摘 要：財(cái)政運(yùn)行機(jī)制體現(xiàn)的是財(cái)政收支運(yùn)行過(guò)程中，各個(gè)構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)系和彼此作用關(guān)系，構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制是我國(guó)市場(chǎng)化改革中財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從財(cái)政運(yùn)行機(jī)制中的三個(gè)層次一一財(cái)政收入機(jī)制、財(cái)政支出機(jī)制和財(cái)政管理機(jī)制入手，梳理了我國(guó)市場(chǎng)化改革中財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的變遷過(guò)程、分析了目前財(cái)政運(yùn)行機(jī)制所存在的問(wèn)題，提出以社會(huì)公共需要為基礎(chǔ)依次界定政府的財(cái)政職能、財(cái)政支出和財(cái)政收入是構(gòu)建我國(guó)公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的必由之路。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)化改革；財(cái)政收入機(jī)制；財(cái)政支出機(jī)制；財(cái)政管理機(jī)制

中圖分類號(hào)：F812．2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X(2007)02-0150—03

一、市場(chǎng)化改革中構(gòu)建我國(guó)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)

我國(guó)的市場(chǎng)化改革經(jīng)歷了一個(gè)曲折的探索過(guò)程，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔，到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，再到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。從變遷歷程也反映了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌是一個(gè)市場(chǎng)與政府之間關(guān)系逐漸優(yōu)化的過(guò)程，是市場(chǎng)與政府互為主客體，相互影響、各自調(diào)整磨合的過(guò)程。而財(cái)政體制作為聯(lián)結(jié)市場(chǎng)與政府的制度中介，其自身也伴隨著市場(chǎng)化改革的進(jìn)程發(fā)生著變革，以不斷適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。財(cái)政體制變遷中最具意義的改革在于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“生產(chǎn)建設(shè)性財(cái)政”向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“公共財(cái)政”的轉(zhuǎn)變。公共財(cái)政通過(guò)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和滿足社會(huì)公共需要來(lái)保障市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作，而不是直接參與一般性的生產(chǎn)活動(dòng)，因此公共財(cái)政的建立能夠形成良好的市場(chǎng)與政府關(guān)系，從而促進(jìn)我國(guó)的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革。

財(cái)政體制要發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是通過(guò)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，所謂財(cái)政運(yùn)行機(jī)制是指財(cái)政收支運(yùn)行過(guò)程中各個(gè)構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)系和彼此作用關(guān)系。財(cái)政收支運(yùn)行過(guò)程分為財(cái)政收入運(yùn)行過(guò)程、財(cái)政支出運(yùn)行過(guò)程和財(cái)政管理運(yùn)行過(guò)程，相應(yīng)地財(cái)政運(yùn)行機(jī)制也就包括財(cái)政收入機(jī)制、財(cái)政支出機(jī)制和財(cái)政管理機(jī)制三個(gè)層次，這三個(gè)層次即構(gòu)成了分析財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的三方面內(nèi)容。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下要實(shí)行公共財(cái)政，所以公共財(cái)政是構(gòu)建財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)，財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的變革必須以建設(shè)公共財(cái)政為基準(zhǔn)和目標(biāo)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，我國(guó)市場(chǎng)化改革中財(cái)政運(yùn)行機(jī)制變革的目標(biāo)就是在公共財(cái)政體制框架上，按照財(cái)政收支運(yùn)行規(guī)律，通過(guò)財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政管理三個(gè)層次來(lái)構(gòu)建財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，即構(gòu)建公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，其基本框架如圖1所示。

二、我國(guó)市場(chǎng)化改革中財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的變遷軌跡

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制是根本不同的，這是因?yàn)閮煞N體制下的財(cái)政職能存在本質(zhì)差異。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的發(fā)展，財(cái)政運(yùn)行機(jī)制也必然發(fā)生變遷，因此可以從財(cái)政收入機(jī)制、財(cái)政支出機(jī)制和財(cái)政管理機(jī)制三個(gè)層次來(lái)勾勒出我國(guó)市場(chǎng)化改革中財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的變遷軌跡。

從財(cái)政收入機(jī)制來(lái)看，市場(chǎng)化改革中財(cái)政收入的形式及運(yùn)行過(guò)程逐步發(fā)生了重大變化。首先，調(diào)整了政府與國(guó)有企業(yè)之間的財(cái)務(wù)關(guān)系，用稅收取代了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的企業(yè)利潤(rùn)上繳，稅收成為了國(guó)家財(cái)政收入的主要形式，這標(biāo)志著我國(guó)財(cái)政收入機(jī)制開(kāi)始發(fā)生質(zhì)的變化。其次，我國(guó)重新啟用了國(guó)債，開(kāi)始利用有償形式籌集財(cái)政收入。它們?cè)诨I集建設(shè)資金、加快現(xiàn)代化建設(shè)步伐、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等方面都發(fā)揮了積極作用。最后，財(cái)政收入機(jī)制的法律化建設(shè)也取得了重大發(fā)展。各個(gè)稅種的稅收行政法規(guī)尤其是1992年《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著財(cái)政收入機(jī)制的法律保障進(jìn)入一個(gè)新的階段。

從財(cái)政支出機(jī)制來(lái)看，公共財(cái)政下財(cái)政支出的目的是通過(guò)提供市場(chǎng)不能有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)滿足社會(huì)公共需要，同時(shí)要退出一般性的生產(chǎn)領(lǐng)域，而讓市場(chǎng)發(fā)揮資源配置效率。隨著市場(chǎng)化改革的深入和政府職能轉(zhuǎn)變，在許多領(lǐng)域我國(guó)的財(cái)政支出機(jī)制已經(jīng)進(jìn)行了重大調(diào)整，這從財(cái)政支出職能結(jié)構(gòu)的變化中可以看出(見(jiàn)圖2)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例呈下降趨勢(shì)，從1978年的66％降到2003年的36％；而社會(huì)公共管理支出比例則呈上升趨勢(shì)，從1978年的34％增加至2003年的64％。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出比例下降主要基于兩方面原因：一是由“撥改貸”引起的流動(dòng)資金支出減少；二是由投資主體多元化和投資資金來(lái)源渠道多元化引起的基本建設(shè)支出的縮減。而在公共管理支出上，科技、教育、衛(wèi)生等方面的財(cái)政支出有了較大幅度的增長(zhǎng)，體現(xiàn)了財(cái)政對(duì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重視程度逐步提高。

從財(cái)政管理機(jī)制來(lái)看，市場(chǎng)化改革進(jìn)程中在財(cái)政管理機(jī)制方面也進(jìn)行了多次重大改革，不斷向制度化、規(guī)范化的方向發(fā)展，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是中央與地方財(cái)政關(guān)系的改革；二是預(yù)算管理體制的改革。對(duì)中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，從1980年的“分灶吃飯”到1985年的“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”，再到1988年的“財(cái)政大包干”，直至1994年的“分稅制”財(cái)政體制，一系列的制度變遷無(wú)不體現(xiàn)了尋求與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相配套的分級(jí)財(cái)政體制的努力。在預(yù)算管理體制方面的改革也同樣取得了進(jìn)展，我國(guó)自1992年起開(kāi)始編制復(fù)式預(yù)算，并于1994年頒布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，政府采購(gòu)制度、“收支兩條線管理”等其他預(yù)算管理改革措施也相繼邁出了步伐，這些都表明我國(guó)財(cái)政管理進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

三、當(dāng)前構(gòu)建公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制過(guò)程中存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的變革取得了一定的成績(jī)，但由于改革的漸進(jìn)性和各種制度約束，我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制仍有頗多不完善之處，不少方面與公共財(cái)政要求不相符合，需要進(jìn)一步地深化改革。

從我國(guó)財(cái)政收入機(jī)制來(lái)看，當(dāng)前最突出的問(wèn)題是財(cái)政收入體系不規(guī)范。20多年來(lái)我國(guó)政府的非稅收入在總量上一直呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，導(dǎo)致非稅收入嚴(yán)重?cái)D占稅收收入。更嚴(yán)重的是非稅收人管理上的不完善還致使大量政府非稅收入游離干預(yù)算管理體系外，規(guī)模龐大并呈上升趨勢(shì)(見(jiàn)下表)，成為“三亂”和腐敗滋生的根源。財(cái)政收入體系不規(guī)范導(dǎo)致的后果是宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不斷提高，加重私人投資者負(fù)擔(dān)，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于政府實(shí)施宏觀調(diào)控。另外，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)也存在著一定的缺陷，我國(guó)目前實(shí)行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的單主體稅制結(jié)構(gòu)，這種稅制結(jié)構(gòu)雖然在提高效率方面比較具有優(yōu)勢(shì)，但卻影響稅收再分配功能的有效發(fā)揮。

對(duì)我國(guó)財(cái)政支出機(jī)制中所存在的問(wèn)題，可以從財(cái)政支出的職能結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)兩方面進(jìn)行分析。在職能結(jié)構(gòu)上，目前財(cái)政支出中的缺位、越位現(xiàn)象仍大量存在，如對(duì)社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)方面的支出嚴(yán)重不足；而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)投資、給國(guó)企虧損補(bǔ)貼等支出則過(guò)多。近年來(lái)，在調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，缺位問(wèn)題逐步得到解決，而對(duì)越位問(wèn)題的解決卻由于存在支出的“剛性”(只能增不能減)而非常困難。此外，在地區(qū)結(jié)構(gòu)上，財(cái)政支出的區(qū)域不平衡和城鄉(xiāng)不平衡現(xiàn)象愈加顯著。如在不同地區(qū)省級(jí)政府之間，最高人均預(yù)算支出和最低人均預(yù)算支出的比率已從1990年的6．1上升到1999年的19．1，而差異系數(shù)則從0．55上升到0．86，在省級(jí)以下政府這種地區(qū)性差距還要大。

最后，財(cái)政管理機(jī)制方面也存在許多矛盾尚未解決。在中央與地方財(cái)政關(guān)系上，一是中央與地方收支范圍還不夠明確，1994年的分稅制改革只對(duì)中央與省級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了比較明確的規(guī)定，但對(duì)省以下各級(jí)政府間的關(guān)系并沒(méi)有作出深入規(guī)范；二是中央與地方間的轉(zhuǎn)移支付制度目前主要在中央與省級(jí)政府間實(shí)行，而省級(jí)以下體制仍在探索。在預(yù)算管理體制方面，首先，現(xiàn)行預(yù)算制度沒(méi)有統(tǒng)一政府收支，大量財(cái)政性資金在預(yù)算外循環(huán)，國(guó)家財(cái)政實(shí)際上沒(méi)有能力通盤掌握政府財(cái)政收支的規(guī)模、結(jié)構(gòu)及效益，也難以履行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政的職責(zé)；其次，對(duì)政府采購(gòu)制度、“收支兩條線管理”等預(yù)算管理改革，有些尚未全面推廣，有些改革還不徹底。

四、完善公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的政策建議

面對(duì)當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)化改革中財(cái)政運(yùn)行機(jī)制所存在的種種問(wèn)題，還是要從財(cái)政收支運(yùn)行的三個(gè)層次人手，逐個(gè)分析和破解。

對(duì)于完善財(cái)政收入運(yùn)行機(jī)制，首先要從解決好稅費(fèi)改革問(wèn)題著手建立起規(guī)范的財(cái)政收入體系，改革的基本思路是以積極穩(wěn)妥的精神，在清理整頓各種現(xiàn)行收費(fèi)的基礎(chǔ)上，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，決定稅收和各種收費(fèi)的組合方式，按照不同的資金性質(zhì)、特點(diǎn)使它們分流歸位、各行其道，并理順相關(guān)的分配關(guān)系及社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。其次，要完善所得稅與財(cái)產(chǎn)稅，發(fā)揮所得稅與財(cái)產(chǎn)稅的收入再分配作用，縮小貧富差距，服務(wù)于和諧社會(huì)的建設(shè)。

對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出機(jī)制則要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，從糾正市場(chǎng)失靈出發(fā)，重新審視目前的財(cái)政職能，在此基礎(chǔ)上界定財(cái)政支出范圍。根據(jù)公共財(cái)政要求，財(cái)政應(yīng)退出一般的競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域，而將重點(diǎn)用于保證社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)需求的滿足，尤其是要加大社會(huì)公共事業(yè)支出(包括科技、教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等)、社會(huì)保障支出和支農(nóng)支出。另外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)統(tǒng)籌區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，加強(qiáng)中西部地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，保證其享受到最基本的公共服務(wù)。

對(duì)于重構(gòu)財(cái)政管理機(jī)制，首先要進(jìn)一步完善分稅制，以法律形式劃分各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，尤其是將省級(jí)政府以下的分稅制改革深入貫徹下去；其次是繼續(xù)改革現(xiàn)行預(yù)算管理體制，包括編制部門預(yù)算、實(shí)行政府采購(gòu)制度、進(jìn)行國(guó)庫(kù)集中收付制度以及“收支兩條線”管理等，下一步重點(diǎn)是擴(kuò)大成果，著力于全面推廣。此外，還要逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理中，禁止制度外政府收支，根除亂收費(fèi)、亂攤派的現(xiàn)象。

在以上分析的基礎(chǔ)上，可以概括出財(cái)政運(yùn)行機(jī)制改革的基本思路：社會(huì)公共需要決定政府的財(cái)政職能、財(cái)政職能決定財(cái)政支出、財(cái)政支出決定財(cái)政收入，由此形成了“以支定收”的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，遵循這種財(cái)政運(yùn)行機(jī)制是通向公共財(cái)政之路的一條可行路徑。以滿足社會(huì)公共需要為標(biāo)準(zhǔn)重新規(guī)范政府財(cái)政職能、以政府提供公共物品與服務(wù)的財(cái)政職能為依據(jù)重新界定財(cái)政支出的適當(dāng)范圍、以政府提供公共物品與服務(wù)的成本為準(zhǔn)繩界定財(cái)政收入的適當(dāng)規(guī)模，這是構(gòu)建我國(guó)公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的必由之路。

[責(zé)任編輯 張 凌]

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