摘要：現(xiàn)行法對(duì)于政府治理經(jīng)濟(jì)的職權(quán)定位仍然停留在傳統(tǒng)的權(quán)力框架中，或者以類似“宏觀調(diào)控”的表述加以籠統(tǒng)概括而缺乏明晰的界定、類型化的區(qū)分與配套的制度約束。適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府的經(jīng)濟(jì)職權(quán)應(yīng)重構(gòu)為宏觀調(diào)控權(quán)、市場(chǎng)規(guī)制權(quán)和公共投資管理權(quán)。其中，市場(chǎng)規(guī)制權(quán)以其內(nèi)蘊(yùn)的調(diào)整方法的直接性、調(diào)整內(nèi)容的法定性和調(diào)整領(lǐng)域的特定性而自成一體。深入把握規(guī)制權(quán)的合法性問(wèn)題并合理構(gòu)建規(guī)制權(quán)的法律，不僅事關(guān)政府公共職能的適當(dāng)發(fā)揮，同時(shí)更益于切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制與私權(quán)。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)規(guī)制；市場(chǎng)規(guī)制權(quán)；宏觀調(diào)控

中圖分類號(hào)：F414

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引論

本文以市場(chǎng)規(guī)制權(quán)作為研究對(duì)象，主要源于三方面的考慮：第一，市場(chǎng)規(guī)制法向來(lái)被視為經(jīng)濟(jì)法體系的一大組成部分，也涵蓋了大量的單行法律、法規(guī)和規(guī)章，但學(xué)界對(duì)此的理論研究尚顯不足。雖然對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)的反壟斷法、金融監(jiān)管法等具體制度的探討并不缺乏，不過(guò)由于欠缺適當(dāng)?shù)那腥朦c(diǎn)及相應(yīng)的分析方法，我們尚疏于揭示它們的內(nèi)在聯(lián)系和共同屬性，市場(chǎng)規(guī)制法的各個(gè)部分由此顯得高度分散、互不關(guān)聯(lián)。這無(wú)疑也妨礙了我們對(duì)經(jīng)濟(jì)法的整體認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握，加劇了“總論”與“分論”脫節(jié)的問(wèn)題。第二，市場(chǎng)規(guī)制法律實(shí)踐的快速發(fā)展及其面臨的制度困境急需理論做出回應(yīng)。近年來(lái)，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和一系列行業(yè)法律規(guī)范的頒行，市場(chǎng)規(guī)制（或稱市場(chǎng)監(jiān)管在更廣泛的領(lǐng)域得以設(shè)立，與此同時(shí)，市場(chǎng)秩序的混亂也日益成為嚴(yán)重困擾交易順利進(jìn)行的窒礙，在證券交易、醫(yī)藥保健、安全生產(chǎn)等規(guī)制領(lǐng)域，監(jiān)管措施甚至“無(wú)所不用其極”［1］，但情況并未得到根本扭轉(zhuǎn)，有些領(lǐng)域的狀況實(shí)有愈發(fā)不可收拾的趨勢(shì)?！凹訌?qiáng)監(jiān)管”與“戒除監(jiān)管”的呼聲針?shù)h相對(duì)而互不相讓［2］。這些政策紛爭(zhēng)足以促使學(xué)界認(rèn)真反思：究竟何謂市場(chǎng)規(guī)制？為什么并且在什么情況下才有必要賦予政府以規(guī)制市場(chǎng)的權(quán)力？以及具體該如何在法律上構(gòu)建市場(chǎng)規(guī)制？第三，權(quán)利（力是法律研究的核心問(wèn)題）。盡管法治經(jīng)濟(jì)的理念在中國(guó)已被提出良久，但是政府在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下治理經(jīng)濟(jì)的職能并未隨之得以充分地調(diào)適及合理地詮釋，相應(yīng)地，法律對(duì)于政府治理經(jīng)濟(jì)的職權(quán)定位仍然停留在傳統(tǒng)的權(quán)力框架中，或者以類似“宏觀調(diào)控”的表述加以籠統(tǒng)概括，

顯然缺乏明晰的界定、類型化的區(qū)分與配套的制度約束。這種狀況既不利于實(shí)現(xiàn)政府有效治理市場(chǎng)的公共政策目標(biāo)，也無(wú)益于確保對(duì)公權(quán)力的規(guī)范和對(duì)公民、企業(yè)合法權(quán)利的維護(hù)。

基于此，本文擬從市場(chǎng)規(guī)制權(quán)在政府職權(quán)中的定位、合法性及法律構(gòu)建等幾個(gè)層面，探討該領(lǐng)域的基本理論問(wèn)題，以求教于同仁。

二、現(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)職能與市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的法律定位

要準(zhǔn)確定位市場(chǎng)規(guī)制權(quán)，首先面對(duì)的障礙就是基本概念的紛雜及其內(nèi)涵上的歧見(jiàn)。這一方面表現(xiàn)在學(xué)界和法律實(shí)踐中存在一系列與“市場(chǎng)規(guī)制”相近的概念，如“市場(chǎng)監(jiān)管”（或稱“政府監(jiān)管”或“監(jiān)管”、“政府管制”、“規(guī)管”等），此外，“國(guó)家干預(yù)”、“國(guó)家調(diào)節(jié)”、“宏觀調(diào)控”這些概念由于論者不同的出發(fā)點(diǎn)和觀察視角也不時(shí)同前列概念混用在一起，糾纏不清。同時(shí)，在界定市場(chǎng)規(guī)制的制度范圍上也是歧見(jiàn)紛呈，調(diào)整范圍相去甚遠(yuǎn)，甚至有論者認(rèn)為所謂的“產(chǎn)權(quán)規(guī)制”、“契約規(guī)制”［3］或稱“合同監(jiān)管”［4］也包含其中。本文無(wú)意羅列有關(guān)規(guī)制的不同定義并糾纏于言辭間的比較，而希望回到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。筆者認(rèn)為，厘清這些概念之間的關(guān)系、明晰上述歧見(jiàn)的實(shí)質(zhì)，在于如何認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府協(xié)調(diào)和組織經(jīng)濟(jì)的方式、領(lǐng)域和內(nèi)容，即現(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)職能的問(wèn)題。這是準(zhǔn)確把握政府與市場(chǎng)互動(dòng)關(guān)系的一個(gè)途徑，也是正確界定市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的前提，否則我們所探討的話題既不能進(jìn)行學(xué)術(shù)對(duì)話，更無(wú)法回應(yīng)實(shí)踐的要求，成了“自言自語(yǔ)”，顯然無(wú)助于問(wèn)題的解決。

如果將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的經(jīng)濟(jì)職能理解為“以矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在問(wèn)題為目的的”政府治理市場(chǎng)的行為，則所有治理市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在問(wèn)題的公共政策可以歸納整理如下：（1）財(cái)政、稅收與金融政策，其目的是為了“熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)協(xié)調(diào)發(fā)展”［5］；（2）公共事業(yè)投資、社會(huì)公共服務(wù)的提供及社會(huì)福利政策；（3）反壟斷及反限制競(jìng)爭(zhēng)的政策及相應(yīng)的立法；（4）針對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的公用事業(yè)的進(jìn)入、退出、定價(jià)所實(shí)施的政策和法律；（5）主要以治理外部負(fù)效應(yīng)和非價(jià)值物品的政策和法律，其目的是防止和緩解在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，如環(huán)境污染、自然資源掠奪性開(kāi)采、傳染病等；（6）治理信息不完全的政策和法律，如消費(fèi)者和投資者權(quán)益保護(hù)、職業(yè)安全與衛(wèi)生保護(hù)及產(chǎn)品質(zhì)量保障等；（7）產(chǎn)業(yè)政策（新生產(chǎn)業(yè)政策、不景氣產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、中小企業(yè)政策及科技振興政策［6］。

在這些公共政策中，我們可以發(fā)現(xiàn)政府治理經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)在政策目標(biāo)、作用對(duì)象和運(yùn)作機(jī)制上存在明顯的區(qū)別，顯然可進(jìn)一步劃分為三類，即：第一類，政府通過(guò)調(diào)整其所掌握的經(jīng)濟(jì)變量（如財(cái)政支出、貨幣供給來(lái)影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中各種變量的取值，從而間接影響私人經(jīng)濟(jì)部門行為的政策過(guò)程［7］。它的目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)以及相關(guān)的充分就業(yè)、價(jià)格穩(wěn)定、國(guó)際收支均衡等。這對(duì)應(yīng)著上述的第（1）和（7）項(xiàng)。第二類，政府機(jī)構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)，直接限制市場(chǎng)主體行為、由此改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的政策過(guò)程。它的目標(biāo)涉及消費(fèi)者、投資者和勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)以及其他公共利益，如對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的維護(hù)。這對(duì)應(yīng)著上述的第（3）、（4）、（5）和（6）項(xiàng)。第三類，政府以出資者的身份，通過(guò)舉辦國(guó)有企事業(yè)或者參股的方式直接介入特定市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)或者管理活動(dòng)。它的目標(biāo)是向社會(huì)提供特定領(lǐng)域的物品（如郵政以克服市場(chǎng)機(jī)制某方面的不足。這對(duì)應(yīng)著上述的第（2項(xiàng)。綜上，按照現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策學(xué)的一般理論，我們可以將此三類政策體系分別稱之為宏觀調(diào)控（macro-economic control）、市場(chǎng)規(guī)制（regulation）、公共投資和管理（public investment and management）；現(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)職能就此確定。

由此，我們可以初步明晰：“市場(chǎng)規(guī)制”實(shí)為與“宏觀調(diào)控”、“公共投資”等地位平行、內(nèi)涵相互區(qū)別、界限比較分明的一個(gè)概念；這些概念共同的上位概念是“國(guó)家干預(yù)”或稱“國(guó)家調(diào)節(jié)”，體現(xiàn)著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下借助政府的公共機(jī)制以彌補(bǔ)市場(chǎng)不足的三種基本形式和途徑。至于所謂“市場(chǎng)監(jiān)管”、“政府管制”或者“規(guī)管”，在表述上大同小異，關(guān)鍵是它們所蘊(yùn)藏的法律內(nèi)涵與“市場(chǎng)規(guī)制”在本質(zhì)上是一致的，指向的是同一類政府治理經(jīng)濟(jì)的行為，恰如韓國(guó)最近立法所界定的那樣，是一種“限制國(guó)民權(quán)力或增加國(guó)民義務(wù)”的行為［8］。為進(jìn)一步明晰之必要，筆者將市場(chǎng)規(guī)制這一類政府經(jīng)濟(jì)行為的基本特征歸納如下：

第一，調(diào)整方法的直接性。即市場(chǎng)規(guī)制以直接限制市場(chǎng)主體的權(quán)利或增加其義務(wù)為基本途徑。進(jìn)言之，規(guī)制行為的實(shí)施，必然導(dǎo)致規(guī)制主體與受規(guī)制的市場(chǎng)主體之間建立起相應(yīng)的法律關(guān)系。這與宏觀調(diào)控行為的間接性是迥然相異的；后者以利率、稅率等經(jīng)濟(jì)杠桿，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的傳導(dǎo)作用間接影響市場(chǎng)主體的決策，此時(shí)，宏觀調(diào)控主體是不可能與受調(diào)控政策間接影響的市場(chǎng)主體之間建立以宏觀調(diào)控行為為內(nèi)容的法律關(guān)系的。二者之間的差異正是源于它們作為政府干預(yù)市場(chǎng)的兩種形式，采用了完全不同的政策工具和作用機(jī)制。

第二，調(diào)整內(nèi)容的法定性。即市場(chǎng)規(guī)制的具體領(lǐng)域、規(guī)制主體、規(guī)制形式和手段以及相應(yīng)的程序，都必須由立法事前予以規(guī)定。因此，從理論上說(shuō)，違反一種規(guī)制的市場(chǎng)行為所得到的規(guī)制結(jié)果，應(yīng)當(dāng)大致是確定的。相比較而言，宏觀調(diào)控的基本制度雖然也要受到法律約束，但其政策工具的具體使用乃至調(diào)控幅度等經(jīng)濟(jì)變量的選擇，卻更多地掌控在調(diào)控者的自由裁量范圍之內(nèi)廣而言之，一般的政府機(jī)構(gòu)既應(yīng)執(zhí)行法律也可能執(zhí)行政策，但規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為主要關(guān)涉執(zhí)行法律。

第三，調(diào)整領(lǐng)域的特定性。即只能在市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題的特定領(lǐng)域、特定情形，才有必要確立市場(chǎng)規(guī)制；否則，市場(chǎng)規(guī)制即喪失了合理前提。這與宏觀調(diào)控影響領(lǐng)域的廣泛性、普遍性形成鮮明對(duì)比［7］。

根據(jù)所治理的市場(chǎng)問(wèn)題的內(nèi)在差異，市場(chǎng)規(guī)制可以大致區(qū)分為以下3類：（1）經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。它主要針對(duì)在自然壟斷和存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，旨在扭轉(zhuǎn)資源配置低效和不公平利用，對(duì)市場(chǎng)主體的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等有關(guān)行為加以規(guī)制。它往往表現(xiàn)為縱向的行業(yè)規(guī)制，典型的如電力規(guī)制，電信規(guī)制，銀行、證券、保險(xiǎn)等方面的金融監(jiān)管。（2）社會(huì)性規(guī)制。它主要針對(duì)外部性和信息不對(duì)稱等市場(chǎng)缺陷，以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境、防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，或禁止、限制特定行為的規(guī)制。典型的如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、醫(yī)藥管制、生產(chǎn)安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)、資源監(jiān)管等［5］22。（3）反壟斷規(guī)制，它主要針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)內(nèi)的壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行為等，加以防范和規(guī)制。

至此，筆者得將市場(chǎng)規(guī)制界定為：公共機(jī)關(guān)依據(jù)法律的明確規(guī)定，直接限制市場(chǎng)主體的權(quán)利或增加其義務(wù)的一種政府行為；而市場(chǎng)規(guī)制權(quán)，正是公共機(jī)關(guān)在特定情形下依法享有的一種直接限制市場(chǎng)主體的權(quán)利或者增加其義務(wù)的公權(quán)力。這一法律定位的內(nèi)涵可以簡(jiǎn)析如下：首先，市場(chǎng)規(guī)制權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下重塑政府經(jīng)濟(jì)職能的產(chǎn)物，與宏觀調(diào)控權(quán)和公共投資管理權(quán)一起，共同構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)中法律賦予政府彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足、適當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的三大基本經(jīng)濟(jì)職權(quán)。其次，按照公、私法的傳統(tǒng)理論以及對(duì)于公權(quán)力的三分法，市場(chǎng)規(guī)制權(quán)當(dāng)歸屬行政權(quán)，且屬外部行政權(quán)（主要作用于公民、企業(yè)等相對(duì)人；但事實(shí)上，它又并非“純粹”的行政權(quán)），而是同時(shí)蘊(yùn)涵著一定范圍的立法權(quán)和司法權(quán)?！拔瘟⒎ā焙汀拔嗡痉ā钡呐d起，即是這種制度創(chuàng)新的標(biāo)志。從近年來(lái)世界各國(guó)的法律規(guī)定和實(shí)踐來(lái)看，純粹行政權(quán)的市場(chǎng)規(guī)制權(quán)難以適應(yīng)市場(chǎng)復(fù)雜情況的需要，已經(jīng)比較少見(jiàn)；不少國(guó)家的規(guī)制權(quán)都日益具有綜合性權(quán)力的特點(diǎn)，即普遍蘊(yùn)涵著規(guī)章制定權(quán)，甚至有的還包含著司法權(quán)，如英國(guó)的金融服務(wù)局（FSA）有權(quán)對(duì)內(nèi)幕交易等犯罪案件提起公訴并有權(quán)將資金追回給客戶；澳大利亞證券委（ASIC）擁有一部分只有聯(lián)邦警察才享有的查詢銀行帳戶、搜查經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所及現(xiàn)場(chǎng)拘留當(dāng)事人等司法權(quán)力。最后，同樣基于現(xiàn)代政府主動(dòng)干預(yù)市場(chǎng)的需要，市場(chǎng)規(guī)制權(quán)還常常體現(xiàn)出自由裁量權(quán)的特征（盡管這不能同政府宏觀調(diào)控權(quán)的裁量空間等量齊觀），即規(guī)制機(jī)關(guān)可以在法律規(guī)定的一定標(biāo)準(zhǔn)和范圍內(nèi)，機(jī)動(dòng)地進(jìn)行選擇或者根據(jù)自己的最佳判斷而采取行動(dòng)。從一定層面上而言，這與市場(chǎng)規(guī)制的法定性是存在沖突的，但它們又統(tǒng)一于規(guī)制立法的內(nèi)在價(jià)值之中。因?yàn)榘凑铡澳軇?dòng)法治主義”的觀念，現(xiàn)代法治“更深層次的需求是更準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)立法的意圖，而不僅僅是機(jī)械地適用法律條文”［9］。當(dāng)然，這也必然對(duì)控制市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的制度設(shè)計(jì)提出了更大的挑戰(zhàn)。

三、市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的合法性問(wèn)題

“惡法非法”是現(xiàn)代法治的一個(gè)重要理念，因此，確立市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的法律是否良法，誠(chéng)為關(guān)乎其合法性的根本問(wèn)題。為什么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下需要市場(chǎng)規(guī)制？現(xiàn)代法治經(jīng)濟(jì)背景中何以允許公權(quán)力直接限制市場(chǎng)主體的權(quán)利？當(dāng)然這不僅是設(shè)立市場(chǎng)規(guī)制時(shí)需要回答的問(wèn)題，也是更廣泛的意義上處理政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制之間關(guān)系的永恒課題。但與干預(yù)問(wèn)題的一般性有所區(qū)別的是，市場(chǎng)規(guī)制所蘊(yùn)涵的“直接性”與市場(chǎng)主體的選擇自由之間的沖突更為激烈，這與宏觀調(diào)控所包容的“間接”、“柔和”的表象迥然有異。同時(shí)，自美國(guó)于1887年頒布《州際貿(mào)易法》、設(shè)立州際商務(wù)委員會(huì)（ICC）、建立起聯(lián)邦對(duì)州際鐵路市場(chǎng)的規(guī)制以來(lái)［10］，現(xiàn)代市場(chǎng)規(guī)制立法已歷經(jīng)百余年的政策實(shí)踐和制度建構(gòu)，無(wú)論理論爭(zhēng)鳴或?qū)嵺`分歧，都相對(duì)獨(dú)立而自成體系。由此而論，探究市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的合法性問(wèn)題，不僅有助于進(jìn)一步揭示國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制互動(dòng)關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律，也自有其獨(dú)特的理論價(jià)值與實(shí)踐針對(duì)性。

專門對(duì)政府管制或者市場(chǎng)規(guī)制加以闡釋，而又極具有代表性且針?shù)h相對(duì)的兩種學(xué)說(shuō)是“公共利益論”和“管制俘獲論”?！肮怖嬲摗保╬ublic interest theory）認(rèn)為，政府管制的目的是控制被管制的企業(yè)對(duì)價(jià)格進(jìn)行壟斷或者對(duì)消費(fèi)者和勞工濫用權(quán)力，政府可以代表公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定的理性計(jì)算，這一管制符合“帕累托最優(yōu)”的原則，它不僅在經(jīng)濟(jì)上是富有成效的，而且促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)的完善［11］。與此相反，“管制俘獲論”（regulatory capture theory）則認(rèn)為， “俘獲”政府管制即促使政府進(jìn)行管制的，是財(cái)力雄厚或者有助于政治選票的利益集團(tuán)；政府管制與其說(shuō)是為了社會(huì)公益的目的，毋寧說(shuō)是特殊的利益集團(tuán)“尋租”的結(jié)果。因此，管制無(wú)助于解決市場(chǎng)既有的問(wèn)題，還導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，對(duì)整個(gè)社會(huì)而言是有害無(wú)益［12］。

上述觀點(diǎn)反映了不同的思考視角和理論進(jìn)路；不過(guò)總的看來(lái)，價(jià)值判斷的焦點(diǎn)仍然集中在規(guī)制的“有效性”問(wèn)題上，即：市場(chǎng)是否需要規(guī)制，規(guī)制是否有益于社會(huì)福利的增長(zhǎng)？既然涉及效率的問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論當(dāng)仁不讓，它給出了目前為止最富有權(quán)威性、而又完全相左的兩種觀點(diǎn)。以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理為切入點(diǎn)，“市場(chǎng)失靈論”對(duì)監(jiān)管制度的有效性問(wèn)題做出了肯定的回答，即：受制于信息不完全與市場(chǎng)不完全這兩大不可能根本消除的因素，市場(chǎng)必然存在壟斷、外部性、內(nèi)部性及公共產(chǎn)品等多方面的失靈現(xiàn)象，這就為政府以“看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)、提高整體福利水平提供了空間。為此，斯蒂格利茨近來(lái)還歸納了政府在征稅權(quán)、禁止權(quán)、交易成本等方面的干預(yù)優(yōu)勢(shì)［13］。與此相反的是，以弗里德曼為代表的新貨幣主義、以拉弗爾為代表的供給學(xué)派、以科斯為代表的產(chǎn)權(quán)學(xué)派、以加爾布雷斯為代表的新制度學(xué)派和以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派等新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家則認(rèn)為：資源配置只能由市場(chǎng)來(lái)執(zhí)行，任何市場(chǎng)以外的力量都不能代替市場(chǎng)的作用；盡管市場(chǎng)本身具有難以克服的缺點(diǎn)，但糾正市場(chǎng)缺點(diǎn)的唯一辦法在于產(chǎn)權(quán)明晰等措施；政府本身也有不可克服的致命缺陷，存在所謂“公共失靈”的問(wèn)題，因此，政府對(duì)市場(chǎng)的任何干預(yù)包括市場(chǎng)規(guī)制，都是一件壞事而非好事［14］。客觀而言，雖然我們承認(rèn)“市場(chǎng)失靈論”確實(shí)比較深刻地揭示了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身存在的不足，然而它在由此說(shuō)明政府管制的存在根據(jù)時(shí)缺乏嚴(yán)密的邏輯推理［15］。簡(jiǎn)言之，“市場(chǎng)失靈”并不能夠當(dāng)然地推導(dǎo)出國(guó)家干預(yù)作為替代機(jī)制；更何況包括市場(chǎng)規(guī)制在內(nèi)的國(guó)家干預(yù)還存在“公共失靈”問(wèn)題，而上述理論也尚未證明此時(shí)替代市場(chǎng)機(jī)制的市場(chǎng)規(guī)制就比前者效率更優(yōu)。由此，它受到諸多置疑也就毫不奇怪。

“市場(chǎng)失靈論”在解釋規(guī)制問(wèn)題上的窘境，也促使我們反思既往的研究進(jìn)路。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)我們將“經(jīng)濟(jì)效率，即將一種科學(xué)計(jì)算的原則作為評(píng)價(jià)政府功過(guò)的惟一標(biāo)準(zhǔn)”之時(shí)，無(wú)疑忽視了政府的功能本應(yīng)當(dāng)是“三位一體”的，即既保護(hù)公民權(quán)利，又促進(jìn)政府效率；同時(shí)還保護(hù)非商品性的價(jià)值［16］?！爱?dāng)市場(chǎng)產(chǎn)生出不公平、不公正或不符合其他社會(huì)價(jià)值的結(jié)果時(shí)，就出現(xiàn)了所謂非經(jīng)濟(jì)的理由。這種情形下的政府干預(yù)，其意圖就在于使市場(chǎng)的運(yùn)作與社會(huì)的價(jià)值相一致。因此，市場(chǎng)的運(yùn)作可能是有效率的，但卻產(chǎn)生社會(huì)不能接受的結(jié)果。”［17］顯然，對(duì)于這些非經(jīng)濟(jì)理由或者價(jià)值的關(guān)注，同樣應(yīng)當(dāng)成為市場(chǎng)規(guī)制有效性的考量因素。但遺憾的是，在目前經(jīng)濟(jì)理論儼然成為規(guī)制學(xué)說(shuō)的主導(dǎo)話語(yǔ)之時(shí)，對(duì)秩序、公平等非經(jīng)濟(jì)理由的關(guān)注往往不夠；所以，從多元維度而非經(jīng)濟(jì)分析一途去把握市場(chǎng)規(guī)制的有效性和合法性問(wèn)題，顯屬必要。就此而論，“法律不完備性理論”正是一種有益的嘗試。

“法律不完備性理論”首先針對(duì)批駁市場(chǎng)規(guī)制的“最優(yōu)法律阻嚇”原則及其預(yù)設(shè)的“法律完備性”前提進(jìn)行了剖析，從而提出了“法律不完備性”的理論假設(shè)。同時(shí)，針對(duì)規(guī)制行為與司法裁判行為之間的機(jī)制差異，該理論總結(jié)了現(xiàn)代國(guó)家實(shí)施法律的兩大途徑，即：被動(dòng)式執(zhí)法和主動(dòng)式執(zhí)法。由于“違法事實(shí)發(fā)生”的要件限制、“不告不理”的訴訟啟動(dòng)原則以及裁判中相對(duì)較小的自由裁量權(quán)，法院在應(yīng)對(duì)相關(guān)侵害行為時(shí)表現(xiàn)為滯后性、被動(dòng)性。而規(guī)制卻屬于主動(dòng)式執(zhí)法，即在有害行為尚未發(fā)生時(shí)就采取行動(dòng)加以阻止，具體的方式包括市場(chǎng)準(zhǔn)入的審查、交易標(biāo)準(zhǔn)的制定、預(yù)防性的檢查及對(duì)違法行為的及時(shí)懲罰。至此，從“法律不完備性”的理論假設(shè)出發(fā)，可以看到“貝克——斯蒂格勒”模型中所謂的“最優(yōu)”法律無(wú)法產(chǎn)生“最優(yōu)”的阻嚇作用。此時(shí)若只有被動(dòng)式執(zhí)法，很可能出現(xiàn)“阻嚇不足”與“阻嚇過(guò)度”的結(jié)果。但若引入規(guī)制機(jī)構(gòu)、施以主動(dòng)式執(zhí)法，則可以改進(jìn)執(zhí)法效果。原因在于“法律不完備”源于人們的知識(shí)不完備，人們盡管事先并不知道未來(lái)可能發(fā)生什么，卻可以通過(guò)不斷地學(xué)習(xí)來(lái)盡可能地充實(shí)、完善知識(shí)。雖然法官同樣可以進(jìn)行個(gè)人知識(shí)的完備，但“遵從先例”或者“依法判案”的裁判原則卻極大地限制了其對(duì)“法律不完備”的彌補(bǔ)功效。相反，規(guī)制者卻可以將不斷學(xué)習(xí)的結(jié)果應(yīng)用到主動(dòng)執(zhí)法過(guò)程中，通過(guò)法律賦予其行使的準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)以及一系列能動(dòng)性的、自由裁量型的規(guī)制活動(dòng)，及時(shí)靈活地調(diào)整執(zhí)法方式、審查標(biāo)準(zhǔn)和處罰措施。

從根本上說(shuō)，“法律不完備性理論”是從不同權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式、活動(dòng)能力和激勵(lì)機(jī)制的差異等層面來(lái)說(shuō)明規(guī)制權(quán)的存在依據(jù)的。因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)的“官僚文化、職業(yè)培訓(xùn)以及機(jī)構(gòu)體系對(duì)行政機(jī)關(guān)的管制決策具有決定性影響。從行政機(jī)關(guān)理性化（bureaucratic rationality）的角度而言，其作出正確管制決策的機(jī)會(huì)比國(guó)會(huì)與司法機(jī)關(guān)更多”?？梢哉f(shuō)，規(guī)制制度產(chǎn)生的歷史在也一定程度上印證了該學(xué)說(shuō)的合理內(nèi)核。當(dāng)初美國(guó)國(guó)會(huì)之所以設(shè)立州際商務(wù)委員會(huì)對(duì)州際貿(mào)易事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，正是由于顧忌自身缺乏管制新興市場(chǎng)的專業(yè)知識(shí)，而法院又無(wú)暇采取有力的措施來(lái)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)不斷提出的挑戰(zhàn)。

盡管認(rèn)同規(guī)制權(quán)的合法性，但筆者仍然相信，關(guān)于市場(chǎng)規(guī)制的理論爭(zhēng)鳴和政策分歧還會(huì)延續(xù)下去，就像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)去百余年的歷史所演示的那樣，并且總是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化、尤其是隨著秉持各自主張的相應(yīng)制度在社會(huì)實(shí)踐中的績(jī)效表現(xiàn)而在制度舞臺(tái)與理論講壇中上下起伏。不過(guò)，這也足以說(shuō)明規(guī)制理論爭(zhēng)鳴的要害，并非是否必要的問(wèn)題，而是在堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提下，如何妥適地加以規(guī)定并合理實(shí)施的問(wèn)題。同時(shí)，這些理論爭(zhēng)鳴中有關(guān)規(guī)制權(quán)發(fā)生作用的預(yù)設(shè)條件、運(yùn)作和控制機(jī)制，如權(quán)力限制、成本考量、司法控制等等，又為進(jìn)一步的制度構(gòu)架提供了良好的啟示。

四、市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的設(shè)定

市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的法律構(gòu)建無(wú)疑是一個(gè)系統(tǒng)性的法律工程，但筆者認(rèn)為最基本的環(huán)節(jié)是規(guī)制權(quán)的設(shè)定、行使和救濟(jì)。囿于文章篇幅，以下著重討論規(guī)制權(quán)的設(shè)定。

市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的設(shè)定是指規(guī)制權(quán)的創(chuàng)設(shè)、調(diào)整與取消。在市場(chǎng)規(guī)制法律乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)法體系中，規(guī)制權(quán)的設(shè)定具有重要地位。正如前文對(duì)規(guī)制權(quán)的界定所顯示的那樣，市場(chǎng)規(guī)制權(quán)的設(shè)定合理與否直接影響著市場(chǎng)主體的民事權(quán)利和選擇自由，也直接影響到政府干預(yù)的效率和公平性。在規(guī)制權(quán)的設(shè)定上，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定主體、設(shè)定的具體內(nèi)容、設(shè)定方式和設(shè)定程序等都是不可或缺的制度要件，而這恰是我國(guó)現(xiàn)行法十分薄弱甚至嚴(yán)重缺失的領(lǐng)域。

1．市場(chǎng)規(guī)制權(quán)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)（基礎(chǔ)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)是指判斷一種市場(chǎng)規(guī)制應(yīng)當(dāng)涉及的市場(chǎng)領(lǐng)域的基本依據(jù)）。根本而言，市場(chǎng)規(guī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一種特定而非普遍的制度，針對(duì)的是自然壟斷、外部性、信息不完全等嚴(yán)重的市場(chǎng)問(wèn)題，因此，需要提供一個(gè)基本的法律依據(jù)，明確哪些市場(chǎng)領(lǐng)域和社會(huì)情況存在設(shè)定規(guī)制權(quán)的基礎(chǔ)。如果說(shuō)宏觀調(diào)控的政策難點(diǎn)在于把握何時(shí)調(diào)整、調(diào)整多少，那么市場(chǎng)規(guī)制的難點(diǎn)則在于究竟應(yīng)當(dāng)規(guī)制哪些領(lǐng)域或事項(xiàng)，這是市場(chǎng)規(guī)制內(nèi)蘊(yùn)的特定性所決定的。從我國(guó)已經(jīng)展開(kāi)的有關(guān)規(guī)制權(quán)的立法實(shí)踐看，這個(gè)問(wèn)題在理論上眾說(shuō)紛紜，實(shí)踐中的情況也比較復(fù)雜，尚需進(jìn)一步斟酌。

筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)長(zhǎng)期崇尚行政權(quán)力、“行政全能主義”意識(shí)根深蒂固的國(guó)家，在觀念上更多地考慮限制規(guī)制權(quán)的設(shè)立是必要的，這就需要確立兩個(gè)基本原則：其一，“市場(chǎng)優(yōu)先、有限政府”的原則。即通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的、依靠私法救濟(jì)可以解決的、依靠社會(huì)自治可以治理的事項(xiàng)，不予設(shè)定規(guī)制權(quán)。其二，成本——效益原則。即涉及市場(chǎng)規(guī)制的立法項(xiàng)目應(yīng)該接受包含立法成本、執(zhí)法成本、社會(huì)綜合效益的全面評(píng)估，對(duì)于那些缺乏實(shí)效的事項(xiàng)，不予創(chuàng)設(shè)規(guī)制權(quán)；已經(jīng)設(shè)立的，要調(diào)整或者取消。

2．市場(chǎng)規(guī)制權(quán)設(shè)定的主體市場(chǎng)規(guī)制權(quán)涉及對(duì)市場(chǎng)主體權(quán)利的直接限制，因此，根據(jù)“法律保留”原則，設(shè)定規(guī)制權(quán)的主體原則上只能限定于立法機(jī)關(guān)；而且，從我國(guó)政治架構(gòu)和立法權(quán)限的法律安排來(lái)看［18］，只能是中央立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)都無(wú)權(quán)自行設(shè)定規(guī)制權(quán)。這里尚需思考的是，根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定，中央立法機(jī)關(guān)可以對(duì)國(guó)務(wù)院授權(quán)立法，由于缺乏其他限制，可以推知國(guó)務(wù)院也就可能基于授權(quán)而對(duì)規(guī)制權(quán)的設(shè)定進(jìn)行立法。西方國(guó)家在此方面的典型做法是：授權(quán)立法雖然必要，但必須施以嚴(yán)格制約，其中包括授權(quán)立法的事項(xiàng)有限，尤其是征稅、設(shè)定行政權(quán)等事項(xiàng)不得授權(quán)立法。筆者認(rèn)為，從遏制政府管制權(quán)濫設(shè)的目的出發(fā)，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)將規(guī)制權(quán)的設(shè)定從授權(quán)立法事項(xiàng)中予以排除。另外，這里的“設(shè)定主體”針對(duì)的是特定市場(chǎng)領(lǐng)域的一項(xiàng)總的規(guī)制權(quán)，就該規(guī)制權(quán)的具體內(nèi)容的設(shè)定主體，尚需進(jìn)一步分析。

3．市場(chǎng)規(guī)制權(quán)設(shè)定的具體內(nèi)容規(guī)制權(quán)設(shè)定的具體內(nèi)容是指在一個(gè)特定的市場(chǎng)領(lǐng)域中，政府究竟應(yīng)當(dāng)規(guī)制哪些事項(xiàng)以及具體如何規(guī)制。筆者進(jìn)一步將其區(qū)分為兩個(gè)方面，即：規(guī)制權(quán)的內(nèi)容與形式。二者相互區(qū)別而又互為映照，如果說(shuō)“內(nèi)容”解決“規(guī)制什么”，“形式”則要解決“怎樣規(guī)制”。以此為基礎(chǔ)，規(guī)制權(quán)可以作不同分類并分別把握。

從規(guī)制權(quán)的內(nèi)容看，不同市場(chǎng)領(lǐng)域、不同發(fā)展階段下的規(guī)制事項(xiàng)無(wú)疑存在一定的差異，一部特定范圍的規(guī)制立法只能規(guī)定與其整體制度設(shè)計(jì)相適應(yīng)的規(guī)制事項(xiàng)。筆者歸納起來(lái)，這些規(guī)制事項(xiàng)，即規(guī)制權(quán)的內(nèi)容不外乎以下5類：（1）準(zhǔn)入規(guī)制，指政府限制一個(gè)特定市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入（或退出。如金融市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、公用事業(yè)準(zhǔn)入規(guī)制。（2）價(jià)格規(guī)制，即政府通過(guò)制定統(tǒng)一的價(jià)格或者制定基準(zhǔn)價(jià)及其浮動(dòng)幅度，來(lái)限制特定市場(chǎng)中商品或服務(wù)的定價(jià)。如最低工資、利率管制和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域根據(jù)公平報(bào)酬率制定的服務(wù)價(jià)格。（3）質(zhì)量或者服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制，即政府制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中與人們健康、安全和經(jīng)濟(jì)秩序穩(wěn)定息息相關(guān)的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，如制定工業(yè)廢物（包括水、氣、光排放的標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)）；此外，還有證券市場(chǎng)的信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)、銀行資產(chǎn)負(fù)債質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。（4）數(shù)量規(guī)制，即政府對(duì)企業(yè)生產(chǎn)和供應(yīng)的商品數(shù)量以及對(duì)進(jìn)出口的商品數(shù)量加以規(guī)制，如進(jìn)出口配額規(guī)制。（5）結(jié)構(gòu)規(guī)制和行為規(guī)制，這是反壟斷法中兩種基本的規(guī)制類型，前者是控制產(chǎn)業(yè)集中度（狀態(tài)，如對(duì)企業(yè)合并的規(guī)制）；后者是規(guī)制占市場(chǎng)支配地位的企業(yè)進(jìn)行壟斷市場(chǎng)、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，如對(duì)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的規(guī)制。需要說(shuō)明的是兩點(diǎn)：第一，以上述規(guī)制事項(xiàng)為依據(jù)，規(guī)制權(quán)即可劃分為準(zhǔn)入規(guī)制權(quán)、價(jià)格規(guī)制權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制權(quán)、數(shù)量規(guī)制權(quán)、結(jié)構(gòu)規(guī)制權(quán)和行為規(guī)制權(quán)。第二，恰如筆者對(duì)規(guī)制權(quán)的定位那樣，上述管制事項(xiàng)均關(guān)涉市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)權(quán)利的限制；但比較而言，準(zhǔn)入規(guī)制權(quán)、價(jià)格規(guī)制權(quán)和數(shù)量規(guī)制權(quán)對(duì)公民和企業(yè)的干預(yù)程度更大，對(duì)其經(jīng)濟(jì)合理性的判斷更難，不少問(wèn)題尚需進(jìn)一步研究，因此，其設(shè)定必須更加慎重。

規(guī)制權(quán)的形式是規(guī)制權(quán)運(yùn)作的具體形態(tài)。雖然各國(guó)法律在此方面存在一定的差異，例如，在規(guī)制權(quán)是否包含立法權(quán)、規(guī)制機(jī)構(gòu)能否享有強(qiáng)制權(quán)等問(wèn)題上各國(guó)的處理不盡相同，但從總體上看，規(guī)制權(quán)的形式包括：（1）規(guī)則制定權(quán)，即規(guī)制機(jī)關(guān)制定在規(guī)制領(lǐng)域中具有普遍約束力的規(guī)范性文件的權(quán)力。（2）許可權(quán)，即規(guī)制機(jī)關(guān)根據(jù)受規(guī)制方的申請(qǐng)，允許其從事某種行為、確認(rèn)其某種權(quán)利、授予其某種資格的權(quán)力，如金融機(jī)構(gòu)許可證的發(fā)放、證券發(fā)行的核準(zhǔn)、電信運(yùn)營(yíng)牌照的發(fā)放。 （3）調(diào)查權(quán)，其主要目的是獲得信息，是行使其他規(guī)制權(quán)力的基礎(chǔ)。從各國(guó)的做法看，法律一般規(guī)定有以下4種調(diào)查權(quán)：第一，要求受規(guī)制方制作記錄，包括文件和檔案；第二，要求受規(guī)制方定期提出報(bào)告；第三，簽發(fā)傳票，要求被調(diào)查者出席作證，或提供賬薄、文件和檔案；第四，對(duì)當(dāng)事人的生活住宅和企業(yè)住所進(jìn)行檢查。我國(guó)目前對(duì)調(diào)查權(quán)的規(guī)定散見(jiàn)于單行法律、法規(guī)之中，調(diào)查權(quán)的主體、范圍、手段以及程序都沒(méi)有全面規(guī)定。 （4）處理權(quán)，即規(guī)制機(jī)關(guān)就具體的事件作出處理的權(quán)力，它的范圍極寬，依據(jù)具體的規(guī)制領(lǐng)域而有所不同，如反壟斷中的分拆企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)行業(yè)中的互聯(lián)互通、金融市場(chǎng)中的接管。（5）處罰權(quán)，是規(guī)制機(jī)關(guān)對(duì)違反規(guī)制法律規(guī)范者給予行政制裁的權(quán)力。如罰款、限制行為能力。與處理權(quán)相比，處罰權(quán)具有制裁性，其行使將使受規(guī)制方處于不利地位，因此在普通法系國(guó)家，規(guī)制機(jī)關(guān)的處罰權(quán)有限，對(duì)相對(duì)人違反規(guī)制法律規(guī)范的行為，規(guī)制機(jī)關(guān)要申請(qǐng)法院對(duì)違法者給予民事制裁或刑事制裁。而在大陸法系國(guó)家，處罰權(quán)則被認(rèn)為是規(guī)制權(quán)的組成部分，主要由規(guī)制機(jī)關(guān)實(shí)施。我國(guó)也承襲了大陸法系的這一傳統(tǒng)。（6）強(qiáng)制權(quán)，是規(guī)制機(jī)關(guān)為預(yù)防、糾正違法和確保規(guī)制法上義務(wù)的履行而采取強(qiáng)制措施的權(quán)力?？煞譃閺?qiáng)制決定權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。如凍結(jié)存款。西方國(guó)家對(duì)強(qiáng)制權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)有很大的差異。在普通法系國(guó)家，行政機(jī)關(guān)原則上沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行的最終決定權(quán)，這一權(quán)力歸屬于法院，以便該權(quán)力的運(yùn)作得到更多的程序保障；而在大陸法系國(guó)家，基于效率的考慮，法律也把某些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予規(guī)制機(jī)關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行做法是強(qiáng)制決定權(quán)歸屬行政機(jī)關(guān)，而強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則，以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外［18］60。

目前我國(guó)正在醞釀行政強(qiáng)制立法，考慮到強(qiáng)制權(quán)所具有的強(qiáng)制性、暴力性及可能導(dǎo)致受規(guī)制方處于極為不利的地位，強(qiáng)制權(quán)的歸屬和控制宜作進(jìn)一步地斟酌。

4．市場(chǎng)規(guī)制權(quán)設(shè)定的方式和程序總結(jié)起來(lái)，各國(guó)對(duì)規(guī)制權(quán)的設(shè)定方式可以分為法律的“直接設(shè)定”和“間接設(shè)定”兩種模式。直接設(shè)定是指由單行法將規(guī)制權(quán)直接授予某一特定的機(jī)構(gòu)或者組織。如美國(guó)州際商務(wù)委員會(huì)（ICC）所享有的規(guī)制權(quán)便是根據(jù)1887年《州際貿(mào)易法》直接賦予的，以后的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）、證券交易委員會(huì)（SEC）等也遵循了此等慣例。間接設(shè)定是指法律不直接將規(guī)制權(quán)授予某一特定的機(jī)構(gòu)或者組織，而是由政府行政部門按照行政組織法和單行法的原則要求，根據(jù)自身職能分配的需要來(lái)確定某一機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律規(guī)定的規(guī)制權(quán)。這種規(guī)制權(quán)設(shè)定方式在大陸法系的國(guó)家曾甚為普遍，如日本證券和交易所監(jiān)督委員會(huì)的證券規(guī)制權(quán)，是在《證券和交易所法》頒布的前提下，由大藏省依據(jù)《國(guó)家行政組織法》和《大藏省法》賦予其具體職能的。以上兩種模式各有特點(diǎn)，直接設(shè)定簡(jiǎn)便易行，但前提是立法權(quán)必須統(tǒng)一，否則政出多門，規(guī)制權(quán)難免濫設(shè)；間接設(shè)定對(duì)規(guī)制權(quán)的設(shè)立施以統(tǒng)一的制度安排，但規(guī)制權(quán)的地位較低，同時(shí)對(duì)行政組織法的要求也較高。目前更多的國(guó)家采用直接設(shè)定。

從實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)展的銀行、證券、保險(xiǎn)、電力、醫(yī)藥、電信等規(guī)制情況看，中國(guó)是在單行法中賦予某個(gè)抽象的“監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”以規(guī)制權(quán)，然后由國(guó)務(wù)院制定“三定方案”、將該規(guī)制權(quán)授予某個(gè)特定的政府機(jī)構(gòu)或組織。在形式上這接近“間接設(shè)定”的模式。但這一設(shè)定過(guò)程缺乏法律約束而凸顯行政機(jī)關(guān)的意志，甚至有的規(guī)制權(quán)（如電信領(lǐng)域原本就是由行政法規(guī)所賦予，喪失了“間接設(shè)定”的制度內(nèi)核。另一方面，就目前我國(guó)普遍存在的“行政主導(dǎo)立法”、決策和立法過(guò)程缺乏民主參與的現(xiàn)狀、同時(shí)立法權(quán)也有分散化的趨勢(shì)［19］而言，

尚不能指望以法律“直接設(shè)定”的改革方案來(lái)扭轉(zhuǎn)局面。此等局面顯然不利于從源頭上實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)制權(quán)的合理控制，規(guī)制權(quán)的設(shè)定難免更多成為彰顯少數(shù)部門、行業(yè)的意志和利益的工具，甚至為某些利益集團(tuán)所“俘獲”。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)不但折射出我國(guó)在規(guī)制權(quán)設(shè)定方式及程序上的制度缺陷，同時(shí)也足以顯示改良的路徑絕不是單純的從程序上改進(jìn)立法和行政安排，而必須適時(shí)推進(jìn)政治體制改革，從根本上改善國(guó)家權(quán)力的分配和制衡機(jī)制。

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