠維持家用，因而負(fù)擔(dān)過(guò)重，直接影響其參與培訓(xùn)的積極性。

三、針對(duì)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)問(wèn)題的分析

師資培訓(xùn)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，它對(duì)教育和社會(huì)發(fā)展有著極其重要的作用，因而需要也應(yīng)該受到政府的控制和管理，但由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，制度的路徑依賴性使得一定程度上政府沿襲以往的管理，造成了師資培訓(xùn)由國(guó)家嚴(yán)格控制，社會(huì)力量不活躍，加之師資培訓(xùn)市場(chǎng)進(jìn)入門檻高，這些都導(dǎo)致了我國(guó)師資培訓(xùn)的社會(huì)和市場(chǎng)參與度低，經(jīng)費(fèi)分擔(dān)渠道過(guò)窄。師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、辦學(xué)條件和教師收入緊密相連。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，我國(guó)地域遼闊，東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，加之我國(guó)城鄉(xiāng)二元化體制造成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，即使同一省市不同地方發(fā)展也有所不同，盡管我國(guó)在努力縮小各地發(fā)展的不平衡，但這種局面一時(shí)難以改變，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度直接影響政府對(duì)師資培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)撥付，進(jìn)而影響到成本分擔(dān)的不均衡。從各校辦學(xué)條件來(lái)看，由于我國(guó)對(duì)不同級(jí)別學(xué)校的傾斜和支持力度不同，造成了學(xué)校辦學(xué)條件的差別，這也直接影響著培訓(xùn)成本的分擔(dān)。辦學(xué)條件好的學(xué)校可以報(bào)銷教師參加培訓(xùn)的費(fèi)用，但在辦學(xué)條件差的學(xué)校，教師培訓(xùn)費(fèi)用很大程度由個(gè)人負(fù)擔(dān)。雖然國(guó)家對(duì)師資培訓(xùn)免學(xué)費(fèi)，但書本費(fèi)、食宿費(fèi)和交通費(fèi)等開銷也需要教師有一定的支付能力，這都造成了師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間和教師間的不公平。

四、促進(jìn)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)公平的對(duì)策建議

公平是相對(duì)的，在某種意義上與個(gè)體把自己同別人進(jìn)行比較所得到的主觀體驗(yàn)和感受相關(guān)，教育公平只是一個(gè)不斷逼近理想的狀態(tài)，在這個(gè)過(guò)程中，更重要的是如何現(xiàn)實(shí)公平的問(wèn)題。教師是國(guó)家的教師，而非某個(gè)地方或?qū)W校的教師，我們雖然無(wú)法做到讓每個(gè)教師完全平等，但卻應(yīng)盡可能向公平逼近，這需要全社會(huì)的努力，尤其是政府。政府的作用是彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，并在維護(hù)公平的基礎(chǔ)上促進(jìn)效率，因而，應(yīng)在對(duì)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)有保障的教師有所保持的同時(shí)，減輕無(wú)力承擔(dān)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的教師的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)公平。

首先，改革完善教育財(cái)政撥款和管理體制，保障師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的落實(shí)和使用。各級(jí)政府尤其是地方政府要加大教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)投入，確保培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)有穩(wěn)定可靠的來(lái)源。將教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)?shù)卣?cái)政教育預(yù)算，做到?？顚Ｓ茫袑?shí)予以保障。同時(shí)，更重要的是加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌管理，合理分配和使用教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，提高其使用效益。培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)政策的實(shí)行要具體細(xì)化，在培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分配過(guò)程中把握在發(fā)展中縮小差距，增加公平的原則，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和學(xué)校辦學(xué)條件等因素確定分擔(dān)比例；對(duì)分擔(dān)不均的地區(qū)、學(xué)校和教師要加大轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)行適當(dāng)?shù)膶ｍ?xiàng)撥款和補(bǔ)貼，逐步縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和校際差距，促進(jìn)教育公平。教育財(cái)政改革是教育改革的重要內(nèi)容之一，其成功與否，有賴于整個(gè)教育改革各環(huán)節(jié)的完善。

其次，擴(kuò)大師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道和承擔(dān)主體，形成國(guó)家、學(xué)校、教師和社會(huì)等共同承擔(dān)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投資體制。學(xué)校要完善教師人事制度和管理，通過(guò)多種支持教師參與培訓(xùn)提高，建立師資培訓(xùn)基金；教師要認(rèn)識(shí)到人力資本的重要性和培訓(xùn)是一種人力資本投資，能夠承擔(dān)培訓(xùn)費(fèi)用的教師自愿承擔(dān)一定比例，沒(méi)有能力承擔(dān)的由政府和學(xué)校把培訓(xùn)作為福利發(fā)給教師；鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人的捐助，爭(zhēng)取國(guó)際組織和國(guó)外機(jī)構(gòu)的資助，建立完善師資培訓(xùn)專門機(jī)構(gòu)，引入資本市場(chǎng)進(jìn)行融資。要形成全社會(huì)重視教師、支持師資培訓(xùn)的局面，很重要的一點(diǎn)就是政府的政策支持，政府要轉(zhuǎn)變職能，放松對(duì)師資培訓(xùn)的具體管制，加強(qiáng)對(duì)師資培訓(xùn)的政策完善和宏觀監(jiān)控。

最后，探索多樣化的師資培訓(xùn)形式以緩解經(jīng)費(fèi)緊張和不公平局面。采用適合本地區(qū)的多種形式的培訓(xùn)方式如送教下鄉(xiāng)、校本培訓(xùn)等，合理安排和積極支持教師培訓(xùn)。如送教下鄉(xiāng)這種方式，它免去教師培訓(xùn)的交通費(fèi)，且培訓(xùn)更能適應(yīng)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，是解決農(nóng)村教師培訓(xùn)難的有效手段?？傊磺杏欣趲熧Y培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)增加的有效手段都可以用，目的是提高師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的公平性和培訓(xùn)的有效性，促進(jìn)師資培訓(xùn)發(fā)展。

成本分擔(dān)在增加教育經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)教育公平方面都有重要作用，但同時(shí)成本分擔(dān)本身也存在有缺陷，缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)考察的分擔(dān)不合理，也會(huì)在另一方面阻礙教育的發(fā)展，對(duì)中小學(xué)師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)分擔(dān)中存在的不公平問(wèn)題進(jìn)行分析，能夠完善教育成本分擔(dān)理論和政策，同時(shí)保證師資培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的供給，提高教師參與培訓(xùn)的積極性和師資培訓(xùn)的有效性，進(jìn)而促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展和教育質(zhì)量的提高。

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