摘要:健全社會(huì)保障體系已成為我國“十一五”發(fā)展規(guī)劃的重大任務(wù)之一#65377;在十屆人大第四次會(huì)議上，溫家寶再次強(qiáng)調(diào)需深入探究更加完善的社會(huì)保障體系#65377;運(yùn)用“第三次分配”理論，立足拓展社會(huì)保障體系空間的視角，首先，運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，闡明社會(huì)保障與社會(huì)慈善事業(yè)的相關(guān)性;其次，在實(shí)證分析我國社會(huì)保障制度運(yùn)行效果的基礎(chǔ)上，探索適合我國國情的新型社會(huì)保障體系下的社會(huì)慈善事業(yè)的發(fā)展路徑;最后，依托我國新型社會(huì)保障架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與社會(huì)慈善事業(yè)的兼容#65377;

關(guān)鍵詞:社會(huì)保障;制度變革;慈善事業(yè)

中圖分類號(hào):C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2007)05-0151-03

在我國向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，因新舊體制的更替引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾和焦點(diǎn)問題，如貧富懸殊#65380;社會(huì)保障不健全等#65377;為解決這些問題，黨的十六大四中全會(huì)明確提出了全面構(gòu)建和諧社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，這是未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本目標(biāo)#65377;這就要求我們?cè)谂迥壳敖?jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，整合#65380;創(chuàng)新現(xiàn)有的宏觀調(diào)控政策與制度，服務(wù)于這一總體發(fā)展目標(biāo)#65377;其中，慈善事業(yè)的規(guī)范發(fā)展將是完成這一目標(biāo)的重要組成部分#65377;

一、社會(huì)保障與慈善事業(yè)的相關(guān)分析

(一)基礎(chǔ)性分析

收入分配是一個(gè)資源配置過程，而衡量資源配置的兩大標(biāo)準(zhǔn)是公平和效率，即均衡要求同時(shí)滿足公平和效率雙重目標(biāo)#65377;對(duì)于收入的第一次分配，完全按市場(chǎng)規(guī)律行事，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，優(yōu)勝劣汰，它可以最大限度上體現(xiàn)效率原則，實(shí)現(xiàn)資源的最大化價(jià)值，但這種最大化價(jià)值并不意味著社會(huì)整體福利的最優(yōu)#65377;根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理，第一次分配還存在著“帕累托”改進(jìn)的空間，即以公平完成對(duì)效率的“帕累托”改進(jìn)#65377;福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第二定理又告訴我們，公平的實(shí)現(xiàn)可以通過定額轉(zhuǎn)移工具在參與者之間進(jìn)行分配，于是政府再分配當(dāng)仁不讓成為實(shí)現(xiàn)“帕累托”改進(jìn)#65380;增進(jìn)社會(huì)福利的重要途徑#65377;社會(huì)保障分配則是政府再分配(第二次分配)的重要手段，它彌補(bǔ)了市場(chǎng)的不足，促進(jìn)了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)#65377;但由于國家財(cái)力的有限性以及政府失靈的存在，政府再分配也不能達(dá)成均衡所要求的公平，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制之間出現(xiàn)了一定的“剩余空間”時(shí)，作為第三次分配的慈善事業(yè)通過慈善機(jī)構(gòu)組織募捐，將民間的人力#65380;物力#65380;財(cái)力等資源凝聚起來，重新組合分配到最需要的地方，完成在第一#65380;第二次分配基礎(chǔ)上對(duì)“帕累托”的又一次改進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化的資源配置的動(dòng)態(tài)均衡#65377;

(二)制度性分析

社會(huì)保障是國家依法對(duì)社會(huì)成員的基本生活給予保障的社會(huì)安全制度，而慈善事業(yè)是民間的社會(huì)團(tuán)體所組織的社會(huì)行動(dòng)，是志愿性的公益性事業(yè)#65377;社會(huì)保障(第二次分配)和慈善事業(yè)(第三次分配)作為收入分配的手段，它們追求的目標(biāo)是一致的，都是對(duì)社會(huì)資源的一種合理#65380;有效的配置，用公平來對(duì)效率進(jìn)行“帕累托”改進(jìn)，從而促進(jìn)社會(huì)整體福利的進(jìn)一步提高#65377;同時(shí)，它們追求的價(jià)值導(dǎo)向也是一致的，即在于建立一種公正和諧的社會(huì)狀態(tài)，創(chuàng)造一種和諧共濟(jì)的道德氛圍，維護(hù)一種平等有序的社會(huì)秩序#65377;但是，兩者在服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)對(duì)象方面具有交叉性#65377;在社會(huì)保障體系的一般構(gòu)成中，社會(huì)救濟(jì)是一個(gè)非常重要的內(nèi)容，而慈善事業(yè)恰恰是能夠在該領(lǐng)域中發(fā)揮較大作用的#65377;

發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障體系已經(jīng)比較完善，慈善事業(yè)的發(fā)展僅是錦上添花#65377;但在我們中國，多年的累積效應(yīng)和日益增長(zhǎng)的人口壓力導(dǎo)致我國社會(huì)保障體系面臨著雙重壓力:一方面要擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，另一方面又要減輕國家負(fù)擔(dān)#65377;以致在社會(huì)各階層之間收入差距不斷擴(kuò)大，弱勢(shì)群體不斷劇增的嚴(yán)峻形勢(shì)面前，社會(huì)救助顯得力不從心，慈善事業(yè)正好雪中送炭，不僅適度解決一部分弱勢(shì)群體的社會(huì)保障問題，從而使更多的人得到最低限度的生活需要，極大地拓展社會(huì)保障制度作用的空間范圍;而且通過志愿捐贈(zèng)的方式來實(shí)現(xiàn)較富有的階層扶助較貧困的階層，實(shí)現(xiàn)階層之間的良性互動(dòng)#65377;為此，在構(gòu)建社會(huì)保障制度時(shí)，許多國家考慮到慈善事業(yè)獨(dú)有的救助和公益功能，將其納入到新型社會(huì)保障體系之中，使之與其他社會(huì)保障制度相互配合#65380;協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步完善#65380;拓展我國的社會(huì)保障體系作用的空間范圍#65377;

二、我國社會(huì)保障制度的實(shí)施與慈善事業(yè)發(fā)展

(一)新型社會(huì)保障制度的實(shí)施效果

20世紀(jì)80年代以后，我國進(jìn)入了改革開放時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)改革步伐的加快，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生越來越大的變化，原有的保障制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要#65377;于是，新型的社會(huì)保障制度安排便浮出水面，但因其受到政府資金能力的限制，使其運(yùn)行效果一定程度受到抑制#65377;對(duì)目前我們所面臨的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期衍生出來的數(shù)量龐大的弱勢(shì)群體#65380;人口老齡化趨勢(shì)的加速等諸多問題解決乏力#65377;為了緩解經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾，要求政府必須利用有限的資源尋找新的突破口，于是建立了以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以覆蓋城鄉(xiāng)困難人口為目標(biāo)的社會(huì)救助體系#65377;但從實(shí)施的過程來看，現(xiàn)有制度還存在著如下問題:(1)社會(huì)救助的范圍比較小#65377;截至2005年，城鎮(zhèn)居民享受低保的人數(shù)達(dá)2 233萬人，農(nóng)村低保方面，到2005年，全國共有1 534個(gè)縣(市#65380;區(qū))建立了農(nóng)村低保制度#65377;(2)社會(huì)救助水平偏低#65377;全國很多地區(qū)的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)要比當(dāng)?shù)貙?shí)際貧困線低，一般只占實(shí)際貧困線的79%， 2005年，全國城市最低生活保障月人均保障水平72.3元#65377;(3)社會(huì)救助的項(xiàng)目比較單一#65377;現(xiàn)行社會(huì)救助主要是單一的生活救助，重在保障貧困居民的最低生活需求#65377;盡管一些地區(qū)在實(shí)行一些專項(xiàng)救助，但是，目前成效不明顯#65377;社會(huì)救助并不能使全體社會(huì)成員的生活質(zhì)量得到提高，這就為慈善事業(yè)提供很大的發(fā)展空間#65377;

(二)慈善事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r

慈善事業(yè)是在扶困濟(jì)貧的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，它已成為一種特殊的社會(huì)凝聚力，搭建了富裕階層回報(bào)社會(huì)的平臺(tái)#65377;同時(shí)，慈善事業(yè)也是動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)保障的重要載體，成為調(diào)節(jié)國民收入的“第三次分配”形式#65377;在我國，慈善事業(yè)也取得了階段性成果#65377;1996—2001年間，民政部門組織的以“扶貧濟(jì)困送溫暖”為主題的社會(huì)捐助活動(dòng)共接受捐款捐物折合116億多元，解決了312億人次災(zāi)民#65380;貧困人群的生活困難#65377;到了2005年，我國慈善事業(yè)進(jìn)入政府全面推動(dòng)階段，開創(chuàng)了慈善事業(yè)新局面，成功召開中華慈善大會(huì)，向全社會(huì)發(fā)出政府支持慈善事業(yè)的信號(hào)，向公眾發(fā)出積極投入慈善事業(yè)的號(hào)召#65377;

但是，與我國弱勢(shì)群體的數(shù)量對(duì)比來看，我國慈善事業(yè)真正對(duì)社會(huì)保障起到的補(bǔ)充作用仍微不足道#65377;我國的慈善捐贈(zèng)水平較低，截至2005年，各級(jí)民政部門和慈善會(huì)接受社會(huì)捐贈(zèng)資金61.9億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP比重的0.05%，參與慈善事業(yè)的企業(yè)及個(gè)人尚不普遍，并且在我國社會(huì)保障制度中，并沒有一套完整地對(duì)慈善資金的來源#65380;運(yùn)作等相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，致使目前的慈善事業(yè)與社會(huì)保障不具備很好的互補(bǔ)效果#65377;

三、新型社會(huì)保障框架下社會(huì)慈善事業(yè)的發(fā)展路徑

我國現(xiàn)有慈善事業(yè)的內(nèi)容已經(jīng)涉及扶貧濟(jì)困#65380;資助社會(huì)福利事業(yè)以及擴(kuò)大與國際慈善事業(yè)組織和企業(yè)的交流與合作等多個(gè)方面，而且自其重新起步以來，也取得了一定的成就#65377;但立足國際，目前我國慈善事業(yè)的發(fā)展仍然面臨著以下一些亟待解決的問題#65377;

(一)立足國際比較，剖析我國慈善事業(yè)現(xiàn)存的問題

1.制度制約——控制性登記管理制度的障礙

慈善組織作為非營利組織的一類，它的法人資格的取得相對(duì)比較困難#65377;因?yàn)樵谥袊菭I利組織的管理實(shí)行雙重管理體制，慈善組織成立時(shí)，首先要找到與他的業(yè)務(wù)相連的政府部門，請(qǐng)其做業(yè)務(wù)主管單位，然后民政部門才受理，登記注冊(cè)#65377;政府部門并沒有義務(wù)做非政府部門的掛靠單位，因作為業(yè)務(wù)主管單位要承擔(dān)一定的責(zé)任，所以，民間慈善組織要找到合適的業(yè)務(wù)主管單位還是很難的#65377;如果找不到掛靠單位，就只能按照企業(yè)的方式運(yùn)作，每年要向國家交一定稅金，這就會(huì)導(dǎo)致許多民間慈善組織的“非法”運(yùn)作#65377;這種控制性登記管理制度嚴(yán)重阻礙我國慈善組織的發(fā)展，截至2003年，美國有各類民間慈善組織150萬家，中國只有200多家#65377;中國與美國的慈善組織在數(shù)量上的差距，很大程度與這種管理方式有關(guān)#65377;

2.經(jīng)濟(jì)制約——政府支持力度不夠

慈善組織作為非營利組織的一類，使其從政府分化出來，在很大程度上依靠民間來獲取資源，成為不是受政府資助，但受政府委托去實(shí)施項(xiàng)目的工具#65377;可見，我國政府對(duì)慈善組織既缺乏給予直接的資金支持，也極少給予間接的稅收優(yōu)惠支持#65377;而在美國，政府直接資助就相當(dāng)于慈善組織資金來源的35%，而且大部分慈善組織屬于美國稅局501(c)(3)條款規(guī)定的機(jī)構(gòu)，它們不僅是免稅的，而且這類機(jī)構(gòu)得到的捐款對(duì)捐贈(zèng)者來說，享有按法律規(guī)定的限額扣除稅收的優(yōu)惠#65377;極大鼓勵(lì)個(gè)人對(duì)社會(huì)慈善事業(yè)的捐贈(zèng)#65377;

3.法律環(huán)境——相關(guān)法律#65380;法規(guī)滯后，監(jiān)督機(jī)制缺失

在我國相關(guān)法律#65380;法規(guī)的滯后已構(gòu)成制約慈善事業(yè)向廣度和深度發(fā)展的主要障礙之一#65377;一方面，現(xiàn)有法律#65380;法規(guī)根本不足以規(guī)范和保護(hù)慈善事業(yè)的發(fā)展，迄今尚沒有針對(duì)性#65380;特定性的專門規(guī)范慈善組織的實(shí)體內(nèi)容的法律與法規(guī)條款，包括對(duì)慈善組織的性質(zhì)定位#65380;慈善事業(yè)運(yùn)行的政策規(guī)范#65380;監(jiān)督機(jī)制及機(jī)構(gòu)的活動(dòng)領(lǐng)域(如募捐善款#65380;救助項(xiàng)目開發(fā)等)等方面，都缺乏完善的系統(tǒng)的法規(guī)政策規(guī)范#65377;另一方面，即使已經(jīng)頒布的有關(guān)法律#65380;法規(guī)政策，亦因缺乏具體的#65380;可供操作的配套政策而難以落實(shí)，導(dǎo)致社會(huì)慈善組織難以發(fā)育成熟，不能實(shí)現(xiàn)專業(yè)化#65377;美國基金會(huì)的成立#65380;免稅申請(qǐng)#65380;審查監(jiān)管都有一套健全的法律規(guī)定，同時(shí)，還形成了以經(jīng)濟(jì)#65380;法律#65380;社會(huì)等手段為主體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)#65377;政府的監(jiān)控集中由財(cái)政部國內(nèi)事務(wù)局根據(jù)國家頒布的有關(guān)法律統(tǒng)一管理#65377;

(二)我國慈善事業(yè)的發(fā)展定位及其兼容性

1.慈善事業(yè)在我國社會(huì)保障體系中地位的界定

在我國，慈善事業(yè)只是對(duì)社會(huì)保障體系中政府救助的補(bǔ)充，長(zhǎng)期以來都是象征性的存在#65377;由于我國對(duì)民間組織參與社會(huì)救助的限制還沒有完全放松，加之慈善事業(yè)自身的先天不足，這就決定了近期慈善事業(yè)不能和政府救助相提并論#65377;即使制度空間增加了，慈善事業(yè)也改變不了作為政府救助補(bǔ)充的地位#65377;這里我們將社會(huì)慈善事業(yè)作為政府救助的補(bǔ)充，其宗旨是借助慈善事業(yè)這種社會(huì)化的救助行為來緩解政府的壓力#65377;因此，救助社會(huì)化并不是要讓民間救助取代政府救助，而是吸納社會(huì)力量承擔(dān)更多的救助事務(wù)#65377;可見發(fā)展慈善事業(yè)不僅能有效地彌補(bǔ)政府社會(huì)保障之不足，對(duì)處于困境而無力自行擺脫危難的社會(huì)脆弱群體提供更多的來自社會(huì)的援助和關(guān)愛，緩和社會(huì)各階層矛盾，而且慈善事業(yè)還能直接弘揚(yáng)社會(huì)道德，凈化社會(huì)風(fēng)氣，從而最終推動(dòng)和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)#65377;

2.慈善事業(yè)與社會(huì)保障兼容的總體思路

2004年，黨的十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出了“健全社會(huì)保險(xiǎn)#65380;社會(huì)救助#65380;社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系”;2005年，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中再一次提出要“支持發(fā)展慈善事業(yè)”，這表明黨和政府已經(jīng)把發(fā)展慈善事業(yè)作為社會(huì)保障的重要組成部分?jǐn)[上重要的位置#65377;通過動(dòng)員社會(huì)廣泛參與，形成政府保障能力同社會(huì)互助方式互聯(lián)，政府資源同社會(huì)資源互補(bǔ)，政府行政力量同社會(huì)動(dòng)員力量互動(dòng)的合力#65377;最終使慈善事業(yè)成為動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)保障的重要載體#65377;

可見，未來我國慈善事業(yè)發(fā)展考慮的不是與政府救助爭(zhēng)空間，而是考慮如何更好地彌補(bǔ)政府救助的不足，更好地滿足公眾的救助需求#65377;如大型的社會(huì)救助活動(dòng)中，社會(huì)保障可以提供普及性和廣泛性都很高的救助服務(wù)，而慈善公益機(jī)構(gòu)則可以提供比較精確#65380;比較深入#65380;比較細(xì)致的救助服務(wù)#65377;發(fā)揮各自不同的特點(diǎn)，運(yùn)用各自不同的資源優(yōu)勢(shì)，在同一救助活動(dòng)中能做到配合默契，相得益彰#65377;此外，還可以在確定新的保障對(duì)象時(shí)，由慈善公益事業(yè)機(jī)構(gòu)作為先行，在一定范圍和一定程度上，探索可以將其納入社會(huì)保障體系的可能性及具體的操作方法，待時(shí)機(jī)成熟后，社會(huì)保障就可以直接進(jìn)入發(fā)揮作用#65377;這樣做可以節(jié)省大量的社會(huì)資源，降低某些社保措施實(shí)施的成本與時(shí)間耗費(fèi)，同時(shí)還有利于慈善公益事業(yè)自身發(fā)展道路的推陳出新#65377;在我國社會(huì)保障和慈善事業(yè)發(fā)展過程中，要敢于突破觀念上的障礙，努力創(chuàng)造兩者相互融合發(fā)揮作用的社會(huì)和制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)它們的部分功能整合#65380;資源優(yōu)化使用和執(zhí)行效率的提高，做到真正的兼容#65377;

(三)促進(jìn)我國慈善事業(yè)與社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策

針對(duì)我國慈善事業(yè)發(fā)展的狀況，有必要研究促進(jìn)慈善事業(yè)與社會(huì)保障協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)策#65377;

1.取消掛靠制度，為慈善事業(yè)讓出空間

政府一方面應(yīng)取消掛靠制度，讓出足夠空間給慈善組織，同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)把促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展作為一項(xiàng)職責(zé)，在制定社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中列入慈善事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，統(tǒng)籌安排慈善事業(yè)發(fā)展所需的人力資源#65380;資金投入，引導(dǎo)社會(huì)各界加大對(duì)慈善事業(yè)的投入#65377;規(guī)范各類社會(huì)機(jī)構(gòu)參與慈善事業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，更好地明晰與社會(huì)保障的分工及合作職責(zé)#65377;

2.正面引導(dǎo)，政策支持，為慈善事業(yè)提供發(fā)展平臺(tái)

慈善事業(yè)尤其需要政策支持，一方面，是完善稅收傾斜政策#65377;國家通過稅收杠桿的傾斜，鼓勵(lì)向慈善事業(yè)捐贈(zèng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)財(cái)富的重新分配#65377;如對(duì)企業(yè)和社會(huì)成員的慈善捐獻(xiàn)給予相應(yīng)的免稅待遇，承認(rèn)慈善組織的獨(dú)立社會(huì)地位，并對(duì)有關(guān)慈善組織或機(jī)構(gòu)給予必要的財(cái)政扶持#65377;另一方面，應(yīng)加快完善相關(guān)的政策法規(guī)#65377;例如，對(duì)購買特殊高檔消費(fèi)品的，開征特殊消費(fèi)慈善附加稅等#65377;同時(shí)，實(shí)施政府社會(huì)服務(wù)職能向慈善機(jī)構(gòu)傾斜的政策，以此鼓勵(lì)并促進(jìn)企業(yè)及富裕社會(huì)成員熱心慈善事業(yè)#65377;

3.加快立法，將慈善事業(yè)納入法制化軌道

國家應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)該領(lǐng)域的法規(guī)制度建設(shè)，盡快研究并制定《慈善事業(yè)法》或在《社會(huì)救助法》中確立其地位#65380;原則等，單獨(dú)頒布《慈善事業(yè)條例》及相應(yīng)的法規(guī)和政策，從法制上統(tǒng)一規(guī)范慈善事業(yè)的性質(zhì)#65380;組織形式和具體的運(yùn)作程序，明確政府監(jiān)督部門和社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并通過政府與社會(huì)的監(jiān)督確保慈善組織的運(yùn)作符合法制規(guī)范#65377;

總之，發(fā)展慈善事業(yè)是政府拓寬籌資渠道，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的新通道#65377;因此，政府應(yīng)為其發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，引導(dǎo)慈善事業(yè)的發(fā)展，以此來完善我國的社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)#65377;

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[5] 國家統(tǒng)計(jì)局.2005年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].

[責(zé)任編輯姜野]