[摘要]政府規(guī)模過(guò)大或過(guò)小都不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)地方政府服務(wù)的邊際生產(chǎn)力0.42，顯著小于1，這說(shuō)明政府服務(wù)供給過(guò)度；地方政府的最優(yōu)規(guī)模占GDP的比重為10.188％，而目前各地方政府的實(shí)際規(guī)模均已超過(guò)這一最優(yōu)規(guī)模，應(yīng)從完善中央與地方的財(cái)政管理體制，完善權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制等方面入手，著力優(yōu)化政府規(guī)模。

[關(guān)鍵詞]政府最優(yōu)規(guī)模；過(guò)度擴(kuò)張；Barro法則

[中國(guó)分類號(hào)]F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1003—3890(2007)03—0024—04

一、引言

公共部門的最優(yōu)規(guī)模是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究最重要的問(wèn)題之一。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府應(yīng)起多大作用，政府經(jīng)濟(jì)的規(guī)模應(yīng)該為多大才是最優(yōu)的?這不僅是發(fā)達(dá)國(guó)家，也是轉(zhuǎn)軌國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家需要關(guān)注的問(wèn)題。關(guān)于政府的最優(yōu)規(guī)模，國(guó)外學(xué)者作了相當(dāng)?shù)难芯?。Barro(1990)在公共部門引入具有規(guī)模報(bào)酬不變的“AK”生產(chǎn)函數(shù)中，建立了一個(gè)以政府支出為中心的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型，并得出了一個(gè)最優(yōu)財(cái)政支出規(guī)模。Karras(1996)根據(jù)Barro的理論框架，利用118個(gè)國(guó)家1960～1985年的政府消費(fèi)數(shù)據(jù)對(duì)最優(yōu)政府規(guī)模進(jìn)行了研究。研究發(fā)現(xiàn)，政府服務(wù)是顯著生產(chǎn)性的；在非洲和南美國(guó)家政府服務(wù)提供過(guò)度，而在亞洲國(guó)家政府服務(wù)提供不足，其他國(guó)家的政府規(guī)模則是最優(yōu)的。其最優(yōu)政府規(guī)模分別為：118個(gè)國(guó)家的最優(yōu)政府規(guī)模為23％，其中非洲為20％，北美為16％，南美為33％，亞洲(包括中國(guó))為25％，歐洲為18％，且政府支出的邊際產(chǎn)出與政府規(guī)模負(fù)相關(guān)。Aly和Strazicich(2000)則利用5個(gè)海灣國(guó)家1970～1992年政府消費(fèi)數(shù)據(jù)^①，研究發(fā)現(xiàn)5個(gè)國(guó)家的政府服務(wù)提供過(guò)度，其最優(yōu)政府規(guī)模為9％。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)中國(guó)政府最優(yōu)規(guī)模的研究也有所涉及，馬拴友(2000)利用生產(chǎn)函數(shù)框架，估計(jì)了中國(guó)政府服務(wù)的生產(chǎn)力、最優(yōu)規(guī)模及其增長(zhǎng)含義，發(fā)現(xiàn)中國(guó)政府服務(wù)是顯著生產(chǎn)性的，擴(kuò)大公共服務(wù)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府的最優(yōu)規(guī)模占GDP的比重約為26．7％。馬樹(shù)才和孫長(zhǎng)清(2005)利用中國(guó)1978～2000年預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出以及綜合財(cái)政支出的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，估計(jì)出中國(guó)預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的最優(yōu)規(guī)模為21．2％，綜合財(cái)政支出的最優(yōu)規(guī)模為24％。

無(wú)論是Karras、馬拴友，還是馬樹(shù)才和孫長(zhǎng)清等，這些學(xué)者在研究中國(guó)政府最優(yōu)規(guī)模時(shí)都是采用了全國(guó)的時(shí)間序列的政府消費(fèi)或財(cái)政支出數(shù)據(jù)，其得到的最優(yōu)政府規(guī)模是全國(guó)政府的最優(yōu)規(guī)模。但實(shí)際上，隨著中國(guó)市場(chǎng)化改革的深入以及財(cái)政分權(quán)體制的建立，各地方政府被賦予了前所未有的財(cái)政權(quán)力，他們對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響不斷增大。因此，筆者認(rèn)為在財(cái)政分權(quán)體制下研究中國(guó)地方政府的最優(yōu)規(guī)模具有更大的現(xiàn)實(shí)意義。鑒于此，筆者擬運(yùn)用各地方政府的省級(jí)面板數(shù)據(jù)^②，對(duì)中國(guó)地方政府的最優(yōu)規(guī)模進(jìn)行分析。

二、中國(guó)地方政府最優(yōu)規(guī)模的實(shí)證分析

在衡量政府規(guī)模時(shí)，由于各種研究都表明公共投資或公共資本對(duì)總產(chǎn)出具有重要貢獻(xiàn)，例如Aschauer(1989，1990)^③認(rèn)為公共資本是產(chǎn)出增長(zhǎng)和生產(chǎn)率提高的重要決定因素，1970年后美國(guó)忽視公共設(shè)施投資是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)率下降的重要原因。Dessus and Herrera(2000)根據(jù)28個(gè)發(fā)展中國(guó)家1981～1991年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，估算出公共資本積累對(duì)GDP的邊際影響約是私人資本的1／2。因此，政府規(guī)模對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響關(guān)鍵在于政府消費(fèi)支出。另外，考慮到政府消費(fèi)與公共投資性質(zhì)不同，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共財(cái)政的公共投資比例較小，大多數(shù)研究都以政府消費(fèi)占GDP的比例表示政府規(guī)模，筆者也采用這種政府規(guī)模指標(biāo)，主要分析政府消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，而把公共投資合并在社會(huì)總資本中研究其產(chǎn)出效應(yīng)。

(一)計(jì)量方程推導(dǎo)

參照Karras(1993，1996)，假定國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出的生產(chǎn)函數(shù)為Y=F(K，N，G／N )，其中，Y是實(shí)際產(chǎn)出，K是期初的(私人和公共)資本存量，N是就業(yè)數(shù)量，G是政府消費(fèi)。并假定F為連續(xù)二階可微，是K、N和G的一階齊次函數(shù)，偏導(dǎo)數(shù)F_i＞0，F(xiàn)_ii＜0，i=K，N，G。

根據(jù)Barro(1990)法則，政府消費(fèi)G為最優(yōu)時(shí)要求MPG=1，這也稱為政府規(guī)模的自然效率條件。這是Barro(1990)和Barro and Sala-I-Martin(1992)在利用內(nèi)生增長(zhǎng)模型分析公共財(cái)政政策時(shí)得到的。因?yàn)樘峁┟恳粏挝还卜?wù)都需要政府使用一單位的資源，即公共服務(wù)的邊際成本為1，而其邊際收益是MPG=Y／G，那么按照邊際成本與邊際收益相等原則，決定公共部門規(guī)模的自然效率條件是Y／G=1。Karras(1996)在靜態(tài)框架下也證明了這一條件，該條件對(duì)應(yīng)著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的最大化，其直觀意義是：當(dāng)政府消費(fèi)增加1元也使產(chǎn)出提高1元時(shí)，政府服務(wù)的提供才是最優(yōu)的；如果產(chǎn)出的增加大于(小于)1元，那么政府服務(wù)是供給不足(過(guò)度)。因此，可以提出如下假設(shè)以檢驗(yàn)政府規(guī)模是否為最優(yōu)：

H₀：MPG=1 H₁：MPG＜1 H₂：MPG＞1

當(dāng)零假設(shè)成立時(shí)，表明政府規(guī)模為最優(yōu)的；備擇假設(shè)1表明政府規(guī)模過(guò)大；備擇假設(shè)2表明政府規(guī)模過(guò)小。

以上指標(biāo)的數(shù)據(jù)均來(lái)源于《新中國(guó)五十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》以及《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》相應(yīng)各年，實(shí)際變量為名義變量經(jīng)過(guò)商品零售價(jià)格指數(shù)調(diào)整獲得(1978=100)。計(jì)量的經(jīng)驗(yàn)分析建立在1980～2004年各省經(jīng)過(guò)計(jì)算整理后的面板數(shù)據(jù)。之所以選擇1980年作為樣本空間的起始點(diǎn)，是因?yàn)橹袊?guó)自1980年以來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了財(cái)政分權(quán)改革的實(shí)踐，由此建立了財(cái)政分權(quán)體制的基本框架，這一財(cái)政制度的創(chuàng)新直接影響到地方政府的財(cái)政自由度和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力，從而影響到各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

由于行政區(qū)劃的調(diào)整，1997年重慶從四川分離，成立為直轄市，為了保證數(shù)據(jù)一致性，筆者將重慶和四川合并。另外，筆者的面板數(shù)據(jù)不包括港澳臺(tái)地區(qū)，西藏和海南由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不全也不包括在內(nèi)，這樣一共有28個(gè)地方的數(shù)據(jù)。

(三)估計(jì)結(jié)果

由于筆者的樣本數(shù)據(jù)為面板數(shù)據(jù)，而且Hausman統(tǒng)計(jì)量顯著，因此拒絕隨機(jī)效應(yīng)模型。采用固定效應(yīng)模型對(duì)方程(1)、(2)進(jìn)行估計(jì)，其結(jié)果如表1所示。

從表1結(jié)果可知，MPG=0．420073，統(tǒng)計(jì)量在1％的水平下顯著，因此接受MPG＜1的備擇假設(shè)，這說(shuō)明中國(guó)地方政府服務(wù)供給過(guò)度。γ值為0．101883，這表示以政府消費(fèi)占GDP比重作為衡量指標(biāo)的地方政府最優(yōu)規(guī)模為10．1883％。作為對(duì)比，筆者計(jì)算了2004年中國(guó)各地區(qū)地方政府的實(shí)際規(guī)模(見(jiàn)圖1)，除少數(shù)幾個(gè)省份外，基本上均已超過(guò)最優(yōu)規(guī)模；另外，筆者還計(jì)算了近幾年中國(guó)各地區(qū)地方政府的平均實(shí)際規(guī)模(如表2)，比最優(yōu)規(guī)模都大，且呈逐步上升的趨勢(shì)，這更一步證實(shí)了目前我國(guó)地方政府支出過(guò)度的結(jié)論。

三、財(cái)政分權(quán)體制下中國(guó)地方政府規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張的成因

根據(jù)“瓦格納法則”，地方政府規(guī)模擴(kuò)張是以確保市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用、政府維護(hù)社會(huì)秩序所需，這是政府規(guī)模的合理擴(kuò)張。同時(shí)，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品需求的增加，以及規(guī)模較大的公營(yíng)企業(yè)較之規(guī)模較小的私營(yíng)企業(yè)更具有優(yōu)勢(shì)等，這些因素也使政府規(guī)模處于不斷的擴(kuò)張之中?！巴吒窦{法則”為地方政府規(guī)模的合理擴(kuò)張作出了解釋，而對(duì)于目前中國(guó)地方政府規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張現(xiàn)象，筆者則從公共選擇理論的角度進(jìn)行說(shuō)明。公共選擇理論的基點(diǎn)是把“經(jīng)濟(jì)人”范式擴(kuò)大到個(gè)人在面臨“非市場(chǎng)”選擇時(shí)所采取的行為和態(tài)度：個(gè)人參與政治活動(dòng)的目的也是追求個(gè)人利益最大化，國(guó)家并非抽象的實(shí)體，而是由作為管理者的官員群體組成，他們有自己的特殊利益。官員作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，同樣會(huì)按照成本—收益原則在政治領(lǐng)域中追求自己的最大效用，而把公共利益放在次要地位。其作為一個(gè)獨(dú)立的力量，完全可以導(dǎo)致政府規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張。這是由于，政府的某些工作計(jì)劃并不僅僅因?yàn)槔婕瘓F(tuán)需要他們、立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)他們就存在，工作計(jì)劃的供應(yīng)者往往是政府自身的部門，政府不僅可能因?yàn)楣瘛⒗婕瘓F(tuán)或立法者要求增加支出而增長(zhǎng)，而且可能因?yàn)樘峁┱?jì)劃的某些官員要求增加支出而增長(zhǎng)。著名學(xué)者尼斯卡寧認(rèn)為，一個(gè)官員的“工資、辦公室的額外支出、公共名譽(yù)、權(quán)力和贊助”等都與政府機(jī)構(gòu)的規(guī)模正相關(guān)。他的分析表明，政府的預(yù)算比立法者所要求的要大得多。盡管工資、額外支出的增加容易受到監(jiān)督，但是非金錢方面的報(bào)酬往往會(huì)更加誘使政府去擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模。在多數(shù)政府機(jī)構(gòu)之間，工資并沒(méi)有差別，但在一個(gè)迅速增長(zhǎng)的政府部門比在一個(gè)萎縮的政府部門獲得晉升的機(jī)會(huì)肯定更大。因此，官員們特別是中層官員們有一種財(cái)政激勵(lì)，鼓勵(lì)他們所在的政府部門迅速膨脹，為他們晉升更高的職位贏得可能性。這樣，由于“官僚”體制的力量，政府規(guī)模急劇擴(kuò)張。

隨著1980年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始的財(cái)政分權(quán)改革的實(shí)踐，中國(guó)建立了財(cái)政分權(quán)體制的基本框架。在這一分權(quán)體制下，地方政府被賦予了前所未有的財(cái)政權(quán)力，作為獨(dú)立的利益主體其自主意識(shí)不斷增強(qiáng)，并承擔(dān)起推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的責(zé)任。因此，地方政府官員干預(yù)經(jīng)濟(jì)的意愿越來(lái)越強(qiáng)。根據(jù)“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，地方政府官員追求的個(gè)人利益是其所屬部門權(quán)力的最大化，為獲取更好的晉升機(jī)會(huì)，各地方政府官員一方面大搞各種“形象工程”或“政績(jī)工程”；另一方面競(jìng)相促使本部門政府機(jī)構(gòu)迅速膨脹，從而使行政管理支出超常增長(zhǎng)(見(jiàn)表3)，其規(guī)模也越來(lái)越大(如圖2)；最終導(dǎo)致了政府規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張。另外，在1994年分稅制改革以后，由于地方政府所占的稅收份額變小，這使他們更加依賴于各種稅外收費(fèi)。中國(guó)各地方政府通過(guò)各種亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，形成了龐大的預(yù)算外收入和完全游離于預(yù)算管理的體制外收入，雖然預(yù)算外收入和體制外收入的規(guī)模一直無(wú)從得知，但可以肯定數(shù)額十分龐大，其中除了少部分用于社會(huì)公益開(kāi)支外，大部分被用于政府人員的各種消費(fèi)上，并加劇了各種腐敗。政府規(guī)模迅速膨脹必然給許多地方政府的“吃飯財(cái)政”帶來(lái)壓力，從而不斷促使地方政府伸出“掠奪之手”，并且政府規(guī)模的膨脹往往還造成政府干預(yù)的強(qiáng)化，最終必然阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、結(jié)論與政策建議

筆者利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)對(duì)中國(guó)地方政府的最優(yōu)規(guī)模進(jìn)行了估計(jì)。估計(jì)結(jié)果表明：中國(guó)地方政府服務(wù)的邊際生產(chǎn)力為0．42，顯著小于1，這說(shuō)明政府服務(wù)供給過(guò)度；地方政府的最優(yōu)規(guī)模占GDP的比重為10．188％，比各地方政府的實(shí)際規(guī)模要小。當(dāng)政府規(guī)模超過(guò)最優(yōu)規(guī)模時(shí)，政府行為將對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生阻礙作用。因此，針對(duì)當(dāng)前中國(guó)地方政府規(guī)模過(guò)大問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手，實(shí)現(xiàn)地方政府規(guī)模的優(yōu)化。

1．進(jìn)一步完善中央與地方分稅制的財(cái)政管理體制。這一方面要求優(yōu)化中央政府與地方政府在財(cái)政收入中的分配結(jié)構(gòu)，同時(shí)建立科學(xué)、合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；另一方面要求合理劃分中央與地方的事權(quán)，在某些事權(quán)劃分不盡合理的地方。需要重新調(diào)整并相應(yīng)確定財(cái)政支出劃分，用預(yù)決算制度規(guī)范地方政府的財(cái)政行為。

2．完善權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督和制約。積極推進(jìn)政治體制改革，加強(qiáng)民主政治建設(shè)，拓寬民主監(jiān)督渠道，不但要強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督，更要強(qiáng)調(diào)外部監(jiān)督，不但要進(jìn)行中央政府對(duì)地方政府的縱向監(jiān)督，還要強(qiáng)調(diào)地方政府權(quán)力主體間的監(jiān)督，最終真正規(guī)范地方政府的職權(quán)。

3．改革地方政府官員政績(jī)的考核制度，建立科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。當(dāng)前中國(guó)以GDP增長(zhǎng)率為主要考核指標(biāo)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系使每個(gè)地方政府在客觀上都有一種過(guò)度擴(kuò)張的內(nèi)在沖動(dòng)。這是由于，地方政府官員的“晉升激勵(lì)”會(huì)刺激地方政府為了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而過(guò)度投資，最終導(dǎo)致政府規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張。因此，要使中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)最大限度地增長(zhǎng)，必須徹底改變以GDP增長(zhǎng)率為主的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，建立一套旨在統(tǒng)一政治激勵(lì)和社會(huì)福利的科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，使政府在追求政績(jī)的同時(shí)也最大化了社會(huì)福利。

[收稿日期]2006—11—29

[作者簡(jiǎn)介]溫嬌秀(1980—)，女，江西永豐人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

責(zé)任編輯，校對(duì)：艾 嵐

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。