[摘要]制度是用來規(guī)范主客體行為關系或行為方式的一套成文的行為規(guī)則。制度具有一個很重要的特征，即不確定性，這種不確定性是風險特別是財政風險的重要誘因，為防范財政風險，必須進行制度創(chuàng)新。

[關鍵詞]制度；不確定性；制度創(chuàng)新

[中圖分類號]F091．349 [文獻標識碼]A [文章編號]1003—3890(2007)03—0085—05

制度是制度經(jīng)濟學的研究對象。制度經(jīng)濟學有兩個理論源泉：一個是以康芒斯、凡勃倫、加爾布雷思為代表的舊制度經(jīng)濟學派，這是新制度經(jīng)濟學的理論源泉。另一個是馬克思的制度經(jīng)濟理論(何玉長，1997，P6)。目前，制度經(jīng)濟學的迅速發(fā)展，“集中反映了人們對經(jīng)濟發(fā)展中制度因素的共識：制度是經(jīng)濟發(fā)展中的一個重要的效率因素”(顧鈺民，2005，P4)。但是，學術界對制度含義及其特征的看法莫衷一是，比較混亂，并且對制度特征的把握不夠深入，這對于認識制度在經(jīng)濟發(fā)展中的作用是十分不利的。

一、制度的含義界定

(一)西方經(jīng)濟學對制度的分析

關于制度的含義，舊制度學派和新制度經(jīng)濟學派的觀點是截然不一樣的。舊制度學派代表人物凡勃倫認為，制度是大多數(shù)人所共有的固定的思維習慣(吳易風，2005，P269)。由于制度是對環(huán)境引起的刺激發(fā)生反應的一種習慣方式，因此，制度必須隨環(huán)境變化而變化。他根據(jù)生物進化論提出，制度的進化是逐漸演化的、不是突變的。制度的演變是一個永不結(jié)束的過程，其變化的方向和狀態(tài)都是預期不到的。

康芒斯認為，制度就是“集體行動控制個體行動”(康芒斯，1962，P87)，制度是限制、解放和擴展個人行動的集體行動(姚洋，2005)。康芒斯的這一制度定義實際上包含兩層意義：(1)制度具有主動性。由于制度可以讓個體擺脫其他個體的侵害，因此，制度可以解放個體行動。由于個體可以借助制度的力量做本來做不到的事情，因此，制度還可以擴展個體行動。(2)制度是一種集體行動，制度的制定和實施都必須通過集體來完成。

T·W·舒爾茨認為，制度是“一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會、政治及經(jīng)濟行為?！ü苁Y(jié)婚與離婚的規(guī)則，支配政治權利的配置與使用的憲法中所內(nèi)含的規(guī)則，以及確立由市場資本主義或政府來分配資源與收入的規(guī)則”(科斯，1994，P253)。 道格拉斯·諾斯在其《新制度經(jīng)濟學及其發(fā)展》一文中認為，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，或更正式地說是人類設計的、構(gòu)建人們相互行為的約束條件”(孫寬平，2004，P10)。制度包括外在的帶有強制性和懲罰性的規(guī)則，即法律，也包括內(nèi)在的帶有自我約束性的規(guī)則，即道德。前者是“正規(guī)約束”，后者是“非正規(guī)約束”。這兩個層次的制度從外部和內(nèi)部兩方面約束人們的行為。

青木昌彥認為，制度是“關于博弈重復進行的主要方式的共有理念的自我維系系統(tǒng)”(孫寬平，2004，P62)。制度的實質(zhì)是對博弈均衡的扼要表征或信息濃縮，它起著協(xié)調(diào)參與人理念的作用。制度也許存在于人們的默契理解之中，也許存在于人們頭腦之外的某種符號表征之中。但在任何情況下，某些理念被參與人共同分享和維系，由于具備足夠的均衡基礎而逐漸演化為制度。

(二)馬克思主義經(jīng)濟學對制度的分析

根據(jù)馬克思主義經(jīng)濟學，生產(chǎn)是社會的生產(chǎn)，在社會生產(chǎn)中，各經(jīng)濟主體間必然會產(chǎn)生各種經(jīng)濟關系。要處理好經(jīng)濟活動中的這些經(jīng)濟關系，就需要從法律上建立各種規(guī)范，這些規(guī)范就是制度。從制度角度研究經(jīng)濟問題是馬克思主義經(jīng)濟學的一個基本特點，實際上，馬克思是第一個運用制度分析方法來建立一個完整的經(jīng)濟理論框架的經(jīng)濟學家(顧鈺民，2005，P6)。在馬克思看來，社會經(jīng)濟制度是人們從事經(jīng)濟活動最重要的制度。因此，馬克思把制度界定為生產(chǎn)關系在法律上的反映，即生產(chǎn)過程中人與人之間相互關系的法律規(guī)范。

(三)對制度的界定

根據(jù)西方制度學派的觀點，制度就是約束經(jīng)濟個體經(jīng)濟行為的規(guī)則，包括強制性的規(guī)則和自愿遵循的規(guī)則。而根據(jù)馬克思主義制度經(jīng)濟學理論，制度是人們之間的生產(chǎn)關系在法律上的反映，是人們之間相互關系的法律規(guī)范，是帶有強制性的規(guī)則。制度的目的在于規(guī)定和調(diào)整人們之間的經(jīng)濟利益關系。在堅持馬克思主義基本原理基礎上，借鑒西方制度學派的理論，筆者認為，任何一項制度都是由一定的組織機構(gòu)制定的，其目的是約束相關當事人的行為方式，或規(guī)范他們之間的相互關系，因此，制度是指由一定的組織制定的、旨在約束組織內(nèi)部行為方式或規(guī)范主客體行為關系的一套成文的行為規(guī)則。

從這一制度的定義我們可以看出，制度具有三個要素：主體、客體和內(nèi)容。制度的主體是指制定制度的特定組織。制度的客體是指組織內(nèi)部的各個經(jīng)濟利益主體，包括制定制度的組織機構(gòu)、組織內(nèi)部的社會成員和利益集團以及進入該組織的外部成員和利益集團。制度的內(nèi)容則是指用來約束組織內(nèi)部行為方式或規(guī)范主客體行為關系的一套成文的行為規(guī)則。這一制度定義不僅吸收了西方制度學派的觀點，即制度是用來約束組織內(nèi)部經(jīng)濟主體行為及其行為關系的規(guī)則，而且又堅持和發(fā)展了馬克思主義制度理論的觀點，即制度是用來調(diào)整內(nèi)部各經(jīng)濟利益主體之間的利益關系的。在吸收西方制度學派觀點的同時，又與他們的觀點有所不同，筆者這里講的制度僅僅是其中的正式規(guī)則。這些規(guī)則的本質(zhì)是人們行為及其相互利益關系的反映，制度的創(chuàng)新和變遷都是為了調(diào)整人們之間的利益關系。

二、制度的重要特征——不確定性

既然制度是指由一定的組織制定的、旨在約束組織內(nèi)部行為方式或規(guī)范主客體行為關系的一套成文的行為規(guī)則，它就有一個很重要的特征——不確定性。

(一)理論分析

從制度的主體來講，“制度的主體是不斷變化的”(崔聯(lián)會，2004，P21)。由于制度的產(chǎn)生是制度博弈各方所達到的一種均衡。每一次制度博弈的均衡，僅是達到帕累托次優(yōu)，不可能達到帕累托最優(yōu)，只是向帕累托最優(yōu)逐步靠近的某一個點。再加上制度主體的構(gòu)成以及各主體力量的變化，使制度主體處于不斷變化中。從制度的客體來講，制度客體的構(gòu)成也處于不斷變化中。(1)由于制度主體的能動性，制度主體在確立制度客體和制度內(nèi)容上有相當大的自主性，不同的制度主體必然會選擇不同的客體。(2)由于社會經(jīng)濟處于不斷發(fā)展變化中，社會分工在演進深化以及世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展，使社會成員的結(jié)構(gòu)也處在不斷的變化之中。(3)由于制度環(huán)境處于不斷變化之中，從而導致制度的變遷，最終也會引起制度客體的變化。從制度的內(nèi)容來講，制度的內(nèi)容也是處于變化之中的。(1)由于制度本身發(fā)生變化，制度的內(nèi)容一般也要相應的調(diào)整。(2)即使制度不變，制度的內(nèi)容也會發(fā)生變化，因為制度的內(nèi)容并不僅僅取決于制度博弈本身，往往一些偶然的、特殊的原因會影響制度的實際安排。比如世界上實行市場經(jīng)濟制度的國家，其具體的制度安排往往并不相同。從制度的制定來講，制度是由人制定的，由于人所擁有的知識是有限的，這就決定了其對社會、自然運行規(guī)律認識的有限性，即使是最高明的制度安排也不可能面面俱到。作為人為制定的制度，幾乎不可避免地會存在這樣或那樣的缺陷，進而影響制度績效。從制度的環(huán)境來講，制度存在于多維空間，特定的時間、特定的空間、特定的人群、特定的文化環(huán)境都構(gòu)成制度的生存維度。制度與其環(huán)境始終處于矛盾和矛盾的調(diào)和過程中。一方面，環(huán)境在變，一切有形的、無形的，一切的人、物、技術，乃至思想都在發(fā)生變化，這些都會改變制度在多維環(huán)境下的坐標，使其與環(huán)境的矛盾突現(xiàn)、激化，不得不加以調(diào)整。另一方面，即使制度不變，時間的維度發(fā)生變化，也會讓原來的適應變得不適應。此時，制度只有變化與調(diào)整，別無他途。從信息經(jīng)濟學角度分析，一項制度安排就是一個編碼系統(tǒng)，而整體制度結(jié)構(gòu)則構(gòu)成了一個編碼體系(許文彬等，2004，P113)。既然制度是信息(公共信息)的載體，而信息又往往是不對稱和不完全的，因此，制度也就帶有很大的不確定性。

當然，在短期內(nèi)，某項制度都是穩(wěn)定的、確定的。但從長期來看，某一項制度都是有缺陷的，都處于一個不斷完善的過程之中。所謂制度缺陷，就是制度對某項內(nèi)容的規(guī)定既可以這樣做，也可以那樣做，制度缺陷實際上就是制度的不確定性。因此，每一種制度都具有很大的不確定性，總是處于不斷的變革之中。

(二)中國制度變革的實踐證明：制度具有極大的不確定性

中國改革開放以來的制度變革實踐充分證明了制度在某種程度上是不確定的。在此筆者主要從財政制度、經(jīng)濟制度和政治制度三方面進一步對制度的不確定性進行解讀。

1．財政制度。財政制度主要包括財政收入制度、財政支出制度、預算制度、財政政策和財政體制等。

從財政收入制度來分析，主要存在以下幾方面的不確定性：(1)中國財政收入占GDP比重比較低。中國財政收入占GDP的比重盡管2005年回升至17．35％，但這一比重仍低于西方發(fā)達國家平均45％的水平，也低于發(fā)展中國家平均25％的水平。(2)中央財政收入占全國財政收入的比重比較低。我國中央財政收入占全國財政收入的比重2005年上升到54．54％。但仍低于西方發(fā)達國家60％～80％和發(fā)展中國家70％～90％的水平。(3)中國財政收入的增長彈性不穩(wěn)定。中國財政收入增長率在0．10～3．31之間，其波動毫無規(guī)律。這種現(xiàn)象說明中國財政收入的增長還沒有內(nèi)含于經(jīng)濟增長，中國還沒有完全建立起與經(jīng)濟增長相適應的穩(wěn)定的、規(guī)范的財政收入增長機制。(4)中國財政收入的組織制度不健全，稅法漏洞比較多，稅收征管水平有待提高。

從財政支出制度來講，目前中國財政支出制度仍然存在一些不足之處，如(1)財政支出范圍的調(diào)整還不到位，財政支出存在越位、缺位和錯位的問題；(2)財政支出結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟建設費支出比重過大，行政管理費增幅居高不下，教育經(jīng)費投入不足；(3)財政支出缺乏有效的制度規(guī)范；(4)財政支出管理弱化，財政資金使用效益較低等。

就財政預算制度而言，雖然先后制定了《國家預算管理條例》、《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《財政總預算會計制度》、《事業(yè)單位會計準則》、《行政單位會計制度》等法律、法規(guī)，使中國的政府預算制度得以不斷改進和完善。但是，中國的政府預算制度還存在需要許多問題需要進一步改革和完善，如(1)存在預算外收支和制度外收支；(2)政府預算的編制時間太短(通常只有3個月)；(3)中國政府預算的編制方式、方法缺乏科學性，相關職能部門的職責不分；(4)預算約束軟化等。

在財政體制上，1994年進行了分稅制改革財政體制，但由于中國目前的分稅制體制過渡色彩較濃，仍然存在許多問題，需要進一步完善，如(1)中央與地方的財政分配關系沒有上升到法律的高度，有待進一步規(guī)范；(2)政府間轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，中央對地方的稅收返還以基數(shù)法為基礎，基數(shù)的確定沒有較合理的客觀標準，地方爭取到中央轉(zhuǎn)移支付資金的多少不是以客觀因素為依據(jù)，而往往是中央與地方討價還價的結(jié)果，取決于地方政府的討價還價能力，透明度極差；(3)地方政府沒有稅收的立法權和稅率的調(diào)整權(稅收的立法權和稅率的調(diào)整權完全控制在中央政府手中)，并且地方政府沒有建立起本地區(qū)的主體稅種等。

在社會保障制度上，中國從1997年對社保制度進行了一系列的改革，但現(xiàn)行的社會保障制度還需完善，如(1)農(nóng)村農(nóng)民的社會保障還沒有全部實施；(2)基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次低，至多是省級統(tǒng)籌，全國統(tǒng)籌更談不上；(3)社?；鸬墓芾矸稚⒂谏鐣Ｕ暇?、機關事業(yè)保險中心、醫(yī)療保險中心、就業(yè)管理局和民政局等幾個部門；(4)社會保障的立法層次低、立法滯后，僅限于幾個有限的決定、通知。

2．經(jīng)濟制度的不確定性。中國經(jīng)濟制度的變革從1978年開始，經(jīng)過放權讓利的改革，到中共十五大形成了公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的社會主義初級階段的基本經(jīng)濟制度。國家為保護、促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展，出臺了一系列有利于非公有制經(jīng)濟發(fā)展的政策、法規(guī)。非公有制經(jīng)濟的產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中占的比例越來越高。但是，非公有制經(jīng)濟對國家稅收的貢獻并未隨著發(fā)生相應程度的變化。

在國有企業(yè)制度上，從1978年開始，先后經(jīng)歷了放權讓利、“利改稅”、“撥改貸”、承包經(jīng)營責任制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組等幾個階段。但目前國有企業(yè)的問題還很多，如(1)國有企業(yè)在使用銀行貸款問題上的逆向選擇行為；(2)在制度變革過程中，由于信息的不對稱性，會使企業(yè)的經(jīng)營者利用自己的信息優(yōu)勢產(chǎn)生一些敗德行為，從而損害作為國有企業(yè)所有者的國家的利益，如在公司制改造過程中，企業(yè)借公司制改造之名，逃廢銀行債務，形成銀行不良資產(chǎn)等；(3)在國有企業(yè)戰(zhàn)略調(diào)整過程中，國家對大型國有企業(yè)的救助、對一般中小型國有企業(yè)的安撫；國有企業(yè)經(jīng)營管理不善使國有企業(yè)的虧損問題越來越嚴重；(4)國有企業(yè)的預算軟約束加重了企業(yè)經(jīng)理的道德風險以及國有企業(yè)的激勵與約束不對稱等問題。

在國有銀行制度上，先后經(jīng)歷了國有專業(yè)銀行制度，國有專業(yè)銀行的商業(yè)化以及國有商業(yè)銀行改革的深化階段。但現(xiàn)行國有商業(yè)銀行制度也存在很多缺陷，如(1)銀行產(chǎn)權的國有屬性，決定了銀行的財產(chǎn)所有權和其他各項權力都集中在國家和政府手中，銀行的金融行為由國家或政府安排；(2)銀行本身并不具有獨立的法人產(chǎn)權，無法真正根據(jù)市場需求決定信貸規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限以及價格；(3)國有銀行的產(chǎn)權屬于全體公民所有，而不是歸其中的某一個人(或某些人)所有，實際上國有銀行沒有真正的所有者，其所有者處于“虛置”狀態(tài)；(4)國有商業(yè)銀行內(nèi)部沒有與市場經(jīng)濟相適應的激勵與約束機制；(5)在國有銀行內(nèi)部，經(jīng)理層擁有銀行資源的控制權(投票權、支配權和決策權)，但他們并不擁有剩余索取權(對銀行收益的索取權、分配權)等。

3．政治制度的不確定性。中國的政治制度從建國以來也進行了一系列的改革，但目前的政治制度仍存在很多不確定性：(1)政治市場中的不確定性。在中國地方政治市場經(jīng)常發(fā)生黨政不分、以黨代政的問題，再加上個別地方政府為掩蓋機會主義和敗德行為而對信息進行有意的刪減和調(diào)整，導致信息不暢和失真，由此使地方人大在公共選擇中處于非主導地位，由于其得不到履行監(jiān)督職能所需要的信息，也就不能對同級政府構(gòu)成有效的監(jiān)督和約束。同時存在上級政府通過單純經(jīng)濟指標考核地方政府和通過直接左右地方政府的任免來約束地方政府經(jīng)濟行為的簡單化傾向。地方政府出于自身效用最大化的考慮，往往也會擴大預算規(guī)?；虼笈e借債以興建“政績工程”、“形象工程”。(2)在政策供給市場上，存在某些地方政府官員的有限理性以及地方政府由于追求自身壟斷租金最大化而實施的政府機會主義行為。(3)在政策執(zhí)行市場上，由于某些地方人大缺乏對同級地方政府的有效監(jiān)督以及法制規(guī)范不健全，導致地方政府有極其強烈的存在越位沖動。

三、結(jié)論及政策建議

從前述理論和實踐分析，我們可以得出結(jié)論：任何一項制度都具有很大的不確定性。這種制度的不確定性是社會經(jīng)濟生活面臨各種各樣風險的重要原因，特別是它會導致政府經(jīng)濟活動結(jié)果與預期不一致、財政出現(xiàn)支付困難，進而使國民經(jīng)濟有可能遭受損失，即國家面臨財政風險。因此，為避免財政風險對國民經(jīng)濟造成更大的損失，必須采取措施，減少制度的不確定性，完善各項制度。具體可從以下8個方面進行制度創(chuàng)新。

1．財政收入制度創(chuàng)新。規(guī)范政府收入體系，使預算外和制度外收入盡可能地納入預算內(nèi)管理；規(guī)范政府部門的減免稅行為；積極培植稅源，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；加強稅收征管，以減少偷漏稅事件的發(fā)生；進一步完善分稅制，提高中央財政收入占全國財政收入的比重，建立財政收入的增長機制，確保財政收入的穩(wěn)定增長。

2．財政支出制度創(chuàng)新?？茖W合理地界定財政職能，構(gòu)建公共財政框架；調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，使財政支出結(jié)構(gòu)適應經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化；控制財政支出的增長速度，使其與財政收入的增長相適應；提高財政支出效益。

3．政府預算制度創(chuàng)新。預算外資金管理與預算內(nèi)資金管理并軌，促進依法理財，解決財政運行中因“人治”而造成的風險；實施跨年制財政年度，使預算編制時間和全國人代會召開時間相一致；大力推行零基預算制度，提高財政資金的使用效益；完善預算法，改革預算執(zhí)行過程的監(jiān)督制度和財政違規(guī)追查制度；允許地方政府發(fā)行地方性公債。

4．財政管理體制創(chuàng)新。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府的事權和支出范圍；重新調(diào)整稅收在中央和地方之間的劃分，建立健全地方稅收體系；建立科學合理的政府間轉(zhuǎn)移支付制度(用因素法代替基數(shù)法)；減少財政管理級次，加強縣(市、區(qū))級財政統(tǒng)籌能力，以解決地方財政風險問題。

5．社會保障制度創(chuàng)新。擴大社會保障的覆蓋面，進一步把農(nóng)民的社會保障問題納入到社會保障制度中來；提高社會保障的統(tǒng)籌層次，省級統(tǒng)籌實施一段時間等條件成熟時積極推進全國統(tǒng)籌；加強社會保障制度的立法建設；建立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，解決基金的分散管理問題；積極開拓多種社保基金保值增值渠道。

6．國有企業(yè)制度創(chuàng)新。真正按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，對國有企業(yè)進行改革；扭轉(zhuǎn)國有企業(yè)預算軟約束的局面，強化其預算約束；建立多元化的風險分擔機制；加快國有經(jīng)濟布局的調(diào)整。

7．國有商業(yè)銀行制度創(chuàng)新。加快國有商業(yè)銀行股份制改革步伐，完善商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度，建立多元化的風險約束機制和風險分擔機制，在商業(yè)銀行內(nèi)部構(gòu)建剝離和處理不良資產(chǎn)的常態(tài)機制，加強對國有商業(yè)銀行的金融監(jiān)管。

8．政治制度創(chuàng)新。建立有效的人民代表大會監(jiān)督制度；合理界定并轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府官員的尋租機會；以契約形式規(guī)范中央與地方政府之間的財權與事權分配；在公共產(chǎn)品的供給上引入競爭機制，消除壟斷供給狀況并進行成本一收益分析。

[收稿日期]2006—11—30

[作者簡介]王貴民(1968—)，男，河南新鄭人，北京師范大學經(jīng)濟與工商管理學院2004級博士生，研究方向為經(jīng)濟學基礎理論及其應用；張?zhí)礻?1972—)，男，河南夏邑人，中共河南省委辦公廳工作人員，研究方向為社會主義經(jīng)濟理論。

責任編輯，校對：艾 嵐

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