摘要:在當前政府預算中存在著透明度低#65380;預算不完整#65380;約束力弱等問題，這使得在預算執(zhí)行時公眾對預算的監(jiān)督軟弱無力#65380;剛性約束不足，也易滋生腐敗#65377;解決這些問題的根本辦法，在于實行公開預算#65380;接受公眾監(jiān)督，編制統(tǒng)一預算#65380;避免預算外收支不受控制，細化部門預算#65380;實現零基預算，落實剛性預算，不斷提高公共預算的法律權威#65377;

關鍵詞:政府預算;統(tǒng)一預算;部門預算;公開預算

中圖分類號:F812.3 文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X(2007)05-0163-02

近年來，根據建立公共財政基本框架的要求，對政府預算進行了一系列重大改革，并取得明顯成效，但是，一些固有問題并未得到根本的解決#65377;隨著預算改革的深化和預算收支規(guī)模的日益擴大，這些問題反而顯得更加突出#65377;研究并著手解決這些問題，已成為當前政府預算理論研究和改革實踐所面臨的重大課題和緊迫任務#65377;

一、問題的現象和后果

(一)政府預算的透明度低，難以監(jiān)督

作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動，監(jiān)督政府正確使用公共資金，評判政府活動成效的主要依據#65377;這就要求政府預算的全過程，包括預算的編制#65380;執(zhí)行#65380;結果及其相關規(guī)則情況必須是公開的#65380;透明的#65377;政府預算的一切活動應能夠讓公眾了解#65380;參與和監(jiān)督#65377;但時至今日，有些地方和部門還習慣性地把政府預算視為高級機密，所公布的政府預算信息過于簡明及過于專業(yè)化，內行人說不清，外行人看不明#65377;從政府預算審查和批準看，一般先由黨委#65380;政府“定盤子”，再由人大會議審查批準#65377;由于各級人大會議時間短#65380;議題多，加之政府提交的政府預算報告較為籠統(tǒng)，因此，在大會審查中鮮有人大代表對預算草案提出實質性的修正意見，客觀上形成了流于形式的程序性監(jiān)督#65377;從對預算執(zhí)行的日常監(jiān)督看，因缺乏足夠的人力隊伍和專業(yè)水平，人大常委會很難開展經常性的監(jiān)督活動，其監(jiān)督力度極其有限，從而直接影響了公眾對政府預算的了解和參與程度#65377;同時值得一提的是，由于預算的透明度低，社會公眾和新聞輿論對預算信息的獲知程度有限，也影響了媒體和輿論對政府預算進行有效的監(jiān)督#65377;

這既不符合通行的國際慣例，更違背公認的政府預算公開性原則#65377;由此導致的嚴重后果是:一方面，由于廣大公眾對公共資金的使用缺乏知情權，因此，普通納稅人甚至是表達民意的人大代表難以非常有效地對政府預算的全過程行使監(jiān)督權#65377;另一方面，預算資金分配上的內部操作，為公共資金的濫用創(chuàng)造了不應有的空子，也為公共資金分配上的腐敗提供了可乘之機#65377;

(二)政府預算編制不盡合理，使執(zhí)行缺乏嚴肅性

從法理上講，政府預算應該涵蓋政府經濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃，這也是國際通行的政府預算完整性原則#65377;但由于預算外資金收入的不穩(wěn)定性，加之部門和個人經濟利益的考量，預算外資金在征收#65380;使用和管理上仍享受著有別于預算內資金的種種特權#65377;部分預算外資金在上報時仍是列收列支，財政部門只統(tǒng)管而未統(tǒng)籌#65377;因此，在組織收入中重預算外收入，亂收費行為屢禁不止#65377;事實證明，失去監(jiān)督的預算外資金，一直是滋生貪污和腐敗的溫床#65377;

從方法上看，預算編制的基礎不準#65377;目前，政府預算編制基本上采用基數法進行，各部門獲得預算經費多少，不是取決于事業(yè)的發(fā)展，而是取決于原來的基數，基數的大小對于預算經費的多少至關重要，預算單位原有的支出基數很難打破#65377;

從內容上看，預算細化程度不高#65377;這主要表現在，盡管預算單位編列了部門預算，但預算所預留的機動指標偏大#65377;部分預算支出仍沒有細化到具體單位#65380;項目和用途，一些專項補助尤為如此#65377;

從預算收支科目看，科目的分類標準不統(tǒng)一#65377;目前，按經濟性質#65380;支出功能#65380;部門設置進行交叉分類的做法，因其內在邏輯關系不夠嚴密，導致預算收支科目體系較為松散，不便于進行統(tǒng)計分析，也與國際上通行的分類方法不銜接#65377;

我國預算年度采用歷年制，而中央和地方預算草案一般要待3月份及其以后舉行的各級人代會審批后，才能正式成為法律生效#65377;雖然預算法有所謂先期執(zhí)行之規(guī)定，可以上一年度同期預算支出數自動作為當年的預算支出數，但因時過境遷，這種處置顯然有損政府預算的科學性和嚴肅性，也使預算失去其作用#65377;政府預算一經立法機關審議批準成為法律文件，理應具有很強的約束性，不能隨意調整和變更#65377;但現實狀況是，有關預算調整的約束缺乏應有的剛性，預算一年，一年預算，隨意性較大，預算執(zhí)行過程中變動和調整的現象時有發(fā)生，使得預算失去了其法律意義上的嚴肅性#65377;

二、解決問題的基本對策

(一)轉變觀念，實行公開預算

在政府預算的全過程中，全社會應樹立這樣一種觀念，即公共財政的本質是委托理財，主權在民，政府受托#65377;實行公開預算，就是要把政府預算的全過程公之于世，讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預算編制和決策過程，有機會表達自己的意見和偏好，有權利監(jiān)督政府預算資金的使用#65377;這有利于增強公眾對政府的信任度，提高公眾主動納稅的意愿和遵紀守法的自覺性，提高政府財政資源的動員能力#65377;這不僅是保證政府預算支出的合理性#65380;公共性的要求，也是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作和腐敗的根本措施#65377;

(二)克服阻力，實現統(tǒng)一預算

按照預算完整性原則，各級政府應分別編制統(tǒng)一#65380;完整的收支預算，以真實充分地反映公共資金的全貌，以利科學的政府理財決策#65377;實現統(tǒng)一預算的當務之急是切實實施收支兩條線管理，特別要改變財政資金按來源不同而歸口管理的錯誤做法#65377;從長遠來看，為從根本上實現統(tǒng)一預算，必須取消預算外資金#65377;為此國家應制定實施統(tǒng)一預算的時間表，并采取必要的法律手段，逐步廢止有關預算外資金的各項法律和法規(guī)，使預算外資金失去其不應有的合法地位#65377;與此同時，宜以預算單列的方式將社會保障基金納入正常預算管理的軌道#65377;

(三)精心測算，強化部門預算

要貫徹零基預算的理念，按標準支出預算法來編列部門預算#65377;即在充分調查研究的基礎上，根據實際需要和歷史資料，建立標準定額指標體系，以此來編列各預算單位的部門預算#65377;對于預算單位的人員支出，宜根據統(tǒng)一的人員支出定額標準來編列預算#65377;對于預算單位的公用支出，應依照預算單位規(guī)模#65380;職責#65380;工作性質和工作量的不同，建立分類#65380;分檔的公用支出定額標準來編制預算#65377;同時，應注意部門預算與政府采購預算和財政部門所編預算間的內在聯系#65377;從邏輯上講，部門預算是支出預算，財政編列的預算是功能預算，在總量關系上，要使功能預算和部門預算保持一致#65377;由于部門預算的編制工作浩繁，很顯然目前既定的預算編制時間是遠遠不夠的，為此建議將整個政府預算的編制周期延長為一年#65377;

(四)加強監(jiān)管，建立剛性預算

建立剛性預算，強化預算約束，離不開編制及時#65380;完整#65380;準確#65380;明細的政府預算#65377;從預算執(zhí)行的現實狀況看，最重要的是，應在增大政府預算透明度的基礎上，對突破預算的行為建立起有效的監(jiān)督體系:

一是立法機關的監(jiān)督#65377;其目的是要使預算收支活動符合法定程序和規(guī)則，尤其是要解決政府預算頻繁調整的問題#65377;在現階段必須加強和提高各級人大預算工作委員會的人員配備，考慮對重大預算決策和調整實行聽證制度#65377;從長遠看，應對人大代表的構成和職能作出一定調整，要增加人大代表中非政府代表的數量并應逐步使人大代表職業(yè)化，從而使人大對預算的監(jiān)督更加具有民意基礎和連續(xù)性#65377;

二是財政#65380;審計機關的監(jiān)督#65377;要強化財政部門對部門預算執(zhí)行情況進行日常監(jiān)督，建議在國庫集中支付賬戶體系中取消預算外資金專戶#65377;要對重大預算收支項目進行審計監(jiān)督，防止和發(fā)現政府預算執(zhí)行中不嚴格執(zhí)行預算約束的不法行為#65377;

三是公眾輿論的監(jiān)督#65377;在公開預算的前提下，公眾與媒體可對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督，預算突破與隨意變更較難實現#65377;問題曝光，輿論壓力大，代價高#65377;因此，有關部門應積極創(chuàng)造條件，使政府預算對普通公眾來說變得易得#65380;好懂#65380;清楚#65380;詳細#65377;

可以預期，當預算成為嚴謹的#65380;強有力的約束，當公眾#65380;輿論可以獨立#65380;廣泛參與政府預算之日，即為公共#65380;公開預算真正成立之時#65377;

參考文獻:

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[責任編輯姜野]