摘 要：解讀國務(wù)院制定頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定政務(wù)公開制度和賦予公眾行政知情權(quán)；政務(wù)公開與公眾行政知情權(quán)的關(guān)系；提出落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定的政務(wù)公開制度和公眾行政知情權(quán)的措施和途徑，以保障公眾行政知情權(quán)真正得以實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：《綱要》規(guī)定；政務(wù)公開；知情權(quán)；立法

收稿日期：2005—10—15

作者簡介：李鳳蓮(1963-)，女，漢族，吉林省通化市人，通化師范學(xué)院馬列部，副教授，主要從事法學(xué)研究。

2004年3月22日，由國務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（簡稱《綱要》）明確地規(guī)定了政務(wù)公開和保障民眾行政知情權(quán)，這是對政務(wù)公開的實(shí)體規(guī)定和對隱含于憲法和散見于相關(guān)法律規(guī)范中的公眾行政知情權(quán)的第一次明確認(rèn)可，進(jìn)而也為我們打開了完善政務(wù)公開制度。

一、政務(wù)公開制度

政務(wù)公開也叫行政公開，是指行政機(jī)關(guān)的一切行政活動除例外情況不得公開的以外，一律公開。從對于《綱要》中關(guān)于推進(jìn)政務(wù)公開的規(guī)定看，“這包括在行政決策的過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)將決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果公開，公眾有權(quán)查閱；在行政立法的過程中，政府不僅要擴(kuò)大公眾的參與程度，還要積極探索建立對聽取和采納意見情況的說明制度。打個比方，過去如果某個立法草案實(shí)行公開征求社會意見，那么，對最終匯集上來的意見是否采納，是不需要對公眾做出解釋的，但從今以后，這種狀況需要改變，行政機(jī)關(guān)需要向公眾說明都征集上來了哪些意見，為什么采納了其中的一些意見，而沒有采納另一些意見”。①這是政務(wù)公開的又一大進(jìn)步，但政務(wù)公開決策不僅此一項(xiàng)。概括起來，政務(wù)公開應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)的議事活動及其過程公開和行政機(jī)關(guān)制定或決定的文件、資料、信息情報(bào)公開。

首先，行政機(jī)關(guān)的議事活動及其過程公開。行政機(jī)關(guān)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，依照憲法、法律的規(guī)定行使國家行政權(quán)。行政職權(quán)所涉范圍極其廣泛，憲法第89條規(guī)定了最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的職權(quán)范圍，憲法第107條規(guī)定了地方各級（縣級以上）行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)限。從內(nèi)容上看，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)的決定和國家法律、法規(guī)的活動，包攬了經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等各個方面。政務(wù)公開，就是讓廣大人民群眾了解國家行政機(jī)關(guān)的討論、決策、執(zhí)行過程，知悉由其選舉代表組成的人民代表大會所產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行國家法律、法規(guī)的情況。同時激發(fā)人民群眾的參政、議政熱情，充分體現(xiàn)出人民是國家主人翁的政權(quán)性質(zhì)。另一方面的政務(wù)公開也可以使人民群眾了解行政機(jī)關(guān)的決策依據(jù)，行為結(jié)果，理解決策的緣由，稀釋不滿情緒，整合社會利益。

其次，行政機(jī)關(guān)制定或決定的文件、資料、信息情報(bào)公開。行政機(jī)關(guān)議事活動及其過程公開，從時間上看，行政活動有時間上的連續(xù)過程；從空間上看，行政活動有形式上客觀實(shí)在性。所以無論從時間上看還是空間上看，政務(wù)公開必然延伸到行政決策與行政執(zhí)行結(jié)果公開，即公開通過決策方式制定或決定的文件、資料和信息情報(bào)。只有將行政機(jī)關(guān)決策與執(zhí)行的過程與其相對應(yīng)的結(jié)果都予以公開，才能構(gòu)成完整的政務(wù)公開 。從辯證法的角度看，行政機(jī)關(guān)的議事活動及其過程公開是形式，議事活動的結(jié)果公開是內(nèi)容；所以，行政機(jī)關(guān)議事活動的結(jié)果公開更具決定意義。

公開行政機(jī)關(guān)議事活動結(jié)果，具體地說就是公開下列內(nèi)容：（1）公開行政機(jī)關(guān)在各種會議上通過的決議、決定、命令、文件等。行政機(jī)關(guān)的重要會議就有關(guān)事項(xiàng)所形成的決議；針對待定問題所作出的決策、決定；有行政法規(guī)、行政規(guī)章制定權(quán)的行政機(jī)關(guān)所通過的機(jī)關(guān)法規(guī)、規(guī)章。（2）公開各種行政機(jī)關(guān)會議記錄。會議記錄是指“忠實(shí)地記錄政府全體會議所有內(nèi)容的文書?！灰夹g(shù)上允許，必須完全記錄會議的全部內(nèi)容?！惫_會議記錄是防止行政“貓膩”和行政活動“暗箱操作”的有效辦法。（3）公開行政決策、決定的依據(jù)。主要是指公開行政機(jī)關(guān)作出決定所依據(jù)的相關(guān)資料、證據(jù)等。（4）公開行政機(jī)關(guān)的行為結(jié)果。有些行政機(jī)關(guān)的行政活動會產(chǎn)生相應(yīng)的結(jié)果，對這種結(jié)果必須公開。

按《綱要》第5條的規(guī)定，政府機(jī)關(guān)實(shí)行行政管理“一律公開”，但也有限制性要求，按常規(guī)說，這叫政務(wù)依法公開是原則，以不公開為例外，限制性要求即為例外，也就是禁止公開的內(nèi)容，一是危害國家安全的國家秘密；二是依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密；三是依法受到保護(hù)的個人隱私。

二、公眾行政知情權(quán)

知情權(quán)基本含義是公眾有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情，國家應(yīng)最大限度地確認(rèn)和保障公民知悉、獲取信息，尤其是政務(wù)信息的權(quán)利是公眾的政治民主權(quán)利的重要組成部分，是我國公民的基本權(quán)利。本文所講的知情權(quán)，是專對政務(wù)公開而言的知情權(quán)，即特指公民所享有的從行使公共權(quán)力的政府機(jī)關(guān)了解、獲取、知悉信息的自由和權(quán)利。《綱要》不僅在第5條中第一次明確賦予了行政相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)，而且在相關(guān)的條文中，如第24條、25條、26條中都規(guī)定了政府機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，這是對公眾知情權(quán)進(jìn)一步保障的措施。如果聯(lián)系相關(guān)的法律和理論，對《綱要》賦予公眾的知情權(quán)可以做進(jìn)一步的分析，從以下三個方面加以理解。

（一）知情權(quán)包括“知悉”、“獲取”兩個層次的含義?！爸ぁ敝饕侵笝?quán)利人從主觀上知曉；而“獲取”則指權(quán)利人索取、查閱某種記錄著信息的有形載體。知情權(quán)的概念應(yīng)有廣義和狹義之分：廣義的知情權(quán)泛指公眾知悉、獲取信息的自由與權(quán)利。狹義的知情權(quán)僅指公眾知悉、獲取政務(wù)信息的自由與權(quán)利、在公眾權(quán)利發(fā)展史上，知情權(quán)概念的主要貢獻(xiàn)在于：它以簡約、明了的形式及時地表達(dá)了現(xiàn)代社會成員對信息資源的一種普遍的利益需求和權(quán)利意識，從而為當(dāng)代國家的公民權(quán)利建設(shè)展示了一個重要的，不容回避的認(rèn)識問題。

（二）在我國，有的學(xué)者認(rèn)為，從知情權(quán)的內(nèi)容上看，應(yīng)當(dāng)包括政治知情權(quán)、行政知情權(quán)、司法知情權(quán)、社會知情權(quán)和個人信息知情權(quán)（如就醫(yī)時對診斷、用藥、治療的知情權(quán)）等四項(xiàng)權(quán)利；也有的學(xué)者從知情權(quán)的主體看，不僅可以是公民，也可以是法人，即包括公民知情權(quán)和法人知情權(quán)。

本文側(cè)重行政知情權(quán)，并認(rèn)為，知情權(quán)首先是一種個人權(quán)，即公民知情權(quán)，因既指一個特定的人也指廣大群眾不特定的多數(shù)人的知情權(quán)，因此也叫公眾知情權(quán)。并主要是對政府信息的知情權(quán)，因此進(jìn)一步稱為公眾行政知情權(quán)。對公眾行政知情權(quán)的保障，使公眾有機(jī)會充分獲取對個人而言至關(guān)重要的各種信息，使得個人發(fā)展自身人格以實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值成為可能。其次，公眾行政知情權(quán)和其他基本權(quán)利之間具有關(guān)聯(lián)性和信賴性。公眾參與社會政治民主生活的基本條件之一是獲取各種相關(guān)的信息，一切真正的政治民主決定必然建立在參與者獲取的充分而真實(shí)的信息基礎(chǔ)上。沒有知情權(quán)這一基礎(chǔ)性權(quán)利，就沒有實(shí)質(zhì)意義的政治民主權(quán)利。比如，公眾如果不享有行政知情權(quán)，就不可能享受選舉權(quán)和被選舉權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、檢舉控告權(quán)。因此可以說，公眾行政知情權(quán)不僅僅是公民行使其他基本權(quán)利的前提，而且是一直寓于這些權(quán)利行使的過程中，二者也是相互信賴的。如果沒有選舉權(quán)、控告權(quán)、批評權(quán)、建議權(quán)、表現(xiàn)自由權(quán)等項(xiàng)基本權(quán)利，公眾行政知情權(quán)也就沒有必要了。第三，公眾行政知情權(quán)所對抗的是掌握或壟斷特定信息的公共權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力，公眾知情的權(quán)利和國家機(jī)關(guān)的權(quán)力構(gòu)成憲政實(shí)踐的對立統(tǒng)一關(guān)系。一方面，公眾行政知情權(quán)對國家權(quán)力有監(jiān)督制約作用，所以需要知情就是為了控權(quán)。國家負(fù)有不作為的義務(wù)，即不得干涉公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也不能提供虛假信息以蒙騙公眾；另一方面，公眾行政知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于國家機(jī)關(guān)的配合，國家負(fù)有作為的義務(wù)（即信息公開），應(yīng)主動提供條件，采取必要的保障措施，當(dāng)國家應(yīng)作為而不作為時，公眾可請求救濟(jì)。

三、政務(wù)公開和公眾行政知情權(quán)

二者是密不可分的，作為憲法權(quán)利的公眾行政知情權(quán)是政務(wù)公開的直接依據(jù)，政務(wù)公開是公眾行政知情權(quán)的必然要求，即主要制度安排和實(shí)現(xiàn)的主要方式和載體。二者的有機(jī)結(jié)合是公民保留對國家權(quán)力的監(jiān)督、制約，即以權(quán)利制約權(quán)力。因此，可以說公眾的行政知情權(quán)和政務(wù)公開是一個問題的兩個方面。知情權(quán)作為一項(xiàng)憲法權(quán)利，在權(quán)利縱向劃分的層面上來說是最高層的，也是抽象的權(quán)利，這種抽象的權(quán)利如同其他憲法權(quán)利一樣，要用盡可能簡潔概括性的語言在憲法中宣示，而對這種權(quán)利如何實(shí)現(xiàn)，一旦這些權(quán)利被侵犯如何救濟(jì)等要通過具體的部門法律的確立和完善來實(shí)現(xiàn)。前面已說過，公眾的行政知情權(quán)就是公眾享有的從行使公共權(quán)力的國家機(jī)關(guān)或其他組織那里了解、獲取、知悉相關(guān)信息的權(quán)利，也就是要求政務(wù)公開的權(quán)利，即公眾要真正實(shí)現(xiàn)自己的行政知情權(quán)必須有政府機(jī)關(guān)和組織的配合，需要它們履行自己的職責(zé)和義務(wù)，此時的職責(zé)和義務(wù)就是信息公開。

四、政務(wù)公開和保障公眾行政知情權(quán)的方法，在實(shí)施過程中還存在著相當(dāng)?shù)牟罹嗪蛦栴}

如2004年4月14日《法制日報(bào)》刊登的《“紅頭文件”應(yīng)該怎樣開放》一文，曝光了西南地區(qū)部分檔案館首批開放“紅頭文件”的教訓(xùn)：一年查閱的人次不足100人，少的只有13人。問題一是公眾需要知情的文件查不到；二是手續(xù)繁雜，戒備森嚴(yán)；三是查閱收費(fèi)，而且還挺高；四是文件查閱點(diǎn)的文件均不齊備；五是文件管理人員素質(zhì)差，服務(wù)跟不上等；再如，我國對公共信息公開的限制主要不是來自于國家安全領(lǐng)域，恰恰是應(yīng)該公開的公眾關(guān)注的公共資源，典型的是涉及高級政務(wù)人員的事務(wù)不愿公開；對可能給政府抹黑的信息不愿公開。類似上述內(nèi)容的保密規(guī)定，封鎖了公眾及時了解有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部或政府部門問題的渠道。許多政府重大決策被設(shè)定為國家機(jī)密或秘密，同樣削弱了公眾參與決策的可能性。對政務(wù)公開存在的問題可以概括為公開內(nèi)容不完整，不真實(shí)，公開的時間不及時，公開的主體太武斷。

《綱要》為我們吹響了謀求政務(wù)公開和公眾行政知情權(quán)的最佳統(tǒng)一的號角，我們有責(zé)任更加積極地回到過去，總結(jié)政務(wù)公開的亮點(diǎn)，找出問題的癥結(jié)，多方位多層面地提供政務(wù)公開和公眾行政知情權(quán)得以保障實(shí)現(xiàn)的措施和途徑，具體地說：

（一）確立我國公眾行政知情權(quán)的憲法地位，是公眾行政知情權(quán)得以保障的前提。要建立和完善公眾行政知情權(quán)保護(hù)制度，應(yīng)該順應(yīng)民主憲政發(fā)展的趨勢，在憲法中確認(rèn)公眾的行政知情權(quán)，把行政知情權(quán)由隱含權(quán)提升為公眾的基本權(quán)利，這是公眾的行政知情權(quán)得以保護(hù)的呼聲，也是我國憲法與國際人權(quán)公約相銜接的要求。因此，再修正憲法時，在第41條第1款中應(yīng)加上“中華人民共和國公民有知悉、獲取、了解政務(wù)信息的權(quán)利”。

（二）制定行政程序法典，是實(shí)現(xiàn)行政公開的必由之路。行政程序法是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、次序、方式而構(gòu)成的法律規(guī)范的總稱，它與“三大”訴訟程序法不同，是適用于所有行政機(jī)關(guān)行政活動的程序性規(guī)范。政務(wù)公開是行政程序法的核心，是行政程序法區(qū)別于行政實(shí)體法的根本標(biāo)志。政務(wù)公開主要是通過行政程序法而得到實(shí)現(xiàn)的，可以說，行政程序法又是政務(wù)公開原則的載體。因此急需制定獨(dú)立完整的行政程序法，通過具體的行政程序法典將政務(wù)公開細(xì)化為下列制度：執(zhí)法人員表明身份制度；做出具體行政行為說明理由制度；咨詢制度；通知制度；告知權(quán)利制度；聽證制度；行政決定公開制度。

（三）建立情報(bào)信息公開制度，制定《情報(bào)信息公開法》。情報(bào)信息公開制度是公眾有效了解、參與國家管理和監(jiān)督的重要制度，正如美國第35任總統(tǒng)林登#8226;貝恩斯#8226;約翰遜所言“在國家安全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時，民主政治才能最好的運(yùn)行。”②盡管這一制度已為許多國家法律所確認(rèn)，但在我國尚處于孕育狀態(tài)，有待于公眾加深這一制度的認(rèn)識，加速《情報(bào)信息公開法》的制定。結(jié)合我國的實(shí)際，借鑒此法發(fā)展較早的國家的成型規(guī)范，應(yīng)對政府的情報(bào)信息公開作詳細(xì)具體的規(guī)定，確立政府文件公開（不公開是例外），一切人具有同等得到政府文件的權(quán)利，政府拒絕提供文件必須負(fù)舉證責(zé)任，司法機(jī)關(guān)對政府拒絕提供的行為擁有審查權(quán)。

（四）建立行政機(jī)關(guān)會議公開制度，制定《行政機(jī)關(guān)會議公開法》，我國各級行政機(jī)關(guān)雖然實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，但依據(jù)憲法的規(guī)定，仍然需要通過“兩會”即政府組成人員全體會議和常委會議決策重要行政事項(xiàng)；具體行政部門決策本部門的重要事項(xiàng)也要通過會議形式，如辦公會議、擴(kuò)大會議、專題會議等。因此，建立行政機(jī)關(guān)各類會議公開制度，制定相應(yīng)的《行政機(jī)關(guān)會議公開法》，對實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開具有非凡意義。如美國已有的《陽光下的聯(lián)邦政府法》的作用是非常明顯的。行政機(jī)關(guān)會議公開制度主要包括以下內(nèi)容：行政機(jī)關(guān)公開舉行會議的范圍；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公告會議公開舉行的時間、地點(diǎn)、方式；說明會議不予公開的理由；司法機(jī)關(guān)對會議公開實(shí)施審查等。

（五）建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，制定公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。我國目前已經(jīng)制定了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定，但從實(shí)際效果看，還不理想，需要進(jìn)一步加以規(guī)范，特別是要加快財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法律化進(jìn)程。建立公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，從內(nèi)容上看，必須制定公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，提升法律效力等級和力度，并明確規(guī)定：申報(bào)對象、申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)程序、申報(bào)主管機(jī)關(guān)、法律責(zé)任。

（六）切實(shí)解決公眾知情權(quán)與隱私權(quán)的關(guān)系，信息的時效性、網(wǎng)絡(luò)傳播信息、獲得信息的費(fèi)用、權(quán)利救濟(jì)等問題。根據(jù)權(quán)利的“相互性原理”，③我國在制定政務(wù)公開法時應(yīng)當(dāng)制定保護(hù)公眾隱私權(quán)不受侵犯的條款。在立法時，也應(yīng)注意信息的時效性，明確規(guī)定公開的期限，并做出超過時效對行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以什么懲罰的硬性規(guī)定。政府信息電子化是一種必然趨勢，它不但有助于公眾更快地查詢到信息，而且有助于政府節(jié)約財(cái)政開支。所以在保障知情權(quán)立法中應(yīng)當(dāng)注重這方面的探討和完善。立法時還應(yīng)考慮到獲得信息的費(fèi)用問題，查詢信息的費(fèi)用不能超過人們能接受的范圍，不能為利益所驅(qū)動，成為公眾獲得信息的障礙，并導(dǎo)致腐敗。最根本的是在制定有關(guān)公眾行政知情權(quán)的法律規(guī)范時，一定要遵循權(quán)利本位的原則，使更多的公民權(quán)利得到法律的肯定和保護(hù)，尤其是要規(guī)定切實(shí)可行的權(quán)利救濟(jì)制度，真正建立公平和公正地裁決公眾行政知情權(quán)與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛的司法機(jī)制，保障公民的行政知情權(quán)得以真正實(shí)現(xiàn)。

注釋：

①全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要.法制日報(bào)〔N〕，2004.4.21.

②王名揚(yáng).美國行政法〔M〕.中國法制出版社，1995.

③黃德林、唐承敏. 公民的“知情權(quán)”及其實(shí)現(xiàn)〔A〕. 法學(xué)評論〔J〕，2001，(5) .