康巴什新區(qū)——三年前還是一片沉睡千年的荒原，三年后的今天它已成為一個集汽車制造工業(yè)、地區(qū)政治文化和科技教育中心、優(yōu)美居所為一體初具規(guī)模的現(xiàn)代化新區(qū)，啟動建設新區(qū)沒有用政府的投資卻成為政府一個巨大的稅源、百姓就業(yè)的平臺、投資者創(chuàng)業(yè)的熱土，它為我們推進城鎮(zhèn)化留下了值得總結(jié)的啟示。

一、康巴什新區(qū)建設的由來及成果

鄂爾多斯市資源富集，特別是能源最為突出，境內(nèi)有豐富的煤炭、煤層氣、天然氣、天然堿、高嶺土等能礦資源。改革開放以來，全市抓住國家能源發(fā)展戰(zhàn)略西移的機遇，有效實施資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，使經(jīng)濟發(fā)展步入了快車道，逐步形成了絨紡、煤炭、化工、電力、建材等八大支柱產(chǎn)業(yè)，成為我國重要的能源化工基地和絨毛生產(chǎn)、加工、出口基地以及國家新材料技術成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化基地。2000年以來，全市GDP和財政收入都以年均25%以上的速度遞增，城鎮(zhèn)化率年均增長3.75%，城市化率達到50%。但是與經(jīng)濟的快速發(fā)展相比，鄂爾多斯市的經(jīng)濟結(jié)構性矛盾也日益顯露出來。一是隨著工業(yè)經(jīng)濟的急劇膨脹，對城鎮(zhèn)的生產(chǎn)要素承載配置功能和支撐服務功能提出了更高的要求，“小城鎮(zhèn)、大工業(yè)”的矛盾日益凸現(xiàn)；二是第三產(chǎn)業(yè)嚴重滯后，全市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展均落后于全國、全區(qū)的平均水平。在經(jīng)濟總量中，城市經(jīng)濟占70%以上，而城市從業(yè)人員卻不足社會從業(yè)人員的30%。這種結(jié)構性矛盾的產(chǎn)生，一個重要的原因就是中心城市的規(guī)模不夠，配置資源、集聚生產(chǎn)要素的能力不足，城市化水平低。這對全市實施“三化互動”戰(zhàn)略，實現(xiàn)經(jīng)濟的長周期、超常規(guī)、跨躍式發(fā)展形成突出的制約因素。

顯而易見，擴大城市規(guī)模、拉大城區(qū)框架，為經(jīng)濟發(fā)展構筑更大的載體和空間，是擺在鄂爾多斯人面前的一個重要課題。但作為鄂爾多斯市中心城區(qū)的東勝區(qū)，面積只有23平方公里，城市人口30萬人，其綠化覆蓋率、人均居住用地、人均道路廣場用地、人均生活用水量等指標均低于全國平均水平。同時，東勝區(qū)不僅水源缺乏，而且周邊多為丘陵溝壑地形，擴展開發(fā)成本較高，難以承載全市今后經(jīng)濟增長和城市進一步發(fā)展的需要。因此，鄂爾多斯市必須構建新的城市發(fā)展空間，為經(jīng)濟社會發(fā)展打造新的載體。

鄂爾多斯市委、政府經(jīng)過充分論證和科學規(guī)劃，作出了重點建設康巴什新區(qū)，構筑東勝、康巴什、阿鎮(zhèn)“一市三區(qū)”百萬人口區(qū)域中心城市的決定?？蛋褪残聟^(qū)位于東勝與伊金霍洛旗的阿鎮(zhèn)之間，距東勝22公里，距阿鎮(zhèn)3公里，整個新區(qū)處于立體交通樞紐的位置，交通十分便捷。新區(qū)規(guī)劃人口到2020年達到30萬人，規(guī)劃城區(qū)面積32.23平方公里，控制面積155平方公里。新區(qū)背靠青春山，瀕臨烏蘭木倫河，具有天然的綠色屏障、穩(wěn)定的地質(zhì)結(jié)構、開闊平坦的地貌地形、強有力的水源保障，地理條件十分優(yōu)越，極具開發(fā)潛力。

康巴什新區(qū)從2004年實質(zhì)性開工建設以來，經(jīng)過3年的集中建設、重點攻堅，已累計完成基礎設施建設投資19.09億元，開工建設49條城區(qū)道路，長129公里，面積375萬平方米，主次干道路網(wǎng)拉通，路面實現(xiàn)了黑色化，東康快速干道建成通車。與之相配套的9種管網(wǎng)同步建設，一次下地，共鋪設給水、雨水、污水、中水、強弱電、信息網(wǎng)、供熱、燃氣管網(wǎng)749公里，建成西區(qū)熱源廠、天然氣門站、第一凈水廠等重點市政工程；建成成吉思汗雕塑廣場，完成廣場及22條城市道路綠化、亮化工程；完成山體綠化2800畝，種植各種樹木20多萬株；建成防洪壩5座，考考什納水庫和烏蘭木倫水庫已經(jīng)建成蓄水，總庫容達到1.1億立方米。上述工程使規(guī)劃區(qū)32平方公里的市政基礎設施基本配套，使昔日的荒原變成了投資熱土。新區(qū)的建設使八方的投資者紛至沓來，投資洼地效應彰顯，2006年新區(qū)基礎設施建設、生態(tài)建設、工業(yè)、房地產(chǎn)、公共建筑等各項建設總投資達到50多億元。新區(qū)已走出了一條以地生財、以區(qū)聚業(yè)、企業(yè)化開發(fā)和經(jīng)營城市的成功之路，對加快鄂爾多斯市城鎮(zhèn)化進程起到了積極的示范帶動作用。

二、康巴什新區(qū)建設對城市化建設的啟示

鄂爾多斯市委、政府在康巴什新區(qū)開發(fā)建設中堅持“高起點規(guī)劃、高標準建設、高水平管理、高效能經(jīng)營”的原則，積極探索新區(qū)啟動建設模式，堅持企業(yè)化開發(fā)，白手起家，借市場力量，破解了擴展城市過程中出現(xiàn)的“城市要擴展，錢從哪里來？土地要征用，人到哪里去？荒原建新城，人氣如何聚？”等一系列難題，最終使難點變成亮點，留給我們的啟示是多方面的。

（一）破解了城市建設中錢從哪里來的難題，走上了負債經(jīng)營、滾動開發(fā)、良性發(fā)展的軌道

一是樹立經(jīng)營城市理念，創(chuàng)新開發(fā)體制模式。新區(qū)開發(fā)建設之初，既無政府直接投資，又面臨國家銀根緊縮。新區(qū)基礎設施概算投資30多億元，融資成為新區(qū)建設的關鍵。曾嘗試由民營企業(yè)與國資公司合作組建城投公司融資開發(fā)，但由于難以融資，預期收益不確定，民企中途退出合作。面對困難，市委、政府沒有動搖建設新區(qū)的決心，決定成立國有獨資的城投公司（以國有的700畝土地作為注冊資本），分管城建的副市長任董事長，開發(fā)區(qū)主任任總經(jīng)理。由公司作為投資開發(fā)主體，承擔開發(fā)、建設融資、經(jīng)營新區(qū)的任務。按照企業(yè)化經(jīng)營的理念，負債建設、經(jīng)營還債、滾動開發(fā)、自我發(fā)展。幾年來，城投公司在政府沒有投資的情況下，先后通過了BT、BOT、發(fā)行城市建設債券、向銀行融資等方式，籌措新區(qū)建設投資。2004年5月全面啟動了新區(qū)建設，當年完成投資近6億元。特別是2005年，城投公司依托本級財政信用，借用自治區(qū)政府與開發(fā)銀行搭建的信用平臺，成功地向國家開發(fā)銀行融資11.5億元，銀行資金的及時到位，對促進新區(qū)建設起到了關鍵性作用。

二是政府控制土地一級市場，通過城投公司統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營，獲取收益還本付息。走出了“政府負債搞建設，債臺高筑難還債”這一后發(fā)地區(qū)城建普遍陷入的困境，實現(xiàn)了城市建設的良性循環(huán)。政府壟斷土地一級市場開發(fā)經(jīng)營，既可以對土地進行集中統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收儲、統(tǒng)一供應，規(guī)范了土地市場，杜絕土地非法交易，營造良好的開發(fā)建設環(huán)境，扭轉(zhuǎn)了土地一級市場給私人開發(fā)導致政府應得的壟斷收益大量的流失，又可以通過控制土地供應量，實施總量平衡，穩(wěn)定、調(diào)控土地價格，從而調(diào)控房地產(chǎn)市場的開發(fā)規(guī)模、產(chǎn)品品種和價格，特別可以從容調(diào)節(jié)普通商品房和經(jīng)濟適用住房的供給規(guī)模和價格，既滿足多層次消費者的需求，又能有效地解決中低收入居民基本居住需求。這一運作方式在實踐中已取得了明顯效果，并顯示出很強的活力。去年新區(qū)通過公開招拍掛出讓4300畝商住用地，收益達15.7 億元，按此掛牌成交價靜態(tài)計算，新區(qū)已儲備的具備地上建設條件可出讓的土地收入近60億元，剔除形成的30多億元基礎設施凈資產(chǎn)以及財務費用、管理費用，可實現(xiàn)凈收益20多億元，為新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎，走出了一條白手起家、滾動發(fā)展建新區(qū)的路子，成功破解了城市化進程中的資金難題。

（二）以城帶鄉(xiāng)——解決好人到哪里去的問題

當前，城市建設中農(nóng)民失地帶來的問題日益嚴重，不少地區(qū)在“加快城鎮(zhèn)化、經(jīng)營城市”等口號下，大規(guī)模侵占農(nóng)民的耕地，侵害農(nóng)民利益，農(nóng)民怨聲載道，征地矛盾突出。如何破解這一加速城市化中的難題，康巴什新區(qū)建設走出了一條成功的道路。

首先，在新區(qū)開發(fā)建設中，鄂爾多斯市委、政府始終重視征地拆遷工作，嚴格依據(jù)有關法律法規(guī)辦事，并堅持讓農(nóng)民從城市建設中受益。結(jié)合實際制定了《新區(qū)征地補償和移民安置實施方案》，報經(jīng)自治區(qū)人民政府批準后認真執(zhí)行。截至目前，新區(qū)規(guī)劃區(qū)32平方公里征地拆遷和移民安置工作已全部結(jié)束。搬遷出農(nóng)民376戶1381人，兌付征地補償移民安置費11248萬元（人均8萬元）。在新區(qū)城邊規(guī)劃新建了3個移民新村，搬遷戶均住上了新居，基本達到了社會主義新農(nóng)村的標準。讓農(nóng)民順利搬遷除解決居住條件外，關鍵是為農(nóng)民找到生產(chǎn)致富的出路——政府確定以城郊農(nóng)業(yè)、運輸業(yè)、新區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品商場作為就業(yè)致富的渠道。投資給新區(qū)農(nóng)戶整理出水澆地5050畝，為搬遷戶每戶新建了一座溫室大棚，完善了新村水、電、路、訊等基礎設施工程，滿足了移民新村的生產(chǎn)和生活所需。這不僅改善了當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，更為他們轉(zhuǎn)產(chǎn)從事第三產(chǎn)業(yè)提供了資金保障，搬遷戶中60%的農(nóng)戶利用搬遷征地費從事運輸業(yè)和商貿(mào)流通業(yè)，人均收入比被征地前大幅度提高。實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、富得快”的安置目標，新村農(nóng)民實現(xiàn)了轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)居、轉(zhuǎn)變生活方式、轉(zhuǎn)變素質(zhì)，享受到城市化帶來的實際效益，城鄉(xiāng)差別逐步縮小。

其次，新區(qū)以成本價為搬遷出的農(nóng)民集體保留商業(yè)用地60畝，由被征地農(nóng)民集體開發(fā)經(jīng)營。在目前新區(qū)土地日益升值的情況下，通過實行留地扶持集體經(jīng)濟發(fā)展，使農(nóng)民、村集體分享到了土地升值產(chǎn)生的效益和經(jīng)營農(nóng)副產(chǎn)品商場的長久效益。眼前利益和長久利益都有利于搬遷農(nóng)民的致富奔小康，更加堅定了他們對新區(qū)建設的支持，實現(xiàn)了以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)共同發(fā)展的效果。

（三）工業(yè)化與城市化互動——解決人從哪里來的問題

城市化是工業(yè)化的產(chǎn)物，工業(yè)發(fā)展形成產(chǎn)業(yè)的積聚，產(chǎn)業(yè)的積聚形成資金、技術、人口的積聚，人口的積聚必然要求配套的住房、醫(yī)療、衛(wèi)生、餐飲、金融、交通運輸、郵電通訊等第三產(chǎn)業(yè)的積聚，可見產(chǎn)業(yè)積聚效應是城市發(fā)展的原動力。

新區(qū)以良好的基礎設施和生態(tài)環(huán)境增強了招商引資的吸引力，正在成為高端制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的投資熱點。新區(qū)32平方公里的總體規(guī)劃中，規(guī)劃了10平方公里的工業(yè)用地，規(guī)劃高端制造業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過廣泛招商最終引進華泰汽車制造，按項目的規(guī)模將工業(yè)園區(qū)整體規(guī)劃為汽車制造園區(qū)，并隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展工業(yè)園區(qū)規(guī)模還將擴展。

華泰公司乘用汽車制造項目分兩期建設。一期（投資10億多元，年產(chǎn)5萬輛車）于2005年在新區(qū)開工建設，2007年初首車下線。汽車廠投產(chǎn)后，年銷售收入預計超過百億元，稅收超過10億元，將提供2000多個就業(yè)崗位。二期工程已于2006年8月開工，總投資70億元，年生產(chǎn)50萬輛新型轎車發(fā)動機，25萬輛整車，年銷售收入計劃達到505億元，稅收超過70億元，提供直接就業(yè)崗位7000多個。該項目的建設將拉動配件及上下游相關產(chǎn)業(yè)，將有20多戶配套企業(yè)入駐新區(qū)，形成400億產(chǎn)值，產(chǎn)生60多億元稅費收入，創(chuàng)造2萬多個就業(yè)崗位。按照每戶3.3人的平均家庭規(guī)模計算，新增人口近10萬人，新區(qū)人氣逐漸趨旺。到目前，來新區(qū)注冊的房地產(chǎn)、工商業(yè)、金融等企業(yè)已達103家，累計注冊資金7億多元，累計選址行政辦公、企業(yè)辦公、房地產(chǎn)、商業(yè)、教育醫(yī)療等用地1.5萬畝。新開工建筑面積200多萬平方米，新區(qū)經(jīng)濟呈現(xiàn)了良好的發(fā)展勢頭。

新區(qū)開發(fā)建設過程可以見證產(chǎn)業(yè)發(fā)展演進的規(guī)律。通過二產(chǎn)帶動三產(chǎn)發(fā)展，通過三產(chǎn)帶動城市發(fā)展，城市發(fā)展又增強了吸納二、三產(chǎn)業(yè)的能力，二、三產(chǎn)業(yè)成為城市發(fā)展的強勁動力。

（四）高起點規(guī)劃是建好城市、走出“建設——拆遷——再建設——再拆遷”的城市建設怪圈的前提

在新區(qū)建設中，認真吸取城鎮(zhèn)建設怪圈的經(jīng)驗教訓，從規(guī)劃入手避免建設中的反復。踐行規(guī)劃的投入是最大的節(jié)約理念，舍得在規(guī)劃上花本錢。在新區(qū)規(guī)劃編制中先后投入4000多萬元，超過解放以來鄂爾多斯政府累計投入城市規(guī)劃費的總和，資金投入保障了規(guī)劃的深入開展。一是規(guī)劃的理念要超前，有特色。新區(qū)從規(guī)劃編制之初，就始終貫徹“舒展、生態(tài)、和諧、宜居”的理念，充分體現(xiàn)地域和民族特點，突出城市風貌的“唯一性”，力爭使新區(qū)建成后“多留遺產(chǎn)，少留甚至不留遺憾”。二是規(guī)劃編制要用開放思維，利用最先進的外腦謀劃。新區(qū)在規(guī)劃編制中，面向國內(nèi)外規(guī)劃市場，大范圍公開招標，優(yōu)中選優(yōu)。通過競爭先后選擇國內(nèi)清華城規(guī)院和德國、新加坡等國外具有優(yōu)秀業(yè)績的規(guī)劃設計單位，編制各層次規(guī)劃。這些規(guī)劃成果，都經(jīng)過包括中國工程院院士鄭時齡、建設部總規(guī)劃師陳曉等國內(nèi)外資深專家評審把關，描繪出了新區(qū)美好的發(fā)展藍圖。三是規(guī)劃要完整、系統(tǒng)、深入，充分發(fā)揮城市設計作用。規(guī)劃的完整性和系統(tǒng)性才能為建設提供科學的依據(jù)。目前已在總規(guī)劃的基礎上完成了控規(guī)、修規(guī)、4平方公里核心區(qū)城市設計、各項專業(yè)規(guī)劃和設計等20余項規(guī)劃設計成果，形成了層次較為完整配套的規(guī)劃體系，滿足了新區(qū)建設需要。四是規(guī)劃要堅持程序，科學研究。規(guī)劃編制必須要將專家論證、群眾參與和領導決策有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮外腦和內(nèi)腦的作用。新區(qū)在規(guī)劃編制中，請國內(nèi)外多個設計單位參與，在方案比選過程中多次論證、反復修改、不留遺憾。五是規(guī)劃要嚴格執(zhí)行。新區(qū)在建設之初，就堅持以規(guī)劃統(tǒng)領建設全局，以“一書兩證”為重點，嚴格按照規(guī)劃要求指導、管理施工作業(yè)，貫穿于項目建設的全過程，從而保證了規(guī)劃設計的嚴肅性。

（五）高水平建設，整體效益明顯，是走出“建設——拆遷——再建設——再拆遷”的城市建設怪圈的基礎

在新區(qū)建設中，嚴格堅持先地下后地上的原則，地下、地上基礎設施同步建設，一次成型，避免了邊搞地上建設邊補地下基礎設施，邊建邊挖邊拆的現(xiàn)象。新區(qū)32平方公里的路網(wǎng)和九種地下設施一次配套建成，為今后的大規(guī)模建設奠定了基礎。

高水平、高標準建設的長遠效益明顯。高標準建設的一次性投入雖然大，但不需要日后經(jīng)常性的填平補齊，整體投入產(chǎn)出效益比建了挖、挖了再打補丁的建設效益明顯。良好的基礎設施極大地增加了土地的增值空間和招商引資吸引力，在2006年的土地集中拍賣活動中最高拍賣價達到每畝82萬元。

（六）地廣人稀地區(qū)在推進城市化過程中，要堅持城市化和工業(yè)化互動，走集中發(fā)展之路

鄂爾多斯屬西部地區(qū)，地廣人稀，長期以農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟為主。農(nóng)牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性決定了人們必須依附于土地和草場這一主要生產(chǎn)資料分散生產(chǎn)經(jīng)營和居住，所謂“逐水草而居”，人口不容易積聚。實現(xiàn)“三化”互動，建設現(xiàn)代經(jīng)濟意義上的城鎮(zhèn)必須有產(chǎn)業(yè)支撐，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)就會出現(xiàn)城鎮(zhèn)的空洞化和貧困化。前幾年，鄂爾多斯市搞小城鎮(zhèn)建設中短時間撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，設置了60多個小城鎮(zhèn)，積累了深刻的經(jīng)驗教訓。在地廣人稀、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分地區(qū)推進城鎮(zhèn)化必須走集中發(fā)展之路，重點加強中心城市的建設。隨著一個地區(qū)工業(yè)化進程的加快，二、三產(chǎn)業(yè)的比重越來越大，生產(chǎn)集中度將不斷提高，人口資源將由一產(chǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大量的農(nóng)業(yè)人口、外來人口將進入城市，推動城市化進程，城市的規(guī)模特別是中心城市的規(guī)模將不斷擴大。所以，建設中心城市，輻射帶動旗區(qū)政府所在地和工業(yè)重鎮(zhèn)，走集中發(fā)展之路，是科學的切合實際的選擇。同時要把工業(yè)園區(qū)建設和城鎮(zhèn)建設有機結(jié)合起來。工業(yè)園區(qū)是工業(yè)化的必然選擇，也是工業(yè)化、城市化的載體。工業(yè)園區(qū)為工業(yè)發(fā)展提供了比較好的基礎設施，企業(yè)利用政府提供的良好的基礎設施以及產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系，可以減少配套建設成本和生產(chǎn)加工成本，因而有利于生產(chǎn)要素的積聚，形成產(chǎn)業(yè)的積聚、人口的積聚，進而帶動城鎮(zhèn)的形成和擴展。鄂爾多斯市棋盤井鎮(zhèn)、薛家灣鎮(zhèn)從工業(yè)園區(qū)到小城市的發(fā)展實例就生動地證明了這一原理。為此，鄂爾多斯市要圍繞產(chǎn)業(yè)基礎和各地的資源優(yōu)勢、區(qū)位條件合力打造8個左右工業(yè)重鎮(zhèn)，形成合理的城市體系，到2010年實現(xiàn)城市人口占全市人口70%的目標，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)文明向城市文明和工業(yè)文明的轉(zhuǎn)變。