摘 要：目前，我國農(nóng)村低收入人口自我發(fā)展能力不足，脆弱性高，收入波動性大，返貧率居高不下，使得我國農(nóng)村扶貧效率面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。而政府反貧困主導(dǎo)作用發(fā)揮不到位；孤軍奮戰(zhàn)，社會參與不足；貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)不足等因素不利于我國農(nóng)村扶貧效率的提高。筆者認為，從政府、社會、貧困人口三位一體構(gòu)建反貧困體系，確立“政府主導(dǎo)、社會參與、自我發(fā)展”的反貧困思路是提高我國農(nóng)村扶貧效率的根本途徑。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；社會參與；自我發(fā)展；扶貧效率

中圖分類號：F323．89 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2007)02－0051-02

一、我國農(nóng)村扶貧工作面臨的新問題

貧困產(chǎn)生的實質(zhì)是人所必需的基本機會和選擇權(quán)被排斥，是人創(chuàng)造財富，增加收入能力的不足，其涉及經(jīng)濟、政治、科技、社會文化等各個領(lǐng)域。所以，我們今天的反貧困，不能僅從貧困者基本生存權(quán)的角度，而且更要考察貧困者基本的發(fā)展權(quán)，要強調(diào)貧困主體的自我發(fā)展能力。而在長期的反貧困斗爭中，我國政府做出了不懈努力，經(jīng)過二十多年的反貧困實踐，我國農(nóng)村反貧困取得了一定的成就，大多數(shù)貧困人口的溫飽問題得到了解決，但是，仍存在一些問題。

目前，我國農(nóng)村低收入人口自我發(fā)展能力不足，脆弱性高，收入波動性大，返貧率居高不下，使我國農(nóng)村扶貧效率面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，到2003年底，中國尚有2900萬農(nóng)村人口處于絕對貧困之中(按625元的貧困線標準)，貧困發(fā)生率為3．09％。除此之外，中國還有6100萬低收入人口(按照人均純收入625-865元計算)。另據(jù)國家貧困監(jiān)測調(diào)查結(jié)果顯示，貧困地區(qū)低收入人口收入波動性大，每年返貧率高達30％左右。而且農(nóng)村人口，特別是那些低收入人群和剛剛脫貧農(nóng)戶脆弱性高，自我發(fā)展能力差，更兼社會保障不健全，加之貧困標準每年都在不斷地變化，貧困人口具有相對的不確定性，更增加了我國農(nóng)村扶貧工作開展的難度，嚴重影響著我國農(nóng)村的扶貧效率。

然而，當前我國農(nóng)村反貧困不再是單純意義上的解決溫飽問題和人口收入問題，最重要的是解決貧困人口自我發(fā)展能力的不足。但目前我國農(nóng)村扶貧工作較多的是針對農(nóng)村扶貧項目，側(cè)重于扶貧攻堅，而從長期、持久、整體發(fā)展上來看反貧困力度不夠，沒有有效地激發(fā)貧困者的自身反貧困潛能，也沒有有效地把農(nóng)村扶貧的內(nèi)在動力和外在支持結(jié)合起來。就政府、社會、貧困人口三個層面考察我國農(nóng)村扶貧工作，其開展難、效率低的主要原因在于：政府扶貧主導(dǎo)作用發(fā)揮不到位；孤軍奮戰(zhàn)，社會參與不足；貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)不足。面對我國農(nóng)村扶貧出現(xiàn)的新問題，必須積極探索一條全面、持久、行之有效的反貧困治理途徑，進一步提高農(nóng)村扶貧效率。

二、提高我國農(nóng)村扶貧效率的思路

從政府、社會、貧困人口三位一體構(gòu)建反貧困體系，確立“政府主導(dǎo)、社會參與、自我發(fā)展”的反貧困治理思路是提高我國農(nóng)村扶貧效率的根本途徑。

(一)發(fā)揮政府在反貧困體系中的主導(dǎo)作用是提高扶貧效率的關(guān)鍵

1．明確扶貧目標，確立扶貧工作的總體規(guī)劃

我國農(nóng)村扶貧工作的開展，政府要有明確的扶貧目標，并把反貧困行動納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃當中。而且在確立清晰的扶貧開發(fā)目標和戰(zhàn)略之后，要按規(guī)定的目標分清責(zé)任，落實措施。只有確立扶貧目標，對扶貧工作進行總體規(guī)劃，更好地明確政府組織之間的職責(zé)分工以及中央政府和地方政府的職責(zé)劃分，最終層層落實到貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村、貧困戶，保證對最貧困人口的最有效扶持，才能確保扶貧工作有效開展，確保政府的扶貧效率得到提高。

2．明確政府在反貧困工作中的定位

在反貧困治理結(jié)構(gòu)中，政府作為反貧困的主導(dǎo)，其工作定位準確與否將直接影響扶貧效果。準確地做好政府的工作定位，不但要認識到政府與貧困人口在反貧困治理中的救助與被救助關(guān)系，而且要特別突出貧困者在反貧困治理中的主體地位。如果我們從內(nèi)外因的觀點分析政府的反貧困主導(dǎo)作用，可知政府扶貧主導(dǎo)作用最終要通過扶貧主體(內(nèi)因)而發(fā)揮。因此，為了提高我國農(nóng)村扶貧效率，應(yīng)改變過去貧困人口對政府過度依賴的局面，并注意以下兩方面：一是政府要抓住扶貧工作重心，即把貧困者自我發(fā)展能力建設(shè)作為政府在整個反貧困斗爭中的核心，同時，致力于為貧困地區(qū)提供公共品和增加對貧困人口人力資本投入，以從根本上解決貧困人口自我發(fā)展能力的不足；二是政府應(yīng)該利用相應(yīng)的政策和措施，鼓勵和動員社會各界參與扶貧，同時，積極參與國際合作．充分利用國際援助，形成扶貧開發(fā)外在持久推力。

3．加快反貧困法治化進程，為扶貧效率的提高提供法律保障

在我國農(nóng)村扶貧工作的具體實踐中，由于缺乏一個健全的監(jiān)督、管理機制，而導(dǎo)致扶貧具體工作落實不到位，任意虛報扶貧業(yè)績，貪污腐敗，貧困人口責(zé)任與義務(wù)不明確、不具體等一系列問題，嚴重地影響了扶貧效率。因此，制定國家反貧困法，實行貧困人口登記制度，實現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口檔案化管理，進一步明確貧困人口的權(quán)利與義務(wù)，把扶貧政策上升到法律規(guī)范的層次，明確扶貧重點和扶貧方式，不僅為反貧困治理提供了法律保障，而且確保了政府扶貧效率的提高。

(二)動員社會各界力量參與扶貧是提高扶貧效率的持久推力

貧困是一個世界性的問題。反貧困是一個系統(tǒng)復(fù)雜的工程，它涉及到政治經(jīng)濟、社會文化各個領(lǐng)域，其任務(wù)長期而艱巨。因此，扶貧效率的提高不能僅僅依靠政府力量，而要實行多元化扶貧戰(zhàn)略。要在政府引導(dǎo)下，廣泛動員國內(nèi)外社會力量參與支持貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)建設(shè)，并從中央到地方形成一個完整有效的扶貧工作系統(tǒng)。要繼續(xù)堅持中央國家機關(guān)對口幫扶貧困地區(qū)的定點幫扶策略；繼續(xù)發(fā)揮東部發(fā)達地區(qū)的人才、資源、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢，進一步加大東部發(fā)達地區(qū)對口幫扶西部的東西扶貧協(xié)作。由于我國貧困人口基數(shù)大，扶貧資金單靠政府不能解決所有問題，所以，在扶貧資金來源上，應(yīng)實現(xiàn)扶貧資金來源多元化。除了國家扶貧資金和地方扶貧資金外，還需要社會各界扶貧援助及海外捐贈援助。并建議針對高收入人群和高利潤行業(yè)開征“扶貧基金”，為我國扶貧基金開辟比較穩(wěn)定和廣闊的募集空間，以減輕政府扶貧基金不足的局面。此外，還可以在政府主導(dǎo)下，引進市場機制，允許社會經(jīng)濟組織采取社會行為和企業(yè)行為參與反貧困，逐步形成社會經(jīng)濟組織自主積極參與扶貧開發(fā)的社會機制?？傊?，構(gòu)建并完善以政府主導(dǎo)，社會個人、企業(yè)、民間組織、國際機構(gòu)共同參與的多元化扶助機制，實行多元化扶貧戰(zhàn)略，將能形成我國農(nóng)村扶貧效率提高的外在持久推力。

(三)加強貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)是提高扶貧效率的核心

1．增加入力資本投入是提高扶貧效率的內(nèi)在基礎(chǔ)

貧困人口自身素質(zhì)較低和自我發(fā)展能力的不足從根本上制約著農(nóng)村扶貧效率的提高。而加大人力資本投入，促進人力資本存量的積累，培育有文化、善經(jīng)營、會技術(shù)的高素質(zhì)新型農(nóng)民，增強貧困者自我發(fā)展和自力更生能力，是解決中國“三農(nóng)”問題，提高我國農(nóng)村扶貧效率，徹底消除我國農(nóng)村貧困根源的關(guān)鍵。因此，新時期我國農(nóng)村反貧困的治理，應(yīng)當確立“教育扶貧”、“科技扶貧”、“文化扶貧”等先進理念和進一步推進“健康工程”建設(shè)。只有加大對貧困地區(qū)人力資本投入，不斷提高貧困者的自身素質(zhì)，培育新型農(nóng)民，才能從根本上提高我國農(nóng)村的扶貧效率。

2．加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是提高扶貧效率的物質(zhì)基礎(chǔ)

貧困農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后，嚴重地制約著農(nóng)村扶貧工作的開展和農(nóng)村扶貧效率的提高。發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)包括農(nóng)田水利、交通、通訊、能源等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等社會性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩方面。只有大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)性和社會性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和完善社會保障制度，增強貧困人口抗風(fēng)險意識和能力，才能減少返貧，增加積累，為扶貧效率的提高提供可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3．支持貧困者自主創(chuàng)業(yè)是提高扶貧效率的重要途徑

貧困人口自主創(chuàng)業(yè)意識不高、能力不強，是自我發(fā)展能力不足的重要表現(xiàn)，也不利于農(nóng)村扶貧效率的提高。激發(fā)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的意識，實現(xiàn)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)是提高我國農(nóng)村扶貧效率的重要途徑。農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)不僅能夠解決自身的就業(yè)問題，為自身發(fā)展積累了資金、技術(shù)、先進的生產(chǎn)和管理經(jīng)驗，而且增加的就業(yè)崗位為其他勞動者脫貧能力的提高提供一個實現(xiàn)的平臺。因此，政府要大力倡導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)精神，促進農(nóng)民就業(yè)觀念的轉(zhuǎn)變。要推行積極創(chuàng)業(yè)政策，通過降低市場準入標準，規(guī)范市場，積極發(fā)展小額貸款等措施鼓勵和支持貧困人口自主創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，進一步提升貧困人口自我發(fā)展能力，從而進一步促進我國農(nóng)村扶貧效率的提高。

現(xiàn)代意義上的反貧困，單靠貧困者自身的努力或單獨依賴外界力量都無法取得扶貧開發(fā)的良好效果。扶貧效率的提高不僅需要借助外部條件，而更主要的是要培育一個良好的內(nèi)在動力源，在扶貧工作中要注重挖掘貧困主體自身的反貧困潛能，從根本上提升貧困主體自我反貧困意識和能力。堅持構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會參與、自我發(fā)展”的反貧困治理結(jié)構(gòu)，通過政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，社會各界參與力量的推動，貧困主體自我發(fā)展能力的提升，從整體上提高扶貧效率，以達到消除貧困的目的，將是今后我國農(nóng)村扶貧實踐的重點。

[責(zé)任編輯 姜 野]

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。