十六屆六中全會(huì)通過了《 中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，《決定》提出，社會(huì)和諧是社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)屬性。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，不能忽視農(nóng)民工這一龐大社會(huì)群體的利益，建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障制度是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的一個(gè)重要議題。

一、建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度的必要性

（一）建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要

改革開放以來，大量農(nóng)民工涌入城市，他們幾乎包攬了城市里所有最苦、最累、最危險(xiǎn)的工作，沒有農(nóng)民工的付出，就沒有中國(guó)城市建設(shè)的快速發(fā)展。農(nóng)民工為城市建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，然而，他們?cè)诔鞘械纳婢秤鰠s并未得到根本的改變。從精神上說，他們是城市的邊緣人，對(duì)城市缺乏歸屬感；從生活上說，他們生活在惡劣的環(huán)境下，一旦遇到工傷、疾病，大多數(shù)農(nóng)民工便被企業(yè)或用人者遺棄，得不到任何救助和賠償。如果農(nóng)民工的生活狀態(tài)長(zhǎng)期得不到改善，必定會(huì)產(chǎn)生反抗情緒，引發(fā)社會(huì)不安定因素。因此，必須盡快把農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系，改善他們的生活狀況，讓他們?cè)诔鞘行量嗥床耐瑫r(shí)能夠感受到社會(huì)的溫暖。

（二）建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度是推進(jìn)城市化進(jìn)程的需要

改革開放以來，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)要求下，許多農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，進(jìn)城打工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年5月，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工約為1．2億人，進(jìn)城農(nóng)民工約為1億人，跨省流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬。農(nóng)民工已經(jīng)成為轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有效形式，亦成為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的準(zhǔn)備力量，然而，由于二元的戶籍制度、缺乏有效的社會(huì)保障等原因，大部分農(nóng)民工最后不得不重返農(nóng)村，依靠土地生活和養(yǎng)老，這大大阻礙了城市化進(jìn)程。要推進(jìn)城市化建設(shè)，必須建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度，解決農(nóng)民工的后顧之憂。

（三）建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度是解決社會(huì)老齡化問題的需要

根據(jù)全國(guó)老齡辦最新報(bào)告顯示，到2020年，中國(guó)老年人口將達(dá)到2．48億，老齡水平將達(dá)到17．17%；2050年，老年人口總量將超過4億，老齡化水平推進(jìn)到30%以上。老齡化問題將給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。現(xiàn)在農(nóng)民工大多處在青壯年時(shí)期，養(yǎng)老還沒有成為社會(huì)問題，然而若不盡快作好制度安排，未來這一大批人的養(yǎng)老問題將面臨尷尬的局面。因此，必須盡快為農(nóng)民工建立起合理的社會(huì)保障制度，防患于未然。

（四）建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的需要

十六屆六中全會(huì)公報(bào)提出在2020年“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”的目標(biāo)。 根據(jù)中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部部長(zhǎng)田成平在中國(guó)社會(huì)保障論壇上透露，中國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)的覆蓋人數(shù)分別達(dá)到17487萬人、13783萬人、10648萬人、8478萬人和5408萬人。這些數(shù)字表明，中國(guó)的社會(huì)保障覆蓋率最高僅為一成左右。在14年內(nèi)建立起多于現(xiàn)在數(shù)倍覆蓋范圍的社會(huì)保障體系，將會(huì)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，農(nóng)民工作為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的過渡性群體（而且是一個(gè)龐大的群體），必須被納入社會(huì)保障體系中來，這樣才能最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的目標(biāo)。

二、農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀及原因

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)民工的社會(huì)保障覆蓋率很低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)平均覆蓋率為15%，醫(yī)療保險(xiǎn)為10%，大多數(shù)農(nóng)民工未參加失業(yè)保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)范圍需要擴(kuò)大，幾乎沒有農(nóng)民工參加生育保險(xiǎn)。在這樣低的覆蓋率下，近年來農(nóng)民工退保率卻不斷上升，長(zhǎng)期下去，農(nóng)民工社會(huì)保障工作根本無法開展下去，更不用說建立起完善的農(nóng)民工社會(huì)保障體系。但另一方面，農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障的呼聲卻很高。據(jù)廣東省2006年10月中旬開通的電話咨詢熱線統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“用人單位有沒有為自己參加社會(huì)保險(xiǎn)”和“社會(huì)保險(xiǎn)的退保問題”是農(nóng)民工最關(guān)注的問題。這說明農(nóng)民工群體越來越意識(shí)到社會(huì)保障對(duì)自己的重要性，他們迫切希望被納入到社會(huì)保障體系中，當(dāng)自己遇到工傷、疾病、年老等問題的時(shí)候，能夠無后顧之憂。一方面，退?，F(xiàn)象嚴(yán)重；另一方面，求保呼聲高漲，這一矛盾現(xiàn)狀是由以下原因造成的：

（一）城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約

戶籍管理制度是世界各國(guó)的基本社會(huì)管理制度，它在社會(huì)管理中起著證明公民身份、協(xié)助治安和政府規(guī)劃等作用，實(shí)行戶籍管理制度的國(guó)家并不少，然而像中國(guó)一樣用戶籍制度強(qiáng)制性地限制遷移的卻只有極少的幾個(gè)。中國(guó)的戶籍制度人為地把人口分為農(nóng)業(yè)戶口和城鎮(zhèn)戶口兩部分，大量資源被分配給了城市，導(dǎo)致了人們?cè)谑芙逃?、就業(yè)、社會(huì)福利等各方面的不平等，限制了人口遷移和流動(dòng)，是造成我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的根本原因。在我國(guó)現(xiàn)有的戶籍制度下，農(nóng)民工被人為地打上了身份烙印，他們即使在城市奮斗多年，也不能得到同等的對(duì)待：他們工作的時(shí)間比城鎮(zhèn)職工長(zhǎng)，拿的工資比城鎮(zhèn)職工少，在社會(huì)保障方面就更是得不到像城鎮(zhèn)職工一樣的待遇，在許多城鎮(zhèn)，農(nóng)民工的社會(huì)保障甚至是缺失的。改革開放以來，我國(guó)對(duì)戶籍制度進(jìn)行了一系列改革，然而離真正開放的城鄉(xiāng)格局和地區(qū)格局還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如果不加快戶籍制度的改革，那么農(nóng)民工社會(huì)保障的一系列問題都無法得到解決。

（二）農(nóng)民工社會(huì)保障法制不健全

我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障條文和規(guī)定，大多數(shù)是針對(duì)城鎮(zhèn)職工設(shè)計(jì)的，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障不具有可操作性。例如，我國(guó)現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定企業(yè)按20%，個(gè)人按8%繳納保險(xiǎn)金，個(gè)人繳費(fèi)年限必須累計(jì)滿15年，否則沒有資格在退休后領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。而農(nóng)民工的工資水平低，工作的流動(dòng)性又很大，這一規(guī)定并不適合農(nóng)民工的實(shí)際情況。此外，由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法規(guī)，地方在農(nóng)民工社會(huì)保障法規(guī)和條例的制定上大多各自為政，地區(qū)間的差異和不平衡導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)保障無法在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行銜接。由于社會(huì)保障基金無法在地區(qū)間順利轉(zhuǎn)移，當(dāng)農(nóng)民工離開所在城市時(shí)，便紛紛選擇退保。

（三）農(nóng)民工群體自身的復(fù)雜性

首先，農(nóng)民工就業(yè)靈活。農(nóng)民工大多數(shù)是非正規(guī)就業(yè)，包括兩個(gè)方面：一是本身在非正規(guī)部門工作，比如在小餐館做服務(wù)員；二是在正式部門從事非正式工作，如小時(shí)工、季節(jié)工。在前一部門工作的農(nóng)民工，其工作單位本身具有規(guī)模小、資金少、運(yùn)營(yíng)的短暫性和不穩(wěn)定性等特點(diǎn)，不可能為農(nóng)民工提供社會(huì)保障。在后一部門工作的農(nóng)民工，其工作具有短期性，即使有的人能夠在一個(gè)企業(yè)工作較長(zhǎng)時(shí)間，但由于臨時(shí)工的身份，得不到和正式職工一樣的社會(huì)保障待遇。

其次，農(nóng)民工流動(dòng)性大。農(nóng)民工的流動(dòng)性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是經(jīng)常從一個(gè)企業(yè)流動(dòng)到另一個(gè)企業(yè)，二是經(jīng)常從一個(gè)城市流動(dòng)到另一個(gè)城市。由于工作地點(diǎn)經(jīng)常變換，農(nóng)民工的社會(huì)保障關(guān)系也必然跟著工作的變動(dòng)而變動(dòng)；而不同企業(yè)、不同城市對(duì)社會(huì)保障的規(guī)定又不一樣，因此農(nóng)民工社會(huì)保障關(guān)系的管理和轉(zhuǎn)移都很困難。

再次，農(nóng)民工收入水平低。許多農(nóng)民工的收入大多僅能滿足當(dāng)前需要，保險(xiǎn)費(fèi)用的交納對(duì)于他們來說是一筆不小的開支，不得不放棄社會(huì)保險(xiǎn)。

三、農(nóng)民工社會(huì)保障建議

（一）創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

要解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，從根本上說要打破二元的戶籍制度，創(chuàng)造一個(gè)公平的環(huán)境。隨著戶籍制度的放開，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的身份限制逐漸被打破，農(nóng)民只要通過自己的努力，就能夠在城鎮(zhèn)獲得一席之地，得到和城鎮(zhèn)居民一樣的待遇。當(dāng)然，打破戶籍制度不是一蹴而就的事情，必須考慮到城市的承受能力，必須有相應(yīng)的法律、住房政策、福利政策、規(guī)范的勞動(dòng)力市場(chǎng)等作為它的配套措施，這就要求地方各政府根據(jù)本地情況，進(jìn)一步完善各方面的政策措施，為打破戶籍制創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

（二）建立健全社會(huì)保障法制

加快《社會(huì)保障法》的制定和頒布，根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際情況，專門制定關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的法規(guī)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障的全國(guó)統(tǒng)籌。隨著戶籍制度的放開，大部分農(nóng)民工會(huì)留在城市，小部分會(huì)回到農(nóng)村，因此，在法規(guī)中要設(shè)計(jì)出農(nóng)民工社會(huì)保障與城鄉(xiāng)社會(huì)保障分別進(jìn)行銜接的方法，避免農(nóng)民工向城鄉(xiāng)分化時(shí)造成混亂。在農(nóng)民工社會(huì)保障的運(yùn)行方面，要打破地區(qū)間的隔閡，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障的自由流動(dòng)。各地政府不能只局限于本地農(nóng)民工社會(huì)保障制度的制定，應(yīng)從全局出發(fā)，互通有無，落后地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)地經(jīng)驗(yàn)，先進(jìn)地區(qū)帶動(dòng)落后地區(qū)農(nóng)民工社會(huì)保障的建設(shè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民工社會(huì)保障制度比較發(fā)達(dá)的城市，可以采用統(tǒng)一的、現(xiàn)行效果較好的制度模版，再根據(jù)本地情況制定細(xì)則，以實(shí)現(xiàn)各城市間農(nóng)民工社保的一體化和自由轉(zhuǎn)接。

（三）建立適合農(nóng)民工的靈活的社會(huì)保障制度

由于農(nóng)民工這一群體就業(yè)靈活、流動(dòng)性強(qiáng)、收入水平低等特點(diǎn)，不能簡(jiǎn)單地將其納入現(xiàn)行的城市社會(huì)保障體系當(dāng)中，必須根據(jù)農(nóng)民工自身的特點(diǎn)建立起適合農(nóng)民工的社會(huì)保障制度。

首先，建立分層分級(jí)的保障體制。實(shí)際上，在城市生存的農(nóng)民工生活狀況不盡相同，大多數(shù)農(nóng)民工收入有限，社會(huì)保障對(duì)他們來說是一筆不小的開支；也有少部分農(nóng)民工已經(jīng)有足夠能力承受這部分開支，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，設(shè)計(jì)出不同的保障方案。對(duì)長(zhǎng)期在城市生活，有固定工作和住房，已經(jīng)在城市站穩(wěn)腳跟的農(nóng)民工，可以把他們納入現(xiàn)有的城市社會(huì)保障體制；對(duì)流動(dòng)性強(qiáng)、收入低的農(nóng)民工，可以參照上海市和成都市的做法，建立綜合保險(xiǎn)制度，根據(jù)農(nóng)民工的工資情況確定不同檔次的繳費(fèi)基數(shù)，確定不同的個(gè)人和企業(yè)的繳費(fèi)比例，把個(gè)人和社會(huì)統(tǒng)籌賬戶分開，避免個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。為農(nóng)民工發(fā)放社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)卡，通過全國(guó)聯(lián)網(wǎng)方式，把農(nóng)民工的社會(huì)保障賬戶記錄在案，賬隨卡走，卡隨人走，避免農(nóng)民工社?；鹨虻貐^(qū)轉(zhuǎn)移不暢造成流失?？梢酝ㄟ^銀行來代理農(nóng)民工的社會(huì)保障業(yè)務(wù)，不管農(nóng)民工在哪里，只要有卡，就能夠方便地領(lǐng)取社會(huì)保障金；對(duì)那些才進(jìn)城不久的農(nóng)民工或從事個(gè)體工作（如家庭保姆、餐館小工）的農(nóng)民工，最重要的是為他們建立最低生活保障制度，做好社會(huì)服務(wù)和社會(huì)救助工作，幫助他們盡快找到職業(yè)，避免他們滯留在城市又無事可做，防范可能造成的社會(huì)混亂。

其次，率先建立農(nóng)民工的工傷保障和大病醫(yī)療保障制度。在城市務(wù)工期間，大多數(shù)農(nóng)民工面臨的最大、最緊迫的風(fēng)險(xiǎn)是工傷、疾病等即時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有的情況是農(nóng)民工遇到工傷事故時(shí)，不但得不到賠償，反而會(huì)被用人單位無情地拋棄，不得已他們只好返回農(nóng)村，成為農(nóng)村新的貧困群體。當(dāng)他們遇到重大疾病的時(shí)候，也往往因?yàn)榘嘿F的治療費(fèi)用而成為新的貧困群體。因此，這部分保險(xiǎn)對(duì)于農(nóng)民工來說是最需要的，最能解決他們的現(xiàn)實(shí)問題。

第三，不斷完善農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在我國(guó)老齡化程度不斷加劇的情況下，現(xiàn)在是青壯年的農(nóng)民工，正好趕上我國(guó)老齡化的高峰，如果不先做好農(nóng)民工養(yǎng)老的籌劃和打算，這部分農(nóng)民工在老年時(shí)可能成為中國(guó)最貧窮的弱勢(shì)群體。

（四）建立農(nóng)民工自己的組織

農(nóng)民工隊(duì)伍雖然龐大，但卻很分散，缺乏維護(hù)自己權(quán)益的組織。國(guó)家應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民工建立維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的組織，承認(rèn)這樣的組織的合法性，定期舉辦培訓(xùn)會(huì)，主要為農(nóng)民工講解法律知識(shí)和社會(huì)保障知識(shí)，幫他們弄明白社會(huì)保障的操作流程；通過對(duì)農(nóng)民工的實(shí)際調(diào)查，了解農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障的實(shí)際需要，參與到政府社會(huì)保障的制定中；當(dāng)農(nóng)民工遇到社會(huì)保障的實(shí)際問題時(shí)，比如說社保金地區(qū)間的轉(zhuǎn)移問題時(shí)，可以向組織尋求幫助；當(dāng)農(nóng)民工的權(quán)益發(fā)生損害時(shí)，組織也可以提供法律咨詢。通過這樣的組織，為農(nóng)民工提供更全面、更貼近的幫助。

（作者單位：北京師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系學(xué)院）