自國(guó)家“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，各級(jí)財(cái)政安排的涉農(nóng)資金持續(xù)增加，但是農(nóng)牧民的增收速度依然低于城鎮(zhèn)居民，城鄉(xiāng)差距仍在拉大。當(dāng)前部分農(nóng)村道路“硬化”工程不硬，扶貧、開發(fā)、綠化、環(huán)保、補(bǔ)貼資金縮水，大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金系“暗箱操作”，對(duì)涉農(nóng)資金擠占、挪用和轉(zhuǎn)移等造成項(xiàng)目質(zhì)量低、資金頻繁外流現(xiàn)象，導(dǎo)致涉農(nóng)固定資產(chǎn)投資等項(xiàng)目效益低、浪費(fèi)大等問(wèn)題。這對(duì)全方位加大現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)建設(shè)的長(zhǎng)期投入非常不利。根據(jù)此問(wèn)題，筆者談一點(diǎn)自己的看法。

存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政和計(jì)劃管理的體制、機(jī)制改革不到位，一些制度規(guī)定不合理。財(cái)政管理體制改革“先天不足”，導(dǎo)致中央與地方、不同地區(qū)、不同部門和單位之間，人均工資和公務(wù)費(fèi)都相差懸殊。人均工資、公務(wù)費(fèi)越低的區(qū)域，越容易發(fā)生擠占、截留和轉(zhuǎn)移項(xiàng)目資金的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行“分稅制”實(shí)施以來(lái)，因政府間事權(quán)劃分尚不明確，引發(fā)財(cái)政間責(zé)任模糊，不能在短期內(nèi)過(guò)渡到真正的公共財(cái)政。尤其大部分轉(zhuǎn)移支付資金是采用基數(shù)法來(lái)測(cè)算并敲定的，結(jié)果是：越是貧困的、基數(shù)低的地區(qū)，得到的返還數(shù)額越低。正好與中央財(cái)政的最終調(diào)控目標(biāo)相反，為縮小貧富差距留下了很大隱患。貧困地區(qū)財(cái)政主要靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資金系自上而下流入，但處于體制末梢的縣鄉(xiāng)財(cái)政最為被動(dòng)，大量專項(xiàng)項(xiàng)目，卻主要由他們自己來(lái)組織完成，在資金緊張又不能不干的情況下，還得承擔(dān)大部分的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，致使貧困縣鄉(xiāng)財(cái)政擠占、挪用和轉(zhuǎn)移成為必然。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，2005年以前，中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，省財(cái)政負(fù)擔(dān)11%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)低至不足2%。財(cái)力最薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，卻承擔(dān)了占全國(guó)義務(wù)教育學(xué)生人數(shù)三分之二以上的農(nóng)村義務(wù)教育投入。2005年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕43號(hào))，2006年起，新的義務(wù)教育保障機(jī)制開始實(shí)施，中央財(cái)政承擔(dān)了西部50%的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，省財(cái)政承擔(dān)了剩余的50%，其余則全由縣財(cái)政承擔(dān)。自此農(nóng)村牧區(qū)教育經(jīng)費(fèi)有了基本保障，但與城市的教育條件相比還相差很大。對(duì)于農(nóng)村牧區(qū)教師的資格準(zhǔn)入、考核獎(jiǎng)勵(lì)制度和監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)必須跟進(jìn)。財(cái)政投資、預(yù)算決策機(jī)制透明度低，隨意性大，使大量財(cái)政資金游離于預(yù)算監(jiān)督之外，出現(xiàn)了一些重復(fù)建設(shè)和盲目建設(shè)的項(xiàng)目，產(chǎn)出效益差，規(guī)模效益低，損失浪費(fèi)驚人。

（二）財(cái)政資金監(jiān)管機(jī)制設(shè)置已落后，對(duì)財(cái)政監(jiān)督乏力，許多問(wèn)題已成固疾。首先，我國(guó)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管總體上在加強(qiáng)，但因我國(guó)尚未引進(jìn)預(yù)算聽證制、預(yù)算公開制、高官責(zé)任追究制、議會(huì)型或獨(dú)立型的審計(jì)體系等，使我們對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管機(jī)制，已落后于世界先進(jìn)財(cái)政監(jiān)管模式，愈來(lái)愈不適應(yīng)日益完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行。極易引起WTO國(guó)家的非議，也容易滋生腐敗。對(duì)此，我們必須參照西方的先進(jìn)模式，據(jù)實(shí)加以改進(jìn)。其次，作為對(duì)財(cái)政資金再監(jiān)督最專職的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，現(xiàn)仍然作為各級(jí)政府“大內(nèi)審”，其人員、組織和經(jīng)費(fèi)都由本級(jí)黨委、政府及其財(cái)政等部門安排。且因各類財(cái)政資金的預(yù)算投資和財(cái)會(huì)制度，不是由審計(jì)機(jī)關(guān)直接參與安排或制定，致使大量財(cái)政資金紛繁流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)總處于事后監(jiān)督的被動(dòng)局面。尤其越往基層的審計(jì)機(jī)關(guān)，人員相對(duì)越少、獨(dú)立性越差又經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，任務(wù)重，且設(shè)備簡(jiǎn)陋，有些地方審計(jì)機(jī)關(guān)甚至成了當(dāng)?shù)厝邌T的“養(yǎng)老院”，連每月千元的公務(wù)費(fèi)都拿不出來(lái)，更何談敢于動(dòng)真格地審計(jì)了。在這種背景下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)即使完成了審計(jì)項(xiàng)目，查出的絕大多數(shù)問(wèn)題，也難以如實(shí)向本級(jí)人大匯報(bào)、難以全面上報(bào)上級(jí)審計(jì)部門、更難以做到即時(shí)公告。在這種審計(jì)體制和機(jī)制下，越是基層的審計(jì)機(jī)關(guān)，往往越是疲于應(yīng)付、成為“事后諸葛亮”。然而，大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，絕大多數(shù)還得要落實(shí)到基層?；鶎訉徲?jì)人員，常常違心地隱瞞一些已經(jīng)辛辛苦苦查出的問(wèn)題，有時(shí)還被迫領(lǐng)命，為一些項(xiàng)目單位“抹平”。因?yàn)閷彸鰡?wèn)題處理難，上報(bào)更難，反倒無(wú)意中助長(zhǎng)了歪風(fēng)，審計(jì)部門反而成了違法甚至犯罪份子的“清潔劑”和擋箭牌。

（三）財(cái)政預(yù)算安排的涉農(nóng)資金投向結(jié)構(gòu)，沒(méi)有突出以育人為本的核心科學(xué)發(fā)展觀。我國(guó)財(cái)政收入總量雖然增長(zhǎng)很快，但因缺乏系統(tǒng)、科學(xué)、長(zhǎng)遠(yuǎn)的支出經(jīng)驗(yàn)和理論，使我國(guó)財(cái)政支出的效益不夠理想，浪費(fèi)巨大。科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本，而以人為本的核心則應(yīng)當(dāng)是以育人為本。俗話說(shuō)的好：授人以魚，不如授人以漁。以教育、科研和創(chuàng)新為本的發(fā)展思想，其實(shí)最能體現(xiàn)以人、為人和為學(xué)的理念。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·盧卡斯（Robert Lucas）所言：只有特殊的、專業(yè)化的、表現(xiàn)為勞動(dòng)者勞動(dòng)技能的人力資本，才是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的真正源泉。這也是公民民主、文明進(jìn)步的最終解決方案。據(jù)調(diào)查，在我國(guó)部分地區(qū)，國(guó)家安排的日光溫室扶貧項(xiàng)目工程，由于配套的種植技術(shù)培訓(xùn)、良種供應(yīng)和技術(shù)支持服務(wù)等軟技術(shù)支持沒(méi)有跟上，許多溫棚在當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大量投入資金、辛苦勞作一年以后，反而虧了不少。一些項(xiàng)目要求地方有配套資金，地方拿不出來(lái)，就要求農(nóng)牧民投工、投勞或出錢，在一定時(shí)期，部分扶貧項(xiàng)目客觀上成了“助貧”項(xiàng)目，這種疏漏是誰(shuí)都不想見到的。我們不應(yīng)讓這樣的失誤再次發(fā)生。情況表明，在中國(guó)農(nóng)村，教育經(jīng)費(fèi)所占家庭支出的比重非常高?！昂枚噢r(nóng)民已經(jīng)是脫貧了，但是一旦一個(gè)孩子考上了中學(xué)，特別是上了大學(xué)，基本上又重新返貧?！爆F(xiàn)在農(nóng)民一年實(shí)際可支配的現(xiàn)金收入大概是2000元，在農(nóng)村供一個(gè)中學(xué)生一年大概要800元，兩個(gè)學(xué)生就是1600元，大多數(shù)農(nóng)民是無(wú)論如何也負(fù)擔(dān)不起的。據(jù)研究顯示，目前，在西部地區(qū)，教育費(fèi)用問(wèn)題已顯得十分突出，尤其是高中以上教育階段，許多家庭甚至出現(xiàn)“因教致貧”的現(xiàn)象。調(diào)查顯示，一個(gè)大學(xué)生的年均費(fèi)用約占西部地區(qū)家庭年收入的74%，34%的家庭（其中農(nóng)村的比例為39%，城市的比例是19%）表示無(wú)力負(fù)擔(dān)子女上高中讀書，而“繳納學(xué)費(fèi)，已成為西部地區(qū)家庭借貸的最主要原因之一，更別提大學(xué)階段的高昂收費(fèi)了。2006年8月8日公益時(shí)報(bào)報(bào)道：六成農(nóng)村初中生不讀高中，3500萬(wàn)學(xué)生務(wù)農(nóng)或流入社會(huì)。因此，形勢(shì)嚴(yán)峻，后果嚴(yán)重。

對(duì)策和建議

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)借我國(guó)積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)之機(jī)，從財(cái)政審計(jì)調(diào)查入手，高屋建瓴地促進(jìn)各級(jí)財(cái)政優(yōu)化投資組合，改進(jìn)投資體制和健全財(cái)會(huì)制度，確保能將更多的“三農(nóng)”資金予以科學(xué)分配。為此，審計(jì)機(jī)關(guān)首先必須要掌握更多更深的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行知識(shí)，并且有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人才儲(chǔ)備等予以支持。國(guó)家除了繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村牧區(qū)道路、飲水、灌溉、醫(yī)療、文化設(shè)備、信息化等基礎(chǔ)設(shè)施的投資、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障支出以外，要盡快徹底解決農(nóng)牧民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題解決了，農(nóng)村牧區(qū)的計(jì)劃生育問(wèn)題就可迎刃而解，也解決了農(nóng)牧民群眾的后顧之憂。

其次，國(guó)家應(yīng)盡快普及對(duì)農(nóng)牧民子女的高中階段義務(wù)教育。同時(shí)對(duì)于考上大學(xué)的農(nóng)牧民子女，要給與補(bǔ)貼2/3學(xué)費(fèi)的特殊補(bǔ)助。對(duì)于沒(méi)有考上大學(xué)，也不再想上大學(xué)的農(nóng)牧民子女，至少進(jìn)行兩年的免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)，使他們掌握一技之長(zhǎng)，成為有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)牧民。從而通過(guò)自主創(chuàng)新、開拓市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治的跨越式發(fā)展?，F(xiàn)在西部地區(qū)的“兩基”人口覆蓋率都已達(dá)到96%，中部、東部已基本達(dá)到100%的目標(biāo)。2007年度，我國(guó)的財(cái)政收入將肯定超過(guò)4萬(wàn)億元。我們有財(cái)力、有基礎(chǔ)延長(zhǎng)我國(guó)的義務(wù)教育年限。促進(jìn)涉農(nóng)資金科學(xué)投入，促進(jìn)農(nóng)村的人力資源得到提升、優(yōu)化和充分發(fā)揮，為推進(jìn)新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)提供根本的、強(qiáng)大的人才智力支持，確保現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)建設(shè)能穩(wěn)健地前進(jìn)。

建議在審計(jì)系統(tǒng)上下，建立對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，進(jìn)行宏觀或微觀研究的科研機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，全面加強(qiáng)對(duì)各類財(cái)政資金的審計(jì)調(diào)查、匯總和分析，從總體上評(píng)價(jià)各類財(cái)政資金權(quán)重、結(jié)構(gòu)的合理性，投向的科學(xué)性。從而以大量客觀、詳實(shí)的數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的引證，積極促使國(guó)家將大部分涉農(nóng)資金投向農(nóng)牧區(qū)教育、培訓(xùn)和科研。審計(jì)機(jī)關(guān)只有掌握了更多更深的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行知識(shí)，并且從事前謀劃開始操作和控制，借以促進(jìn)有關(guān)部門改進(jìn)投資體制和健全財(cái)會(huì)制度，確保各類財(cái)政資金用之有道，確保更多的涉農(nóng)資金能從源頭上得以科學(xué)投入，使后期、下游不易損失浪費(fèi)。唯其如此，審計(jì)部門才能從根本上扭轉(zhuǎn)事后檢查、各類問(wèn)題屢查屢犯和疲于應(yīng)對(duì)的被動(dòng)局面，才能以嶄新的姿態(tài)在新農(nóng)村新牧區(qū)建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)建設(shè)中創(chuàng)立新功。

（作者單位：海西州審計(jì)局）