引言

中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)做出了部署，把加強(qiáng)社會(huì)管理放在重要的戰(zhàn)略位置。完善社會(huì)管理體制是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求和重要組成部分。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)管理體制四位一體的改革是我國(guó)今后一個(gè)時(shí)期改革的基本任務(wù)。經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)管理體制改革相互關(guān)聯(lián)、相互制約，缺一不可，需要整體推進(jìn)，同時(shí)每一個(gè)改革都包含豐富的內(nèi)容，需要分別認(rèn)真研究。

一、社會(huì)管理的界定與基本內(nèi)容

在我國(guó)人們對(duì)社會(huì)管理的研究還不是很多，對(duì)社會(huì)管理的研究至少比社會(huì)政策的研究要薄弱。但是，在政策上提出社會(huì)管理問(wèn)題確實(shí)導(dǎo)出了一系列的問(wèn)題，比如，社會(huì)管理與社會(huì)政策是什么關(guān)系?社會(huì)管理是什么?其基本內(nèi)涵、目標(biāo)、手段是什么?等等。這就需要我們認(rèn)真研究。我認(rèn)為，當(dāng)前談社會(huì)管理，就其基本理論來(lái)看，至少下列問(wèn)題我們是必須進(jìn)行討論的。

(一)社會(huì)管理是政府的社會(huì)政策行為

在我國(guó)，人們對(duì)社會(huì)政策的理解，特別是在政府的政策實(shí)施中，社會(huì)管理包含兩層含義：

第一，人們?cè)诩夹g(shù)層面上使用社會(huì)管理比較多，指在一些項(xiàng)目中，諸如環(huán)境生態(tài)、工程、災(zāi)害、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)社會(huì)影響進(jìn)行評(píng)估、控制，甚至包括公眾參與活動(dòng)和參與決策過(guò)程。曾經(jīng)有一個(gè)時(shí)期，人們呼吁將社會(huì)影響評(píng)估納入到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的決策中去。

第二，事實(shí)上存在著的社會(huì)管理，就是中央政府和地方政府通過(guò)稅收、財(cái)政支出、立法、司法、行政等方式對(duì)于社會(huì)生活中的不公平現(xiàn)象和不穩(wěn)定現(xiàn)象進(jìn)行干預(yù)，保障人民的福祉隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)公平與公正，防止社會(huì)問(wèn)題發(fā)生擴(kuò)大，避免社會(huì)震蕩的國(guó)家政策行為。在一些國(guó)家中，社會(huì)管理的過(guò)程也是對(duì)社會(huì)政策的目標(biāo)、具體實(shí)施、實(shí)施結(jié)果進(jìn)行跟蹤、協(xié)調(diào)、干預(yù)的過(guò)程。有些國(guó)家將其稱(chēng)為社會(huì)政策的管理。

在我國(guó)，“社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制的過(guò)程”。它包括城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)、社會(huì)組織發(fā)展與管理、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管等等。在此所謂的社會(huì)事業(yè)是廣義的，包括社會(huì)保障、社會(huì)福利和社會(huì)公益事業(yè)。

(二)社會(huì)管理是近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物

社會(huì)管理出現(xiàn)的實(shí)質(zhì)性解釋是，現(xiàn)代政府通過(guò)再分配的方式來(lái)縮小社會(huì)不平等和社會(huì)差距，緩解財(cái)富分配過(guò)分不平等帶來(lái)的社會(huì)沖突。當(dāng)然，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史上，消除或緩解這種社會(huì)差距的方式因各個(gè)國(guó)家的歷史背景不同而有所差別。

管理的目的是使工作有效率地良性循環(huán)地完成。管理是由“管”和“理”組成的，“理”是規(guī)則，是制度“管”是制定規(guī)則和制度，并監(jiān)督促使規(guī)則和制度運(yùn)行。簡(jiǎn)單說(shuō)，管理就是制定規(guī)則，教導(dǎo)、強(qiáng)制人們按照規(guī)則行事，并形成習(xí)慣性機(jī)制。

社會(huì)管理的目的是使社會(huì)有效率地運(yùn)行，就是通過(guò)制定社會(huì)規(guī)則，包括法律、法規(guī)、政策，尤其是社會(huì)政策，并通過(guò)一定的手段執(zhí)行，尤其是公共財(cái)政和行政司法，來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)定的社會(huì)目標(biāo)。

人類(lèi)有目的、系統(tǒng)、全面管理社會(huì)是從近代開(kāi)始的。從19世紀(jì)開(kāi)始到20世紀(jì)頭30年期間資本主義工業(yè)化造成了道德與經(jīng)濟(jì)、制度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生產(chǎn)體系與人類(lèi)需求之間的矛盾。為了解決這些矛盾，人們提出了許許多多的進(jìn)行社會(huì)仲裁調(diào)停的方式和規(guī)則，以尋求更好地協(xié)調(diào)生產(chǎn)增長(zhǎng)和人的需求之間的關(guān)系。更早一些，英國(guó)的濟(jì)貧法就是針對(duì)在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中產(chǎn)生的一系列社會(huì)問(wèn)題并提出解決方案，其核心目標(biāo)是消除貧富嚴(yán)重分化，減少貧困人口的規(guī)模，保持社會(huì)穩(wěn)定與正常運(yùn)行。1932年，羅斯福上臺(tái)不幾天，便向美國(guó)國(guó)會(huì)提出了社會(huì)復(fù)興和改革的立法提案。國(guó)會(huì)幾乎批準(zhǔn)了羅斯福提出的所有措施。大蕭條時(shí)期實(shí)施的許多政策都是臨時(shí)性的，但是其中之一，社會(huì)保障卻成為延續(xù)至今的制度。從羅斯福時(shí)期以來(lái)，其他美國(guó)總統(tǒng)，特別是約翰遜，都把社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)作為社會(huì)管理的重要內(nèi)容。羅斯福上臺(tái)不久，美國(guó)政府還著手為數(shù)十萬(wàn)人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。這些美國(guó)人受雇從事筑壩、修路、修繕公共建筑，以及為鄉(xiāng)村社區(qū)和自然保護(hù)區(qū)建立電力系統(tǒng)等龐大的公共工程。這些工程為相當(dāng)多美國(guó)人創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，緩解了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。約翰遜在20世紀(jì)60年代逐步完善了美國(guó)的社會(huì)安全網(wǎng)，其中包括醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、公共住宅(為低收入階層提供付得起的住宅，等等)。不過(guò)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是私人所有制和自由企業(yè)制度，而且大多數(shù)美國(guó)人極其推崇“自立”精神，絕大多數(shù)美國(guó)人也以自立為榮。但是，美國(guó)政府在避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)社會(huì)安全方面依然發(fā)揮重要作用。在社會(huì)發(fā)展方麗，政府主要為那些具有臨時(shí)或永久需要的弱勢(shì)人群提供援助，這些援助主要體現(xiàn)在兩個(gè)領(lǐng)域：社會(huì)福利(Social Welfare)和公共衛(wèi)生(Public Health)。邁克爾·謝若登也說(shuō)：“美國(guó)福利國(guó)家最初是凱恩斯的一個(gè)創(chuàng)造，用以在經(jīng)濟(jì)低落時(shí)刺激消費(fèi)需求。宏觀經(jīng)濟(jì)的這些基本指導(dǎo)思想主導(dǎo)了福利國(guó)家的形成，使福利國(guó)家以收入為基礎(chǔ)，以消費(fèi)為導(dǎo)向。然而，正如莫里斯賈諾維茨所發(fā)現(xiàn)的那樣，福利國(guó)家的增長(zhǎng)已越來(lái)越少地是凱恩斯經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)果，而越來(lái)越多是利益集團(tuán)政治的結(jié)果?！?/p>

“在中國(guó)，‘社會(huì)管理’作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的概念及其所涵蓋的知識(shí)體系，形成于20世紀(jì)80年代初期。它首先是隨著改革開(kāi)放的深化從國(guó)外引進(jìn)的”。這個(gè)時(shí)期的社會(huì)管理帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩和價(jià)值取向，也代表了前蘇聯(lián)及東歐計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家社會(huì)管理的基本思路和價(jià)值取向。按照這種路徑政府可以計(jì)劃一切事務(wù)，管理一切事務(wù)。在這種體制中，政府綜合消費(fèi)者的偏好，組織和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的生產(chǎn)，作為壟斷的提供者向社會(huì)提供服務(wù)。這種社會(huì)管理理念相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期影響了我國(guó)的公共服務(wù)供給。

(三)社會(huì)管理的基本理論

社會(huì)管理體制的建設(shè)有其基本的原理，包括：

基本原理Ⅰ：政府和市場(chǎng)理論。

發(fā)達(dá)的民主和市場(chǎng)情況下，在市場(chǎng)領(lǐng)域，市民是用美元投票，由社會(huì)成員能力不同決定的收入不平等決定了市民在交換領(lǐng)域的不平等和享有發(fā)展成果的不平等。進(jìn)一步說(shuō)，大多數(shù)市場(chǎng)國(guó)家的情況是，不管人們的收入有什么樣的差別，對(duì)于同一商品，人們的支付價(jià)格是一樣的。這樣，收入差別決定了人們可以享用不同數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品與服務(wù)。在市場(chǎng)失靈的情況下，政府需要對(duì)這種失靈做出反應(yīng)，主要包括：補(bǔ)貼、稅收、擔(dān)保、懲罰、法律和法規(guī)、公共物品提供、公私合營(yíng)提供公共物品。

基本原理Ⅱ：公平與效率理論。

公平意味著更合理地分配財(cái)富、收入和資源。在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)中，經(jīng)濟(jì)聚集會(huì)導(dǎo)致極度的收入分配不平等，減少不平等成為發(fā)展中的重要內(nèi)容。通常減少這類(lèi)不平等主要靠市場(chǎng)、私人部門(mén)自愿的再分配，以及政府的干預(yù)。通過(guò)政府在再分配中發(fā)揮主要作用，通過(guò)政府的再分配，實(shí)現(xiàn)財(cái)富、收入分配、資源和機(jī)會(huì)占有的更加均等。否則，有可能會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和不穩(wěn)定。保持社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)管理的重要內(nèi)容?！安黄降群蜕鐣?huì)反抗之間的聯(lián)系確實(shí)十分緊密，它們之間的關(guān)系是雙向的。當(dāng)一個(gè)社會(huì)發(fā)生叛亂或反叛時(shí)，其中必然存在可覺(jué)察到的不平等感，這一點(diǎn)顯而易見(jiàn)；但是意識(shí)到下面這點(diǎn)同樣很重要，即，對(duì)不平等的覺(jué)察及對(duì)這個(gè)難以名狀的概念內(nèi)容的確定大大依賴(lài)于實(shí)際反叛的可能性。

基本原理Ⅲ：社會(huì)主義初級(jí)階段理論。

溫家寶總理對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段理論的闡述是：“鄧小平同志指出，社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。這就告訴我們，鞏固和發(fā)展社會(huì)主義，必須認(rèn)識(shí)和把握好兩大任務(wù)：一是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，極大地增加全社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富；一是逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義，極大地激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)造活力和促進(jìn)社會(huì)和諧。上述兩大任務(wù)相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，是統(tǒng)一的整體，并且貫穿于整個(gè)社會(huì)主義歷史時(shí)期一系列不同發(fā)展階段的長(zhǎng)久進(jìn)程中。沒(méi)有生產(chǎn)力的持久大發(fā)展，就不可能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)所要求的社會(huì)公平與正義；不隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而相應(yīng)地逐步推進(jìn)社會(huì)公平與正義，就不可能愈益充分地調(diào)動(dòng)全社會(huì)的積極性和創(chuàng)造活力，因而也就不可能持久地實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的大發(fā)展?！睂?shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，沒(méi)有包括再分配和基本公共服務(wù)等一系列政策和措施是不可能的。

基本原理Ⅳ：公共物品及其外部性。

社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容具有公共物品、自然壟斷和外部經(jīng)濟(jì)等特征，因而是市場(chǎng)無(wú)法有效提供的。在這里，教育和衛(wèi)生最為典型，它們?yōu)槿鐣?huì)所需求，可以通過(guò)市場(chǎng)提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共衛(wèi)生的公平性，政府必須介入。掌握公共權(quán)力的政府必須承擔(dān)起提供公共物品、公共服務(wù)的責(zé)任與功能，并對(duì)這些基本公共服務(wù)進(jìn)行管理。

(四)社會(huì)管理的目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定

社會(huì)管理是政府、社會(huì)組織為了實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而采取的政策和行為，“是政府選擇作為或不作為，并因而影響其人民的生活質(zhì)量的任何事情。社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)原則至少應(yīng)當(dāng)包括公平、公正、平穩(wěn)。在我國(guó)，社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，它包含了公平、公正、平穩(wěn)。黨的十六屆六中全會(huì)決議指出：“社會(huì)和諧是我們黨不懈奮斗的目標(biāo)?！?/p>

進(jìn)一步說(shuō)，社會(huì)管理的目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)公平與公正，消除或減少社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，保障人民的福祉隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷得到發(fā)展，即便是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)波動(dòng)的情況下，社會(huì)發(fā)展宏觀調(diào)控也要確保人民的基本福祉。社會(huì)管理的目標(biāo)，要保證減少或者避免社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生。這里所謂社會(huì)問(wèn)題是社會(huì)學(xué)意義上的概念，指影響全部或部分社會(huì)成員正常生活，妨礙社會(huì)進(jìn)步的公共問(wèn)題。

(五)社會(huì)管理指標(biāo)是社會(huì)管理目標(biāo)的具體化

政府要實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的目標(biāo)，必須把其目標(biāo)具體化，通過(guò)技術(shù)設(shè)計(jì)，編制成可以測(cè)度的社會(huì)指標(biāo)。就像經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、國(guó)際收支、就業(yè)率、居民收入等等一樣。歷史上，我國(guó)曾經(jīng)建立并在實(shí)踐中使用了若干社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)，有關(guān)部門(mén)和地區(qū)也根據(jù)工作需要和形勢(shì)的發(fā)展設(shè)計(jì)了若干的社會(huì)指標(biāo)。但是，到目前為止，能夠像經(jīng)濟(jì)那樣用幾個(gè)指標(biāo)來(lái)預(yù)測(cè)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)指標(biāo)很鮮見(jiàn)，全世界也是如此，對(duì)于社會(huì)宏觀管理，這無(wú)疑是一個(gè)難題。

中國(guó)目前可以考慮的社會(huì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括城鎮(zhèn)貧困人口比例(生活水平等于或低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的人口數(shù)占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋壤?、城鎮(zhèn)基尼系數(shù)(用指數(shù)來(lái)反映社會(huì)收入分配的平等狀況)、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率(指城鎮(zhèn)人口中實(shí)際參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的比例)、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率(指城鎮(zhèn)人口中實(shí)際參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的比例)、城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率(指城鎮(zhèn)人口中實(shí)際參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的比例)、高中階段毛入學(xué)率[指高中階段在校生人數(shù)占高中學(xué)齡總?cè)丝?一般指15-17歲人口)的比重。高中階段包括普通高中、職業(yè)高中、中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、成人中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、成人高中等、基本公共衛(wèi)生覆蓋人群、調(diào)查失業(yè)率、痛苦指數(shù)、犯罪率，等等㈣。

我們還有待于在上述甚至更多指標(biāo)的基礎(chǔ)上，研究和設(shè)計(jì)出幾個(gè)簡(jiǎn)明的社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，并用來(lái)經(jīng)?；蚨ㄆ诒O(jiān)測(cè)社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

(六)社會(huì)管理的對(duì)象是地方政府、企業(yè)和個(gè)人

就中央政府而言，社會(huì)管理的對(duì)象是地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織(包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等)和個(gè)人，具體說(shuō)來(lái)，中央政府：

——通過(guò)稅收，對(duì)企業(yè)、個(gè)人征收所得稅、物業(yè)稅、營(yíng)業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅等，縮小收入差距，擴(kuò)大公共財(cái)政來(lái)源。

——通過(guò)制定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付等，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間和城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化。

——通過(guò)扶貧資金、最低生活保障、福利支出等保證低收入階層和社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活和基本公共服務(wù)。

——通過(guò)補(bǔ)貼(困難大學(xué)生助學(xué)金、就業(yè)培訓(xùn))等保障發(fā)展機(jī)會(huì)平等。

——通過(guò)法律和法規(guī)，確保地方政府把屬于地方政府負(fù)擔(dān)的社會(huì)事業(yè)承擔(dān)起來(lái)，確保足夠的社會(huì)事業(yè)資金投入。

——通過(guò)減免稅等，鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)發(fā)展責(zé)任，如通過(guò)對(duì)企業(yè)的免稅，鼓勵(lì)企業(yè)設(shè)立員工志愿者項(xiàng)目、社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、員工社會(huì)保障和社會(huì)福利項(xiàng)目等。企業(yè)在創(chuàng)造利潤(rùn)、對(duì)股東利益負(fù)責(zé)的同時(shí)，還要承擔(dān)對(duì)員工、對(duì)消費(fèi)者、對(duì)社區(qū)和環(huán)境的社會(huì)責(zé)任，包括遵守商業(yè)道德、生產(chǎn)安全、職業(yè)健康、保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益、保護(hù)環(huán)境、支持慈善事業(yè)、捐助社會(huì)公益、保護(hù)弱勢(shì)群體等等。

——通過(guò)法律和法規(guī)，使居民、社會(huì)團(tuán)體在法律的框架內(nèi)生活和從事各種活動(dòng)，保障公共安全和公共秩序。

——社會(huì)宏觀調(diào)控的另一目標(biāo)是協(xié)調(diào)社會(huì)管理相關(guān)部門(mén)，主要是通過(guò)規(guī)劃、審核等，保證社會(huì)資源的合理配置，提高社會(huì)資源利用效率。

(七)社會(huì)管理的基本手段是稅收財(cái)政、法律法規(guī)、行政司法

社會(huì)管理的作用是約束人們的行為、組織政府運(yùn)作活動(dòng)、提供服務(wù)和福利、征稅。

社會(huì)管理的基本手段包括稅收、財(cái)政支出、法律法規(guī)、司法行政。通過(guò)稅收來(lái)汲取社會(huì)發(fā)展所需要的資源，進(jìn)行收入再分配，向社會(huì)成員提供各類(lèi)社會(huì)服務(wù)和社會(huì)公共物品，縮小收入差距；通過(guò)財(cái)政支出來(lái)支持社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，保證公共服務(wù)和公共物品供給的均等化；通過(guò)法規(guī)鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)參與社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，組織社會(huì)成員開(kāi)展活動(dòng)，引導(dǎo)市場(chǎng)資源和社會(huì)資源進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，規(guī)范社會(huì)行為，防止社會(huì)沖突。

社會(huì)管理實(shí)際上是執(zhí)行社會(huì)政策。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)政策包括扶貧政策、社會(huì)保障政策、就業(yè)政策、醫(yī)療政策、教育政策、住房政策、社會(huì)服務(wù)政策，以及社會(huì)秩序政策。

在傳統(tǒng)的社會(huì)政策領(lǐng)域，社會(huì)秩序是不包含在內(nèi)的，尤其是在以福利為核心的社會(huì)政策中，一向不談社會(huì)秩序。具有中國(guó)特色的社會(huì)政策體系不僅應(yīng)當(dāng)包括福利內(nèi)容，也要包括更廣泛的內(nèi)容。

(八)社會(huì)管理的法律、法規(guī)、規(guī)劃的五個(gè)基本作用

在社會(huì)管理領(lǐng)域，國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)劃作用應(yīng)該體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

——確保基本公共服務(wù)能夠使大眾公平地獲得；

——通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移來(lái)確保對(duì)公共服務(wù)提供支持；

——確保建立針對(duì)脆弱和貧困人群的安全網(wǎng)；

——加強(qiáng)監(jiān)管框架以保證公共服務(wù)的安全和質(zhì)量；

——確保建立私營(yíng)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)有效參與的框架等；

——確保建立穩(wěn)定有序、安全舒適的社會(huì)環(huán)境。

二、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理面臨的主要問(wèn)題

(一)社會(huì)管理基本理論缺乏

由于我國(guó)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，從以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的單一社會(huì)結(jié)構(gòu)向以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的多元社會(huì)結(jié)構(gòu)過(guò)渡。推動(dòng)這樣社會(huì)轉(zhuǎn)型的因素是自1979年以來(lái)啟動(dòng)的發(fā)展、改革和開(kāi)放。當(dāng)前的我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)換、體制深層次改革和全方位對(duì)外開(kāi)放正在加速這種社會(huì)轉(zhuǎn)型。在這樣一個(gè)劇烈變革時(shí)期，不僅歷史上長(zhǎng)期積累起來(lái)的深層次社會(huì)問(wèn)題會(huì)凸現(xiàn)出來(lái)，而且還會(huì)出現(xiàn)新的社會(huì)問(wèn)題和不確定因素，與原有的社會(huì)問(wèn)題相互交織在一起，使得社會(huì)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)加大，或者說(shuō)使得社會(huì)的脆弱性加劇，隱含潛在的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

黨的十六大以來(lái)，我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措標(biāo)志著我國(guó)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。發(fā)展社會(huì)事業(yè)、促進(jìn)社會(huì)公正、加強(qiáng)社會(huì)管理、完善社會(huì)體制是新的歷史階段社會(huì)建設(shè)的主要內(nèi)容。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理提出的要求是：探索社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)和社會(huì)管理的基本規(guī)律；制定社會(huì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基本方針、法律法規(guī)和政策；明確社會(huì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的主體；合理配置社會(huì)發(fā)展資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)質(zhì)量的全面提高。在這樣的背景下，提出社會(huì)管理對(duì)于推動(dòng)具有中國(guó)特色社會(huì)主義的實(shí)踐具有重大理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，所以，我們需要在理論上進(jìn)一步研究和探討與社會(huì)管理有關(guān)的各類(lèi)問(wèn)題。

(二)全球化加速和我們的管理體制不適應(yīng)

第二次世界大戰(zhàn)以后，國(guó)際發(fā)展合作成為當(dāng)今世界的一股重要力量。它在某些方面深深地改變著發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)政策和社會(huì)管理。

國(guó)際發(fā)展合作是指發(fā)達(dá)國(guó)家、國(guó)際組織、國(guó)際非政府組織向發(fā)展中國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家的非政府組織提供的各種技術(shù)和經(jīng)濟(jì)援助，包括按市場(chǎng)利率提供的非優(yōu)惠貸款、民間貸款、其他贈(zèng)款。國(guó)際發(fā)展合作開(kāi)始于第二次世界大戰(zhàn)之后。國(guó)際發(fā)展合作在發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)政策制定、執(zhí)行中扮演了重要的角色。

一般說(shuō)來(lái)，國(guó)際合作方往往以社會(huì)福利的提供者、社會(huì)安全網(wǎng)的身份出現(xiàn)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際發(fā)展合作越來(lái)越集中在扶貧、權(quán)利保護(hù)、基本教育、衛(wèi)生和人道主義援助方面。傳統(tǒng)的發(fā)展援助側(cè)重于單個(gè)項(xiàng)目援助，新的國(guó)際發(fā)展合作思路是通過(guò)增強(qiáng)能力、簡(jiǎn)化程序來(lái)影響有關(guān)部門(mén)，例如改革思路、要求公民社會(huì)組織參與等。

我國(guó)如何在這樣的國(guó)際背景下，制定出一套適合國(guó)際環(huán)境，維護(hù)國(guó)家利益的社會(huì)管理政策十分重要。國(guó)際發(fā)展合作要本著對(duì)等平等、互惠互利的原則。管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際發(fā)展合作項(xiàng)目的事前審查和事后評(píng)估。

(三)我國(guó)社會(huì)管理中的許多基本問(wèn)題必需解決

1、缺乏公共服務(wù)均等化的基本標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國(guó)提出以公共服務(wù)均等化來(lái)促進(jìn)社會(huì)公平與公正。公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。全國(guó)適用的公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，即無(wú)論地方自有財(cái)力如何都必須提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)，如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村公路等。也就是說(shuō)，在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域政府應(yīng)盡可能地滿(mǎn)足人們的基本物質(zhì)需求，盡可能地使人們享有同樣的權(quán)利。公共服務(wù)領(lǐng)域包括公共設(shè)施、公共醫(yī)療、文化教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等等，這些服務(wù)和設(shè)施，涉及老百姓的切身利益，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，而市場(chǎng)又無(wú)法滿(mǎn)足人們的需求?；竟卜?wù)的均等化，其實(shí)質(zhì)在于政府要為全體社會(huì)成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

目前關(guān)于基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題談?wù)摵芏?，在現(xiàn)行體制下，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央政府必須制定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下，才可能科學(xué)、明確地確定各地基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀、不均等的程度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度等等。

2、民間組織管理體制不利于激發(fā)社會(huì)組織發(fā)展活力。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)需要公眾的廣泛參與，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，各類(lèi)社會(huì)組織將更加廣泛地參與到社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)公共服務(wù)提供活動(dòng)中來(lái)。要針對(duì)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中面臨的問(wèn)題，考慮實(shí)行社會(huì)組織分類(lèi)管理?？梢愿鶕?jù)社會(huì)組織的服務(wù)類(lèi)型，如衛(wèi)生、教育、科研、慈善、社區(qū)、文化、福利等制定不同的稅收政策。鼓勵(lì)從事社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展，對(duì)于有一定政治企圖，可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定的政治組織制定相應(yīng)法律予以限制。對(duì)于不同類(lèi)別的社會(huì)組織，政府制定不同的法律和法規(guī)，實(shí)行不同的管理方式。總的思路是：“放開(kāi)一大片，限制一小部分”?！胺砰_(kāi)一大片”，即放開(kāi)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，讓它們?cè)诜煽蚣軆?nèi)最大限度發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，配合政府提供更多的社會(huì)服務(wù)，以滿(mǎn)足我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)需求；“限制一小部分”，即限制有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會(huì)組織的發(fā)展，保證社會(huì)有序，保持社會(huì)穩(wěn)定。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、規(guī)范和完善政府對(duì)社會(huì)組織的行政管理職能，從公益服務(wù)的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃規(guī)則和監(jiān)督評(píng)估。

3、社區(qū)組織不能更好地激發(fā)公眾參與。

社區(qū)建設(shè)是人類(lèi)在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)中找到的修復(fù)社會(huì)機(jī)體，解決面臨社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)途徑。社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，從其產(chǎn)生的背景來(lái)看，主要是針對(duì)特定的社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)群體采用各種手段，如政府通過(guò)社區(qū)組織，或政府直接幫助那些需要幫助的人或群體，從美國(guó)早期的社區(qū)公共服務(wù)、街區(qū)建設(shè)，到現(xiàn)代加拿大的利用社區(qū)社會(huì)服務(wù)解決失業(yè)人員的再就業(yè)，等等。但是，我們一定要明了，社區(qū)不是萬(wàn)能的，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)就在于它利用社區(qū)組織，針對(duì)社區(qū)中存在的問(wèn)題，動(dòng)員社區(qū)居民的廣泛參與來(lái)解決存在于自己社區(qū)中的問(wèn)題，達(dá)到社會(huì)問(wèn)題之解決，在解決過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)居民之間的相互了解、合作、認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的共同歸屬。在這個(gè)過(guò)程中，社區(qū)組織的重要性不言而喻。只有社區(qū)組織的參與，政府的公共服務(wù)才能送到有需求的居民家中、手中。社區(qū)的需求不一定非得由社區(qū)組織傳遞給政府，政府設(shè)置的各種熱線也是傳遞居民需求的渠道，但是一個(gè)社區(qū)的公共需求的傳遞離開(kāi)社區(qū)組織可能就不太容易。鼓勵(lì)居民自我組織起來(lái)，根據(jù)自己的不同需要、喜好，結(jié)成一定的群體，對(duì)于社區(qū)的健康發(fā)展是不可缺少的。

三、建立和完善我國(guó)社會(huì)管理體制的政策選擇

(一)建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控相適應(yīng)的社會(huì)管理系統(tǒng)和調(diào)控機(jī)制

深入研究社會(huì)管理的對(duì)象、手段、目標(biāo)、監(jiān)測(cè)指標(biāo)，以及與之相適應(yīng)的法律、法規(guī)、社會(huì)政策，開(kāi)發(fā)適應(yīng)社會(huì)管理和調(diào)控需要的社會(huì)指標(biāo)，建立和完善數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。

從經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面看，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架已經(jīng)初步建立，與之相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控機(jī)制也已經(jīng)基本建立，并在現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐中逐步完善。但是，我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)所要求的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的基本制度框架還不完善，亟待建立。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，綜合國(guó)力不斷提高，我國(guó)已經(jīng)具備推進(jìn)全面社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的基本條件。

推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革，要確定社會(huì)管理體制改革的內(nèi)涵。社會(huì)管理體制改革包括哪些內(nèi)容呢?社會(huì)管理體制改革要認(rèn)真梳理復(fù)雜利益關(guān)系，著力解決一些影響社會(huì)發(fā)展的體制難題，目前來(lái)看主要集中在以下五個(gè)方面：如何建立健全城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中社會(huì)管理和公共服務(wù)體制及其創(chuàng)新問(wèn)題；收入分配體制改革中效率和公平的協(xié)調(diào)問(wèn)題；混合所有制社會(huì)格局下政府的有效社會(huì)管理和調(diào)控問(wèn)題；社會(huì)事業(yè)(文教衛(wèi)生體育等)、收入分配、社會(huì)保障、統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)等領(lǐng)域的體制性障礙問(wèn)題。這四個(gè)問(wèn)題在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)會(huì)制約著我國(guó)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)行效率的提高，這些關(guān)鍵領(lǐng)域的社會(huì)管理體制改革必須從體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)新的突破。最后，還有一個(gè)管理社會(huì)發(fā)展的有關(guān)政府部門(mén)之間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。從中央政府確定的改革目標(biāo)和方向來(lái)說(shuō)，這些社會(huì)發(fā)展管理部門(mén)之間需要本著建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本目標(biāo)，以提高基本公共服務(wù)水平為任務(wù)來(lái)制定政策和配置公共資源，而不是各自為政，為實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益最大化來(lái)配置公共資源。

換一個(gè)角度說(shuō)，目前有關(guān)社會(huì)發(fā)展管理部門(mén)管理的社會(huì)資源實(shí)際上是第二次分配后的公共財(cái)政收入。眾所周知，公共財(cái)政的目的在于實(shí)施國(guó)家的社會(huì)福利和社會(huì)保障，促進(jìn)社會(huì)公平。公共財(cái)政出現(xiàn)的前提是市場(chǎng)失靈，在市場(chǎng)失靈情況下，政府以政權(quán)組織的角色，依靠政權(quán)力量，在全社會(huì)進(jìn)行的以市場(chǎng)失效為范圍的，執(zhí)行國(guó)家的社會(huì)管理者職能，為市場(chǎng)提供公共服務(wù)。公共財(cái)政具有公共性和非市場(chǎng)營(yíng)利性?xún)蓚€(gè)基本特征，其收支活動(dòng)主要通過(guò)公共預(yù)算來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要包括：經(jīng)費(fèi)預(yù)算和公共投資預(yù)算，社會(huì)保障基金預(yù)算從性質(zhì)上也應(yīng)是公共預(yù)算性質(zhì)的，它提供的也是公共服務(wù)。社會(huì)發(fā)展管理部門(mén)必須本著公共性和非市場(chǎng)營(yíng)利性這兩個(gè)基本原則來(lái)使用公共財(cái)政資源。不從根本上認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題，就不能更好地去為廣大人民群眾謀利益。政府各個(gè)部門(mén)用于社會(huì)發(fā)展的社會(huì)資源已經(jīng)進(jìn)入二次分配過(guò)程，這些社會(huì)發(fā)展資源已經(jīng)是公共物品，社會(huì)發(fā)展管理部門(mén)必須保證這些物品的公共性，而不能成為各個(gè)部門(mén)自身的資源。這個(gè)問(wèn)題要從根本上解決，這個(gè)問(wèn)題不解決，社會(huì)管理體制改革就沒(méi)有找到根本突破口。

(二)建立社會(huì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，進(jìn)一步完善社會(huì)管理的基礎(chǔ)性工作

目前全國(guó)各省市區(qū)都在開(kāi)展社會(huì)指標(biāo)的研究和設(shè)計(jì)以及采樣工作，如果各省市區(qū)都是各自為戰(zhàn)，缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，將來(lái)全國(guó)的比較和總結(jié)將會(huì)存在很大的困難。因此，建議國(guó)家組織專(zhuān)家和各省市區(qū)一道開(kāi)展攻關(guān)，建立一套全國(guó)和各地都能使用的社會(huì)管理指標(biāo)體系，為建立全國(guó)社會(huì)宏觀管理和調(diào)控機(jī)制提供技術(shù)支持。

(三)根據(jù)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，完善社會(huì)管理體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源合理有效配置

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的特點(diǎn)和部門(mén)分工，可以把社會(huì)發(fā)展管理部門(mén)原則上分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是負(fù)責(zé)社會(huì)公平的，主要手段是提供社會(huì)公共服務(wù)和公共物品；一類(lèi)是負(fù)責(zé)社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的，主要手段是行政和司法。第一類(lèi)包括教育、文化、衛(wèi)生、民政、體育、勞動(dòng)保障等，第二類(lèi)包括公安、司法、安全、社團(tuán)管理、安全生產(chǎn)等。當(dāng)然，二者的分工不是截然分開(kāi)的，從部門(mén)上說(shuō)，有些部門(mén)兼顧兩種職能，比如，民政部門(mén)的社區(qū)建設(shè)和民間組織，一方面承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職能，另一方面又承擔(dān)社會(huì)安全與穩(wěn)定任務(wù)。所以要加強(qiáng)兩大類(lèi)別之間的綜合決策機(jī)制建設(shè)。

當(dāng)然，社會(huì)公平與社會(huì)穩(wěn)定不是截然分開(kāi)的，如果社會(huì)公平問(wèn)題處理不好，社會(huì)差距拉大到一定限度，就可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定和社會(huì)動(dòng)亂；而社會(huì)穩(wěn)定又可以為社會(huì)公平創(chuàng)造發(fā)展的空間和環(huán)境。二者互為因果。再如，在以福利為核心的社會(huì)管理部門(mén)，非營(yíng)利組織發(fā)揮重要的作用，但是任何一個(gè)國(guó)家對(duì)于非營(yíng)利組織參與政治活動(dòng)都是非常關(guān)注和提防的，美國(guó)也不例外。一旦非營(yíng)利組織介入政治活動(dòng)，就屬于負(fù)責(zé)社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)管理部門(mén)管理了。

妥善處理好兩類(lèi)部門(mén)的關(guān)系，推進(jìn)機(jī)制和體制創(chuàng)新，保證社會(huì)公共服務(wù)資源的合理配置。同時(shí)，也要處理好兩類(lèi)系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，保證社會(huì)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

胡錦濤同志指出：“在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)。要以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，減少和規(guī)范行政審批，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)。要完善行政管理決策機(jī)制，堅(jiān)持實(shí)行民主集中制，健全對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng)決策的協(xié)商和協(xié)調(diào)機(jī)制，健全對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)決策的專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢(xún)、決策評(píng)估制度，健全對(duì)與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)決策的公示、聽(tīng)證制度，推進(jìn)行政管理決策科學(xué)化、民主化。實(shí)踐證明，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府四個(gè)職能不是截然分開(kāi)、互不相關(guān)的，而是相互聯(lián)系的，社會(huì)管理在廣義上包括社會(huì)基本公共服務(wù)供給、社會(huì)發(fā)展宏觀調(diào)控(或者叫調(diào)節(jié))，社會(huì)公共服務(wù)也可以通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)供給。因此，在實(shí)際運(yùn)作中，這四個(gè)職能的發(fā)揮必須統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。

完善的社會(huì)管理體制的標(biāo)志是社會(huì)發(fā)展的公共投入在政府投入中的比例。評(píng)判一個(gè)社會(huì)對(duì)社會(huì)發(fā)展重視還是不重視，不是看它說(shuō)了什么，而是看它做了什么，特別是看它把多少資源用于社會(huì)發(fā)展。

關(guān)于社會(huì)發(fā)展資源問(wèn)題，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大凡重視社會(huì)發(fā)展的國(guó)家，都會(huì)在公共財(cái)政中把社會(huì)發(fā)展放在一個(gè)重要的位置。例如，OECD國(guó)家政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入占其衛(wèi)生總投入的70％以上。再如美國(guó)，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，美國(guó)社會(huì)管理已經(jīng)由早期社會(huì)組織自我管理轉(zhuǎn)向由政府、社會(huì)組織和企業(yè)共同治理的模式。而且，政府的主要職能是社會(huì)管理。聯(lián)邦政府所有福利項(xiàng)目——包括社會(huì)保障、衛(wèi)生等——幾乎占去了其政府財(cái)政開(kāi)支的60％。即便如此，還是不能滿(mǎn)足社會(huì)需求。需求幫助的美國(guó)人不得不轉(zhuǎn)向其他福利資源——私人、慈善和志愿組織。為了幫助貧困家庭和個(gè)人，美國(guó)政府、聯(lián)邦和州政府，以及地方政府，也直接或間接支持這些慈善及志愿組織提供各類(lèi)社會(huì)服務(wù)。其主要方式包括：建立和完善法律和法規(guī)體系；通過(guò)免稅或減稅鼓勵(lì)私人和公民慈善及志愿組織捐贈(zèng)；通過(guò)政府資金直接支持慈善和志愿組織；通過(guò)對(duì)使用慈善和志愿組織提供服務(wù)的個(gè)人補(bǔ)貼、稅收返還等對(duì)慈善和志愿組織提供間接支持。

我國(guó)社會(huì)管理體制改革的內(nèi)容很多，根本性的標(biāo)志之一就是要改革現(xiàn)行的公共財(cái)政結(jié)構(gòu)，加大社會(huì)發(fā)展投入在政府整個(gè)預(yù)算中的比重?？匆粋€(gè)政府的社會(huì)管理體制，看一個(gè)政府是不是真正地轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，要看它的財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化。說(shuō)一千道一萬(wàn)，如果說(shuō)我們是公共服務(wù)型政府，但是財(cái)政支出大部分還是用于生產(chǎn)性投資，而不是公共服務(wù)型的支出，那么這個(gè)公共服務(wù)型政府建設(shè)的方向就值得去認(rèn)真考慮。所以我覺(jué)得社會(huì)管理體制改革首先要改革我們的公共財(cái)政體制，特別是改革與社會(huì)發(fā)展有關(guān)的公共財(cái)政。政府財(cái)政支出要堅(jiān)決從一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，公共財(cái)政對(duì)于社會(huì)發(fā)展的支出內(nèi)容必須以“市場(chǎng)失靈”與“公共產(chǎn)品和服務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)嚴(yán)格界定和嚴(yán)格規(guī)范。這是進(jìn)一步完善和改革社會(huì)管理體制非常重要的一個(gè)內(nèi)容。

(四)在社會(huì)管理格局中，堅(jiān)持政府不與民爭(zhēng)利，擴(kuò)大公眾認(rèn)同

黨的十六屆五中全會(huì)提出，“建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和完善社會(huì)管理體系，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局?！痹趯?shí)踐中，我們要進(jìn)一步明確政府的責(zé)任。

——政府負(fù)責(zé)就是政府制定規(guī)則，創(chuàng)造環(huán)境，組織政府運(yùn)作活動(dòng)，提供服務(wù)和福利，進(jìn)行征稅，通過(guò)合同、協(xié)議等方式委托社會(huì)組織開(kāi)展社會(huì)服務(wù)。政府負(fù)責(zé)不等于政府包辦。

——政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)體制創(chuàng)新，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)參與社會(huì)服務(wù)。在美國(guó)，非營(yíng)利組織從政府得到的資助，或者通過(guò)合同，或者通過(guò)申請(qǐng)政府基金，占非營(yíng)利組織經(jīng)費(fèi)的35％(2005年)，而在我國(guó)的香港地區(qū)，大約占到80％到100％。

——另外，政府通過(guò)包括公民教育在內(nèi)的方式激勵(lì)公眾關(guān)心社會(huì)事務(wù)，捐贈(zèng)錢(qián)財(cái)、時(shí)間，讓公眾自己管理自己的事務(wù)。目前我國(guó)部分居民對(duì)于公共事務(wù)的冷漠是我們建立和完善社會(huì)管理格局面臨的挑戰(zhàn)之一。

——政府不在社會(huì)領(lǐng)域與民爭(zhēng)利，相反，應(yīng)大力支持社會(huì)領(lǐng)域的公民事務(wù)。政府不與民爭(zhēng)利是實(shí)現(xiàn)公眾參與的前提。

這就要求我們必須研究社會(huì)管理體制改革的協(xié)調(diào)和總體設(shè)計(jì)機(jī)制。毫無(wú)疑問(wèn)，在社會(huì)管理體制改革中，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。除此之外，是不是還需要有其他主體參與?比如說(shuō)我們過(guò)去講社會(huì)事業(yè)單位，以及隨著社會(huì)發(fā)展逐步發(fā)展起來(lái)的社會(huì)組織，等等。如果我們承認(rèn)社會(huì)事業(yè)單位、社會(huì)組織必須參與社會(huì)管理體制改革，那就需要考慮它們?nèi)绾螀⑴c?它們?nèi)绾闻浜险w的改革戰(zhàn)略?這些問(wèn)題需要我們深入地研究，進(jìn)一步地明確。另外，就政府本身來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行行政框架內(nèi)分管社會(huì)發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)很多，涉及文化、教育、科技、體育、衛(wèi)生、民政、發(fā)展和改革等，社會(huì)管理體制改革到底以哪個(gè)部門(mén)為主，或者說(shuō)由哪個(gè)部門(mén)進(jìn)行總體協(xié)調(diào)和籌劃?因?yàn)樯鐣?huì)發(fā)展是一個(gè)整體，社會(huì)管理體制改革需要有社會(huì)管理體制改革的總體設(shè)計(jì)。現(xiàn)行社會(huì)管理體制及其改革是分部門(mén)進(jìn)行的。實(shí)踐來(lái)看，分部門(mén)的改革不利于從整體上來(lái)完善社會(huì)管理體制，而且，值得注意的是在改革過(guò)程中分部門(mén)改革不可避免地會(huì)形成利益部門(mén)化趨勢(shì)。

政府參與社會(huì)發(fā)展決策，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展之間找到一種平衡手段。社會(huì)管理體制改革必須考慮社會(huì)日標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的統(tǒng)一。目前的問(wèn)題是人們往往在二者之間進(jìn)行權(quán)衡，并總是不能在有限問(wèn)題上做出適當(dāng)?shù)呐袛唷母母锏哪繕?biāo)來(lái)看，就是如何在社會(huì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)日標(biāo)之間找到一種平衡和協(xié)調(diào)；從改革行為來(lái)說(shuō)就是如何在各個(gè)利益群體之間達(dá)成某種程度的妥協(xié)。所以，社會(huì)管理體制改革還需要各個(gè)利益群體的參與。

要研究社會(huì)管理體制改革整體推進(jìn)問(wèn)題。整體推進(jìn)是什么意思呢?“十五”時(shí)期的社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，都是各個(gè)部門(mén)在自己搞自己的。其實(shí)際結(jié)果不利于各個(gè)領(lǐng)域改革的深入，也不利于發(fā)展。社會(huì)管理體制要改革的內(nèi)容很多，例如衛(wèi)生事業(yè)改革、教育事業(yè)改革、文化事業(yè)改革、就業(yè)體制改革、收入分配體制改革，等等，還有事業(yè)單位改革、社團(tuán)改革、社區(qū)管理體制的改革。以事業(yè)單位改革、社團(tuán)改革、社區(qū)管理體制這三個(gè)部門(mén)的改革為例，“十五”期間，它們的改革是各個(gè)部門(mén)分別在抓，各自推進(jìn)。毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)事業(yè)單位改革將是中國(guó)繼農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、圍有企業(yè)改革和政府行政機(jī)構(gòu)改革之后，為建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而進(jìn)行長(zhǎng)期努力的又一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性改革。全面推進(jìn)社會(huì)事業(yè)單位及社會(huì)事業(yè)管理體制改革，涉及到社會(huì)管理和公共服務(wù)兩方面的重要內(nèi)容，日標(biāo)是要提高政府管理社會(huì)生活的能力，改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，這不僅是進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，而且對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)更具有不可忽視的重大戰(zhàn)略意義。但是事業(yè)單位改革離不開(kāi)社團(tuán)改革和社區(qū)管理體制的改革，它們之間相互聯(lián)系，相互制約。以社區(qū)改革為例，現(xiàn)在的社區(qū)改革中很重要的一個(gè)內(nèi)容涉及到社區(qū)的社團(tuán)組織定位、社區(qū)內(nèi)部的社團(tuán)組織的管理問(wèn)題，如果社團(tuán)管理不改革，社區(qū)管理體制怎么改革?在社會(huì)管理領(lǐng)域中，把問(wèn)題分隔起來(lái)的改革，從整體上來(lái)說(shuō)是沒(méi)法推動(dòng)的。所以社會(huì)管理體制改革必須把跟社會(huì)發(fā)展有關(guān)的各種體制、各類(lèi)機(jī)構(gòu)、各種問(wèn)題統(tǒng)一起來(lái)考慮，這是今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)管理體制改革的總體方向。