[摘要]結(jié)構(gòu)改革特區(qū)是日本為了推進(jìn)全國改革和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的一項(xiàng)規(guī)制改革措施。日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的實(shí)踐與我國國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)類似，對我國國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)具有借鑒意義。本文在分析日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)實(shí)踐面臨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，介紹其特征和實(shí)施做法的基礎(chǔ)上就其績效、存在問題等進(jìn)行評析，進(jìn)而思考對我國國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)的啟示。

[關(guān)鍵詞]日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū) 規(guī)制改革

[中圖分類號]F127.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號]1004-6623（2007）06-0031-03

[作者簡介]戴學(xué)來（1963—），天津師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。研究領(lǐng)域：開放經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；李家祥（1951—），天津師范大學(xué)黨委書記，經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。研究領(lǐng)域：中國經(jīng)濟(jì)改革、開放經(jīng)濟(jì)。

日本的結(jié)構(gòu)改革特區(qū)是在特定地區(qū)推行符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的規(guī)制改革。它以搞活經(jīng)濟(jì)為目的，即在有限的少數(shù)地區(qū)實(shí)施一些很難在全國統(tǒng)一推行的規(guī)制改革①，取得經(jīng)驗(yàn)后在全國普遍推廣。盡管中日兩國無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段，還是改革所面臨的問題都有差異，甚至有人認(rèn)為日本這種“特區(qū)特辦”是向我國經(jīng)濟(jì)特區(qū)學(xué)習(xí)的做法，但是其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)對我國國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)仍具有借鑒意義。

一、日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的特征

日本的規(guī)制改革始于20世紀(jì)80年代，后期推進(jìn)緩慢，加上長期經(jīng)濟(jì)停滯，改革已不適應(yīng)日本社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要，規(guī)制問題顯得更為突出，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)規(guī)制與社會(huì)規(guī)制被割裂開來；排除公司的參與減少了競爭；非市場的做法導(dǎo)致資源浪費(fèi)。由于中央集權(quán)式的政府對市場的干預(yù)，造成服務(wù)價(jià)格不合理，抑制了服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

日本全國性的特區(qū)改革始于2002年4月。結(jié)構(gòu)改革特區(qū)是一種新的區(qū)域制度，無論在具體實(shí)施，還是改革思路上都與以往的改革有很大不同，概括起來，結(jié)構(gòu)改革特區(qū)具有以下幾個(gè)特征：（1）非集權(quán)化的決策。雖然改革的基本框架通過自上而下的決策過程確定，但改革計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)自下而上的過程。（2）中央不給改革特區(qū)財(cái)政上的支持，只給政策。（3）先試先行。特區(qū)的規(guī)制改革經(jīng)評價(jià)后，作為特例措施運(yùn)用到特區(qū)以外地區(qū)。（4）尊重地方政府的自主權(quán)，特區(qū)直接向內(nèi)閣負(fù)責(zé)。改革由內(nèi)閣主導(dǎo)，擺脫了中間環(huán)節(jié)，特別是地區(qū)政府和中央各部門的約束，從而激發(fā)了城市進(jìn)行改革的動(dòng)力。（5）法律先行。在法律中盡可能詳細(xì)地“一攬子”列舉改革內(nèi)容，以防止行政官僚在執(zhí)行中“走樣”。（6）特區(qū)設(shè)置在市町村政府層次上。以市町村為中心建立特區(qū)，根據(jù)地方公共團(tuán)體等特區(qū)主體實(shí)施的項(xiàng)目內(nèi)容，可自由擬定特區(qū)的合理范圍。具體地說，市町村內(nèi)的一部分或整個(gè)轄區(qū)、跨市町村的特定地區(qū)或整個(gè)地區(qū)、市町村或都道府縣內(nèi)若干地區(qū)聯(lián)合等，都可以以各種地區(qū)組合形式建立特區(qū)。

二、日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的實(shí)施及其效果

日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的具體實(shí)施包含三個(gè)階段：

1.規(guī)制改革計(jì)劃的征集。一般一年兩次，由結(jié)構(gòu)改革特區(qū)推進(jìn)本部向全國征集特區(qū)構(gòu)想提案，地方公共團(tuán)體等自發(fā)制訂和提交構(gòu)想草案。地方提交的提案經(jīng)推進(jìn)本部和有關(guān)省廳的協(xié)商，認(rèn)定為改革項(xiàng)目。一般地，被認(rèn)定的項(xiàng)目包括“結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域推進(jìn)程序”附錄所列舉的法律，及省令、訓(xùn)令、通達(dá)等，供地方選擇。地方政府從上述認(rèn)定項(xiàng)目中選擇適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的改革內(nèi)容，制訂并提交“結(jié)構(gòu)改革特區(qū)計(jì)劃”，等候?qū)徟?/p>

2.批準(zhǔn)設(shè)立結(jié)構(gòu)改革特區(qū)。地方政府提交的“結(jié)構(gòu)改革特區(qū)計(jì)劃”經(jīng)推進(jìn)本部和有關(guān)省廳審議和批準(zhǔn)通過后，特區(qū)即告成立，改革按規(guī)定開始實(shí)施。到2006年底，日本已設(shè)立結(jié)構(gòu)改革特區(qū)910個(gè)（見表1），其中涉及教育領(lǐng)域的126個(gè)，社會(huì)保障領(lǐng)域178個(gè)，產(chǎn)業(yè)促進(jìn)3個(gè)，旅游領(lǐng)域69個(gè)。

3.評價(jià)與推廣階段。每個(gè)年度由推進(jìn)本部與民間企業(yè)、學(xué)者專家等第三方組成的評價(jià)委員會(huì)對特區(qū)制度實(shí)施情況進(jìn)行評價(jià)。一是對改革措施實(shí)施情況評價(jià)，二是對個(gè)別特區(qū)規(guī)制特例措施效果、影響評價(jià)。特殊的規(guī)制措施適合于地方條件，通過推進(jìn)所在地區(qū)的結(jié)構(gòu)改革促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)，就可能應(yīng)用于全國。至2006年底，評估后的83項(xiàng)特別規(guī)制措施中有68項(xiàng)由評價(jià)委員會(huì)推薦在全國范圍實(shí)施。

從2003年4月起步至今， 結(jié)構(gòu)改革特區(qū)已走過4個(gè)年頭，日本各界對“特區(qū)”改革的成果褒貶不一。圍繞經(jīng)濟(jì)規(guī)制的改革主要是簡化行政程序，一般是沒有爭議的，問題是社會(huì)領(lǐng)域改革的效果，如醫(yī)療服務(wù)、農(nóng)業(yè)、教育和衛(wèi)生等。在農(nóng)業(yè)特區(qū)內(nèi)， 股份公司可以租賃土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營；在教育特區(qū)， 民間企業(yè)可以開辦學(xué)校；在福利特區(qū)， 允許股份公司接受政府委托，經(jīng)營老年人特別護(hù)理設(shè)施等等。另外，雖然特區(qū)設(shè)立是為了通過特區(qū)的先行先試，加快全國規(guī)制改革，但客觀上刺激了地方政府之間規(guī)制改革的競爭。直接向內(nèi)閣提交改革計(jì)劃，越過地區(qū)政府和內(nèi)閣各部門，這不僅是對日本官僚主導(dǎo)體制進(jìn)行的一次“創(chuàng)造性的破壞”， 而且培養(yǎng)和調(diào)動(dòng)了地方政府和國民“自己決定， 自己負(fù)責(zé)”的意識(shí)和能力。

結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的積極效果還表現(xiàn)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。2006年3 月， 日本內(nèi)閣官房結(jié)構(gòu)改革特區(qū)推進(jìn)室對全國709個(gè)特區(qū)進(jìn)行的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示， 在2003 年4 月到2005年11月， 特區(qū)企業(yè)設(shè)備投資額和年銷售額分別增加5300 億日元和5200億日元， 創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)近14000個(gè)。特區(qū)在實(shí)踐過程中還存在許多問題，如國民對特區(qū)的認(rèn)知度較低，期望值不高；特區(qū)在日本省級行政區(qū)域分布不均衡，多數(shù)地方政府處于觀望等待之中；特區(qū)改革面臨官僚機(jī)構(gòu)和既得利益階層的封堵；與其他地區(qū)政策，如《地域再生法》，缺乏整合；民間辦學(xué)的質(zhì)量令人擔(dān)憂； 特區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益還相對較低；績效評估體系還需完善等。

三、日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)實(shí)踐對我國國家

綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的啟示

中日兩國都在積極推進(jìn)本國的改革進(jìn)程，由于所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、面臨的主要挑戰(zhàn)不盡相同，因此在促進(jìn)制度創(chuàng)新的做法上也會(huì)有所不同。比較日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)與中國國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)（見表2）可以發(fā)現(xiàn)，兩者有差異，也有許多共同之處。日本所面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革的雙重任務(wù)，中國同樣面對。國家綜合配套改革試驗(yàn)的主要任務(wù)之一是為全國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)發(fā)揮示范作用，因此同樣肩負(fù)著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的多重目標(biāo)。另外，中日兩國雖然社會(huì)性質(zhì)不同，但在集權(quán)化決策和法規(guī)制度“全國一律”上具有共同性。在改革試驗(yàn)區(qū)的具體做法上，如對改革試驗(yàn)區(qū)賦予先行先試權(quán)、沒有財(cái)政稅收上優(yōu)惠措施、地方申請中央政府批準(zhǔn)等，也非常類似。然而，在改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)置法源、區(qū)域規(guī)模、與地方政府和中央各部門的關(guān)系、改革內(nèi)容、改革推進(jìn)速度、改革難度，以及效果評價(jià)的安排等諸多方面都存在著明顯差異。目前，我國國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)存在著推進(jìn)速度較慢；改革的內(nèi)容過于綜合，面面俱到，整體推進(jìn)難度較大；對一些既有的不適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)制形成突破較為困難；因試驗(yàn)時(shí)間較短效果尚不明顯等問題。借鑒日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們可以在以下方面采取措施。

1.制定國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)相關(guān)法規(guī)刻不容緩。日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)從一開始就依據(jù)《特區(qū)法》設(shè)立，而且根據(jù)需要不斷修改，避免由于政府更迭改變已有的特區(qū)制度。我國國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)不是短期行為，應(yīng)以法律形式確定下來，成為以地方改革推進(jìn)全國改革的一種制度安排。依法進(jìn)行綜合配套改革可以減少人為的干預(yù)，給予地方更多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)地方進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革的積極性。

2.鼓勵(lì)地方政府參與，注重專項(xiàng)改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立。2005年上海浦東新區(qū)被確定為綜合配套改革試點(diǎn)之后，國家又批準(zhǔn)設(shè)立了天津?yàn)I海新區(qū)、重慶和成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革雖可以歸類于專項(xiàng)改革，但涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，仍然是全面綜合的。為了鼓勵(lì)地方政府之間的改革競爭，國家有必要根據(jù)改革領(lǐng)域和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，選擇若干典型區(qū)域設(shè)立更多的專項(xiàng)改革試驗(yàn)區(qū)。

3.在解決個(gè)性問題的同時(shí)，力爭在某些共性問題上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破。個(gè)性問題與本地區(qū)的實(shí)際緊密結(jié)合，而共性問題的解決則具有全國意義。綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)在改革的目標(biāo)選擇上要以對全國深化開放和改革具有重大意義為原則，而不僅僅以解決本地區(qū)發(fā)展的制度缺陷為目的。

4.在國家統(tǒng)籌下實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革創(chuàng)新?，F(xiàn)有的綜合配套改革方案幾乎涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)所有重大領(lǐng)域的改革。然而，事實(shí)上一個(gè)試驗(yàn)區(qū)在所有的改革領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效突破難度較大。借鑒日本結(jié)構(gòu)改革特區(qū)的做法，國家需要全面統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)的改革，而不是由各實(shí)驗(yàn)區(qū)面面俱到地進(jìn)行。例如，2006年5月26日頒布的《國務(wù)院推進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放有關(guān)問題的意見》中明確了天津?yàn)I海新區(qū)應(yīng)在對外開放、金融改革與創(chuàng)新、土地管理制度改革和行政管理體制改革4個(gè)方面的改革創(chuàng)新。這4個(gè)領(lǐng)域正是濱海新區(qū)要重點(diǎn)突破的領(lǐng)域。從濱海新區(qū)改革推進(jìn)的現(xiàn)狀來看，對外開放、金融改革與創(chuàng)新等都是推進(jìn)較快的領(lǐng)域。

5.服務(wù)業(yè)規(guī)制改革形成突破應(yīng)予以重視。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革應(yīng)以放松經(jīng)濟(jì)規(guī)制為主要內(nèi)容。以天津?yàn)I海新區(qū)為例，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后制約著濱海新區(qū)作為經(jīng)濟(jì)增長極，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的發(fā)揮。行政壟斷和服務(wù)業(yè)開放步伐慢是新區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后于制造業(yè)發(fā)展的主要原因。為了促進(jìn)新區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、社會(huì)服務(wù)業(yè)等服務(wù)業(yè)部門的發(fā)展，需要進(jìn)一步放松管制。

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（收稿日期:2007-12-01責(zé)任編輯: 垠喜）