如何通過體制創(chuàng)新，構(gòu)建農(nóng)民權(quán)益保障機制，使“農(nóng)民”實現(xiàn)向“市民”的轉(zhuǎn)變，以緩解城鄉(xiāng)社會矛盾，釋放社會沖突壓力，實現(xiàn)社會發(fā)展的良性循環(huán)、動態(tài)均衡與和諧進步，是當(dāng)前重構(gòu)農(nóng)民權(quán)益長效保障機制的切入點和著力點。具體來講，需要破解“四個一”。

更新一種理念。當(dāng)前講農(nóng)民權(quán)益問題，不應(yīng)只停留于保障層面，更應(yīng)考慮到增進層面。農(nóng)民權(quán)益有主次、緩急之分，當(dāng)前的重心仍然是以土地產(chǎn)權(quán)為核心的經(jīng)濟權(quán)益。但轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)民對權(quán)益的訴求，已然呈現(xiàn)出各個層次相互交織、重疊的特征，如果只看到亟待解決的眼前問題，不作前瞻性打算，制度和政策將跟不上農(nóng)民權(quán)益訴求發(fā)展的步伐。保障僅僅是個基本底線的問題。增進則屬于發(fā)展問題，是自由、平等和自我發(fā)展等更高層次的需要。因此，當(dāng)前做制度設(shè)計和政策研究的時候，應(yīng)該以農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益保障為核心，通盤考慮政治權(quán)益和社會權(quán)益保障層面，全方位優(yōu)化農(nóng)民權(quán)益保障的制度環(huán)境，以政治權(quán)益和社會權(quán)益的增進促進經(jīng)濟權(quán)益的進一步增加。

出臺一部法規(guī)。即研究出臺地方性《農(nóng)民權(quán)益保障條例》，加快以地方立法的形式對農(nóng)民各項權(quán)益進行確認和保障。目前有關(guān)農(nóng)民權(quán)益的保障多停留在政策層面，存在法律缺位。政策上的重視不能完全取代法律上的保護，政策只有上升為國家法律才能真正得到切實貫徹和落實。這最直接地反映在各地政策設(shè)計的區(qū)域差異性，政策執(zhí)行過程中的隨意性、行政命令性甚至“超常規(guī)”手段強制性，以及在政策、法律真空領(lǐng)域的“默許”、“觀望”和“試錯”。出臺《農(nóng)民權(quán)益保障條例》，就是要切實落實憲法內(nèi)容，補充相關(guān)法律如《勞動法》等在此的盲區(qū)，對農(nóng)民的政治權(quán)益、經(jīng)濟權(quán)益和社會權(quán)益進行全面、系統(tǒng)的確認，真正使農(nóng)民享有平等的“國民待遇”，規(guī)范農(nóng)民權(quán)益訴求走向法治化。

試辦一個協(xié)會。嘗試建立農(nóng)民行業(yè)組織和利益組織如農(nóng)民協(xié)會，探索新型農(nóng)民自治，提高農(nóng)民維權(quán)的組織化程度，降低農(nóng)民維權(quán)的交易成本。新型農(nóng)會作為中介，部分地承擔(dān)農(nóng)民自治的職能，實際上意味著政府職能的轉(zhuǎn)變。它不但要發(fā)揮其應(yīng)有的政治功能和經(jīng)濟功能，也應(yīng)具有直接的社會功能，如防止農(nóng)民的各方面利益被侵害，以及侵害后幫助農(nóng)民獲得司法救助等。必須強調(diào)的是，要杜絕農(nóng)會異化成為政府的附屬組織。農(nóng)會的本質(zhì)是農(nóng)民群體的代言人，以彌補農(nóng)民在各級代表中人數(shù)偏少、話語權(quán)較弱的現(xiàn)象，增強其社會經(jīng)濟談判、協(xié)商、調(diào)整能力，使農(nóng)民權(quán)益保障具有堅實的組織基礎(chǔ)。

試點“一市一治”。從“制度一體化、政策一體化”入手消除對農(nóng)民的政策歧視，為農(nóng)民權(quán)益保障提供最長期有效的制度保障。應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)法律和政策規(guī)定，大膽進行制度創(chuàng)新和試點，遵照城鄉(xiāng)居民“國民待遇”的原則，站在全市的高度對農(nóng)村經(jīng)濟社會改革進行系統(tǒng)、綜合考慮，全面梳理現(xiàn)有的政策法規(guī)，取消原有的“二元”性質(zhì)的條款和規(guī)定，實行城鄉(xiāng)居民“一個標(biāo)準”。同時，完善、修訂現(xiàn)有政策法規(guī)，制訂操作性強的實施細則，盡可能消除地方在政策執(zhí)行中的彈性空間，實現(xiàn)域內(nèi)政策、標(biāo)準、程序的劃一性。制度創(chuàng)新中最根本和最首要的是在政治權(quán)益享有和行使權(quán)利方面實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“國民待遇”。

鏈接

失地農(nóng)民權(quán)益保障之國外經(jīng)驗

征地補償方面

目前，在世界上多數(shù)國家和地區(qū)，由于土地的產(chǎn)權(quán)往往屬于私人所有，所以土地征用方都會給土地所有者以較為滿意的補償，征用補償通常由土地征用費和土地賠償額兩部分組成。征用農(nóng)民土地一般按市場價格實施補償，如日本《土地征用法》規(guī)定：征地補償金額為市場價格乘以物價變動修正率；法國征地補償以協(xié)議價格為準；荷蘭征地補償?shù)貎r考慮土地未來預(yù)期收益。在部分國家，法律規(guī)定對失地農(nóng)民的補償往往超過土地的市場價值，以保證失地農(nóng)民原有的基本生活水平不降低。

社會保障方面

將失地農(nóng)民納入社會保障體系，其內(nèi)容包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障、為失地農(nóng)民提供法律援助等。這有助于緩解各種矛盾，保持社會穩(wěn)定，大幅降低農(nóng)民失去土地后所面臨的各種風(fēng)險。

設(shè)立失地農(nóng)民社會保障基金是各國的通行做法，這有助于降低他們面臨的風(fēng)險，促進社會穩(wěn)定發(fā)展。

教育培訓(xùn)方面

很多國家高度重視失地農(nóng)民的教育與培訓(xùn)工作，增強失地農(nóng)民再就業(yè)的能力。通過就業(yè)換取保障，從而減少失業(yè)保險基金的支出，減輕政府的財政壓力。美國、日本等國家都非常重視教育和職業(yè)培訓(xùn)在社會保障中的作用，以發(fā)揮非物質(zhì)性的社會保障對現(xiàn)代化的重要作用。