[摘要]“三農(nóng)”問(wèn)題的癥結(jié)在于農(nóng)村土地制度限制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，固化了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制了農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展空間，封死了鄉(xiāng)村城市化的道路；農(nóng)民不能享有與城市居民同等的公民權(quán)益，造成了城鄉(xiāng)居民的兩極分化。解決問(wèn)題的思路可以是改革現(xiàn)行的土地管理和經(jīng)營(yíng)制度，變集體所有為國(guó)家所有；實(shí)施建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；推進(jìn)國(guó)民待遇同等化的體制改革和制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一體化的和諧發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]“三農(nóng)”問(wèn)題 土地制度改革 建制鎮(zhèn)發(fā)展 城鄉(xiāng)居民一體化

[中圖分類號(hào)]F32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2007）06-0082-04

[作者簡(jiǎn)介]張振立（1954—），河南?？h人，珠海高新區(qū)管委會(huì)辦公室副主任，副研究員。

改革開放以來(lái)，國(guó)家為解決“三農(nóng)”問(wèn)題采取了一系列政策措施，取得了顯著成效。但是也要看到，農(nóng)業(yè)后勁小，城鄉(xiāng)差距大，農(nóng)民增收難。要從根本上解決問(wèn)題，需要把解決問(wèn)題的思路轉(zhuǎn)到治本上。為此，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

一、改革農(nóng)村土地制度

1.我國(guó)現(xiàn)有土地所有制法權(quán)關(guān)系模糊。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地所有制既不是完全的國(guó)家所有制，也不是名副其實(shí)的農(nóng)村集體所有制，更不是產(chǎn)權(quán)獨(dú)立的農(nóng)民私有制，而是國(guó)家終極所有，集體名義所有，農(nóng)民實(shí)際使用和經(jīng)營(yíng)的三層混合結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)下，國(guó)家、農(nóng)村集體和農(nóng)民三者之間的法權(quán)關(guān)系是模糊的，利益關(guān)系是不確定的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則很難貫徹到底，農(nóng)業(yè)資源無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制得到合理配置和優(yōu)化。農(nóng)村土地所有制結(jié)構(gòu)要從模糊到明晰，可以有三種選擇，一是國(guó)家所有制，二是集體所有制，三是私有制。實(shí)行私有制是歷史的倒退，不符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的要求，且容易產(chǎn)生農(nóng)民的兩極分化，是不合國(guó)情的道路。實(shí)行集體所有制，我們已有沉痛的歷史教訓(xùn)，無(wú)法真正塑造既適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，又真正代表農(nóng)民利益的農(nóng)村集體，無(wú)法真正避免“集體虛無(wú)”或“集體錯(cuò)位”兩種現(xiàn)象。我們唯一的選擇是實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)家所有制。

2.實(shí)行土地國(guó)家所有制的基本設(shè)想。（1）國(guó)家從農(nóng)民手中贖回土地，變集體所有為國(guó)家所有。贖回可采取農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金換土地所有權(quán)的方式，即：國(guó)家按土地面積折合成農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金（譬如每畝平均2萬(wàn)元），以農(nóng)戶為單位劃撥到農(nóng)民賬戶，由專設(shè)的金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。（2）鼓勵(lì)農(nóng)民以產(chǎn)業(yè)基金合作入股的方式組建農(nóng)場(chǎng)、食品加工廠和各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化組織，形成現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)組織體系。（3）國(guó)家設(shè)立農(nóng)村土地資源經(jīng)營(yíng)管理局(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)地局)，將農(nóng)業(yè)土地資源以競(jìng)標(biāo)的方式租給農(nóng)業(yè)合作組織為主體的法人單位使用，變家庭承包經(jīng)營(yíng)為農(nóng)業(yè)合作組織法人租賃經(jīng)營(yíng)。（4）國(guó)家新設(shè)中國(guó)鎮(zhèn)村發(fā)展銀行，統(tǒng)一管理上述農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金、鎮(zhèn)村建設(shè)土地使用權(quán)出讓金和農(nóng)業(yè)用地租金。（5）農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金定向使用，60%用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)（種植、養(yǎng)殖、辦廠、開店、入股等各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展），40%用于購(gòu)買商品房、子女教育、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和合作醫(yī)療。（6）以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，建設(shè)城市化的城鎮(zhèn)居民點(diǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)民就近在建制鎮(zhèn)購(gòu)買商品房居住、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。一方面改變生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量；另一方面發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

3.改革土地制度須堅(jiān)持“國(guó)家引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、試點(diǎn)先行、逐步推廣”的原則。國(guó)家應(yīng)修改《土地法》和相關(guān)法律，依法推進(jìn)農(nóng)業(yè)土地國(guó)家所有制?？梢?guī)定30年過(guò)渡期。在過(guò)渡期內(nèi)，農(nóng)民有選擇的自主權(quán)。土地承包合同未到期的農(nóng)戶，既可選擇自愿解除合同，用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)換產(chǎn)業(yè)基金，也可選擇繼續(xù)履行合同，直到合同到期。以行政村為單位征求農(nóng)民意見，如果50%的農(nóng)戶選擇接受農(nóng)村土地國(guó)家所有制，愿意用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)換取農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金，該村可進(jìn)入農(nóng)業(yè)土地資源重組程序，如果這個(gè)比例低于50%，不得進(jìn)入上述程序。進(jìn)入農(nóng)業(yè)土地資源重組程序的行政村，國(guó)家在保證繼續(xù)履行家庭承包制合同的農(nóng)戶現(xiàn)有利益得到切實(shí)保護(hù)的基礎(chǔ)上，與愿意以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)換取產(chǎn)業(yè)基金的農(nóng)戶逐一簽訂合同，以行政村為單位報(bào)所在縣（市）農(nóng)地局審核批準(zhǔn)。以農(nóng)戶為單位領(lǐng)取產(chǎn)業(yè)基金證書。

轉(zhuǎn)為國(guó)家所有制的農(nóng)業(yè)土地由縣（市）級(jí)的農(nóng)地局經(jīng)營(yíng)管理。該部門根據(jù)國(guó)家和省級(jí)農(nóng)業(yè)規(guī)劃確定土地使用方向（確保農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積），根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的要求以及切合當(dāng)?shù)貙?shí)際的技術(shù)條件確定單位地塊的面積，根據(jù)近三年平均的產(chǎn)量為基本產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)，以使用和經(jīng)營(yíng)該塊土地應(yīng)有的資金、技術(shù)和人力條件限定投標(biāo)資格，以該塊土地的年租金為主要競(jìng)標(biāo)標(biāo)的。在此基礎(chǔ)上，以單位地塊10年期的使用經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)標(biāo)向社會(huì)公開招標(biāo)，經(jīng)過(guò)公開、公平和公正的招投標(biāo)程序，確定中標(biāo)單位。中標(biāo)單位取得單位地塊10年期的使用經(jīng)營(yíng)權(quán)后，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)地局簽訂租用合同，按合同要求保證土地的使用方向、產(chǎn)量標(biāo)準(zhǔn)、按時(shí)繳納租金。土地租金劃屬縣級(jí)政府財(cái)政收入，由中國(guó)鎮(zhèn)村發(fā)展銀行統(tǒng)一收取，農(nóng)地局監(jiān)督管理。作為縣級(jí)政府財(cái)政收入的土地租金主要用于：（1）75%用于縣鎮(zhèn)村三級(jí)機(jī)構(gòu)的行政經(jīng)費(fèi)；（2）5%用于農(nóng)地局的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)；（3）20%作為支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)基金。土地租用期內(nèi)，農(nóng)地局負(fù)責(zé)監(jiān)管土地租用者的使用經(jīng)營(yíng)狀況。實(shí)行國(guó)有農(nóng)業(yè)土地租用制后，原行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政職能相應(yīng)改變，經(jīng)濟(jì)管理職能集中到縣，鎮(zhèn)村行政職能主要是社會(huì)事業(yè)發(fā)展與居民行政管理。可選擇河南、河北、山東、吉林、四川等農(nóng)業(yè)大省的若干縣作為試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推進(jìn)。

4.實(shí)行土地國(guó)家所有制改革的可行性。這種土地制度改革，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是“以土地占有換產(chǎn)業(yè)發(fā)展”；對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，是“以產(chǎn)業(yè)資金換土地資源”。它有利于在新的制度和體制框架內(nèi)無(wú)障礙地推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村城市化和新農(nóng)村建設(shè)的大戰(zhàn)略，徹底解放農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。如果以每畝耕地平均2萬(wàn)元的贖回價(jià)格估算，全國(guó)農(nóng)民可獲得總量為36萬(wàn)億元的農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金，這項(xiàng)數(shù)額巨大的產(chǎn)業(yè)基金可用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、建制鎮(zhèn)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，會(huì)增加農(nóng)民更多的從業(yè)選擇機(jī)會(huì)，農(nóng)民可以多元化發(fā)展，徹底改變自己的命運(yùn)。農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金其實(shí)是農(nóng)業(yè)土地資源價(jià)值中的一部分，這部分價(jià)值是實(shí)在的，不是虛擬的。它具有資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)的啟動(dòng)意義。因使用途徑的限制，36萬(wàn)億元的產(chǎn)業(yè)基金直接產(chǎn)生的主要是生產(chǎn)性的產(chǎn)業(yè)需求，而不是生活消費(fèi)需求，它創(chuàng)造的供給不會(huì)小于產(chǎn)生的需求，因而不會(huì)帶來(lái)惡性通貨膨脹，不會(huì)危害國(guó)家的金融安全。

近年來(lái)，很多官民沖突是由于征用土地引起的，實(shí)行全部土地國(guó)有化后，可徹底解決問(wèn)題。國(guó)家集中掌握農(nóng)業(yè)土地資源的配置權(quán)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式分配土地資源的使用權(quán)，一方面可有效控制農(nóng)業(yè)土地資源的使用方向，確保糧食安全，另一方面可提高單位土地的使用效益，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的步伐。30年內(nèi)，國(guó)家如果按每畝平均36萬(wàn)元的價(jià)格出售（70年使用權(quán)）1億畝農(nóng)業(yè)土地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，可得土地收入36萬(wàn)億元，可全部收回36萬(wàn)億的贖回成本。此外，36萬(wàn)億元的農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金所形成的產(chǎn)業(yè)，將是很大的稅源，可拉動(dòng)國(guó)家和地方財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)。18億畝的土地租金保守估計(jì)每年也有1800億元，它的75%也有1350億元，基本上可以滿足縣鎮(zhèn)村三級(jí)行政機(jī)構(gòu)的行政費(fèi)用。36萬(wàn)億元的產(chǎn)業(yè)基金完全可以啟動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民現(xiàn)代化、農(nóng)村城市化的歷史進(jìn)程，并可快速地推動(dòng)國(guó)家整體現(xiàn)代化。

我們不必?fù)?dān)心農(nóng)民反對(duì)實(shí)行土地國(guó)家所有制，因?yàn)椋旱谝唬恋厮接兄剖寝r(nóng)民兩極分化的根源，如果實(shí)行土地私有制，就必須按家庭人口實(shí)行“均田制”，無(wú)法避免“平均－分化－革命－再平均”的社會(huì)動(dòng)亂怪圈。中國(guó)農(nóng)民從來(lái)沒(méi)有因?yàn)椤熬铩倍玫秸嬲龔氐椎慕夥?。第二，與“虛無(wú)”、“錯(cuò)位”的集體相比，農(nóng)民更相信國(guó)家。集體所有制與國(guó)家所有制相比，農(nóng)民更愿意接受國(guó)家所有制。第三，農(nóng)民人均得到4萬(wàn)元的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，等于他們現(xiàn)在10多年才能得到的農(nóng)業(yè)收入，有了這筆基金，他們可做多種發(fā)展的選擇。第四，農(nóng)民想種地，仍可通過(guò)農(nóng)業(yè)合作組織投標(biāo)的方式得到耕種權(quán)。第五，與此相配套的改革，是城鄉(xiāng)居民國(guó)民權(quán)益一體化的改革，通過(guò)這種改革，農(nóng)民與城市居民享有同等的國(guó)民待遇，他們可享受與城市居民同樣的社會(huì)保障，以此解除后顧之憂。

二、實(shí)施建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略

所謂建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，就是以建制鎮(zhèn)為發(fā)展主體，承擔(dān)起國(guó)家工業(yè)化和農(nóng)村城市化重任的戰(zhàn)略。

1.建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略總體設(shè)想。國(guó)家要制定《全國(guó)建制鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃綱要》，明確建制鎮(zhèn)的性質(zhì)、地位、功能，規(guī)范建制鎮(zhèn)的分類標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的指標(biāo)體系，提出各類建制鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的必要條件和法定程序，建立促進(jìn)建制鎮(zhèn)發(fā)展的宏觀支持系統(tǒng)。國(guó)家授權(quán)各省市自治區(qū)直接行使對(duì)建制鎮(zhèn)的規(guī)劃?rùn)?quán)和管理權(quán)，形成直接管鎮(zhèn)的行政格局。各省市自治區(qū)組織引導(dǎo)以制造業(yè)為主體的工業(yè)企業(yè)向建制鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移聚集，60%的建制鎮(zhèn)要配屬一個(gè)有一定規(guī)模的工業(yè)園區(qū)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要來(lái)源是建制鎮(zhèn)建設(shè)土地出讓金和中國(guó)鎮(zhèn)村發(fā)展銀行專項(xiàng)貸款；產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的主要來(lái)源是政府公立機(jī)構(gòu)的投資、農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金和外來(lái)項(xiàng)目投資。建制鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)主要是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)合作組織的企業(yè)總部，制造業(yè)和建筑業(yè)，行政機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)、銀行、交通、通訊、商業(yè)住宅、社區(qū)生活服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)。以制造業(yè)為主體的第二產(chǎn)業(yè)是建制鎮(zhèn)的主要產(chǎn)業(yè)，比重應(yīng)占50%～80%。建制鎮(zhèn)發(fā)展與制度創(chuàng)新相結(jié)合，鎮(zhèn)的行政編制與鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模相一致，行政經(jīng)費(fèi)與當(dāng)?shù)厣a(chǎn)總值掛鉤，鎮(zhèn)長(zhǎng)通過(guò)黨薦民選的程序產(chǎn)生?？煞诸悊?dòng)，分步推進(jìn)。先從縣政府所在地的城關(guān)鎮(zhèn)、工業(yè)基礎(chǔ)好的專業(yè)鎮(zhèn)開始，第一批3000個(gè)，此后每年新批1000個(gè)左右。目標(biāo)是經(jīng)過(guò)30年的建設(shè)，全國(guó)形成鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝?億多人、GDP40萬(wàn)億元、建成區(qū)面積9萬(wàn)平方公里的建制鎮(zhèn)規(guī)模。鎮(zhèn)區(qū)人口8～10萬(wàn)，年GDP平均50億元的特級(jí)鎮(zhèn)2000個(gè)；鎮(zhèn)區(qū)人口5～8萬(wàn)，年GDP平均30億元的一級(jí)鎮(zhèn)3000個(gè)；鎮(zhèn)區(qū)人口3～5萬(wàn)，年GDP平均20億元的二級(jí)鎮(zhèn)6000個(gè)；鎮(zhèn)區(qū)人口1～3萬(wàn)，年GDP平均10億元的三級(jí)鎮(zhèn)9000個(gè)。建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與農(nóng)村土地制度改革同步試點(diǎn)，同步推進(jìn)。

2.建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施要點(diǎn)。（1）抓住規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、資金、體制、政策、管理六大環(huán)節(jié)，總體規(guī)劃，分類操作，分步實(shí)施。（2）建制鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理由各省市自治區(qū)負(fù)責(zé)，根據(jù)人口分布、產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)位條件，科學(xué)合理地確定各個(gè)建制鎮(zhèn)的人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。（3）將縣級(jí)政府駐地的城關(guān)鎮(zhèn)和目前已具規(guī)模的若干重點(diǎn)鎮(zhèn)(大約5000個(gè))作為第一批規(guī)劃建設(shè)單位。該批建制鎮(zhèn)各配屬一個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)。省級(jí)工業(yè)園區(qū)由各省市自治區(qū)根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要確定數(shù)量和類型。原則上城市的制造業(yè)要分類分期分批向建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。（4）第二批規(guī)劃建設(shè)的建制鎮(zhèn)是現(xiàn)有鎮(zhèn)域所轄人口5萬(wàn)人以上、鎮(zhèn)區(qū)人口1萬(wàn)人以上、GDP3億元以上的中心鎮(zhèn)。該類鎮(zhèn)在自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上建設(shè)各有特色的工業(yè)園區(qū)，根據(jù)現(xiàn)有基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)條件，培育當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)，整合鎮(zhèn)域內(nèi)的工業(yè)企業(yè)，逐步形成生產(chǎn)某類產(chǎn)品的專業(yè)性工業(yè)園區(qū)。（5）第三批規(guī)劃建設(shè)的建制鎮(zhèn)是現(xiàn)有鎮(zhèn)域所轄人口3萬(wàn)人以上、鎮(zhèn)區(qū)人口5000人以上、GDP1億元以上的中等鎮(zhèn)。該類鎮(zhèn)的工業(yè)面向當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，以食品、制衣、五金、農(nóng)業(yè)機(jī)械、日用品、手工藝品、玩具、家具制造為主體，形成與當(dāng)?shù)叵M(fèi)直接相關(guān)的“草根”性工業(yè)。（6）鎮(zhèn)域人口3萬(wàn)人以下、鎮(zhèn)區(qū)人口5000人以下、GDP1億元以下的建制鎮(zhèn)，以當(dāng)?shù)刭Y源和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，因地制宜，隨機(jī)發(fā)展，不拘一格，自成特色，形成以自然生態(tài)產(chǎn)業(yè)為主、具有城市生活功能的鎮(zhèn)級(jí)居民點(diǎn)。（7）平原地區(qū)鎮(zhèn)域面積50平方公里，鎮(zhèn)域人口6～8萬(wàn)人，鎮(zhèn)區(qū)人口5～6萬(wàn)人是最佳的建制鎮(zhèn)規(guī)模。半小時(shí)公交圈，居住生活在鎮(zhèn)，工作勞動(dòng)在村，醫(yī)院、學(xué)校、銀行、商場(chǎng)可成規(guī)模建設(shè)。各省市自治區(qū)可打破現(xiàn)有的行政區(qū)劃，從區(qū)位優(yōu)勢(shì)、交通條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口分布等多方面考慮建制鎮(zhèn)的區(qū)位坐標(biāo)。（8）山區(qū)、丘陵、草原、少數(shù)民族地區(qū)、人口稀少地區(qū)可根據(jù)生產(chǎn)、生活、國(guó)防、歷史文化、生活習(xí)俗等多方面的需要，靈活掌握建制鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)位坐標(biāo)。（9）各類建制鎮(zhèn)必須按城市化和現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行交通、通訊、供水、供電、排水、排污等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)建成區(qū)的承載能力和功能保障能力。工業(yè)園區(qū)、商業(yè)住宅、學(xué)校、醫(yī)院、政府、銀行、電信、商場(chǎng)、車站、文化娛樂(lè)設(shè)施以及社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施是鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)，必須按城市功能要求全面達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。（10）國(guó)家和省建立兩級(jí)促進(jìn)建制鎮(zhèn)發(fā)展的宏觀支持系統(tǒng)。國(guó)家制定有利于城市制造業(yè)向建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、金融政策，吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)向建制鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和聚集。省一級(jí)采取具體措施，促進(jìn)人才、資金、技術(shù)和項(xiàng)目等產(chǎn)業(yè)資源向建制鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)的流動(dòng)和聚集。（11）建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設(shè)同步進(jìn)行，協(xié)同運(yùn)作。

3.實(shí)施建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的意義。（1）建制鎮(zhèn)崛起有利于形成市、鎮(zhèn)、村三層結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展、互補(bǔ)共生的發(fā)展新格局。市、鎮(zhèn)、村三層結(jié)構(gòu)兼顧了自然環(huán)境生態(tài)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)、國(guó)民文化生態(tài)、社會(huì)發(fā)展生態(tài)，有利于形成人與自然互為生機(jī)、三次產(chǎn)業(yè)相互支撐、社會(huì)各層和諧發(fā)展的均衡發(fā)展格局。在這個(gè)格局中，建制鎮(zhèn)的崛起是關(guān)鍵，它能從根本上改變導(dǎo)致中國(guó)社會(huì)兩極分化的現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。（2）制造業(yè)從城市移出，可促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和功能升華，從長(zhǎng)期看，它會(huì)持續(xù)增強(qiáng)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和核心競(jìng)爭(zhēng)力。因?yàn)橹圃鞓I(yè)移出的主要是生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，研發(fā)和銷售仍在城市，后者在工業(yè)增加值中占有相當(dāng)大的比重。工廠從城市遷出后，會(huì)為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展置換出很大的土地空間，這是城市持續(xù)發(fā)展的寶貴資源。工廠從城市遷出后，工人也相應(yīng)轉(zhuǎn)移到建制鎮(zhèn)，這對(duì)解決城市交通、污染、治安等問(wèn)題創(chuàng)造了良好條件，城市可集中精力辦好學(xué)校、醫(yī)院、科研、金融、商業(yè)、旅游等第三產(chǎn)業(yè)，從產(chǎn)業(yè)高端提升城市形象和核心競(jìng)爭(zhēng)力。（3）有利于降低工業(yè)成本。建制鎮(zhèn)的各項(xiàng)成本費(fèi)用均低于城市，制造業(yè)有序地向建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有利于降低成本，持續(xù)保持或提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。（4）建制鎮(zhèn)配屬工業(yè)園區(qū)，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重組、調(diào)整和優(yōu)化。我國(guó)現(xiàn)有的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重問(wèn)題。高起點(diǎn)規(guī)劃省級(jí)工業(yè)園區(qū)，可對(duì)本省的工業(yè)體系重新布局，城市聚集科技資源，抓好研究開發(fā)和市場(chǎng)開拓兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)放在建制鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)，工業(yè)園區(qū)以龍頭產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，聚集上下游的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，可形成有特色的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境。（5）農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金成為建制鎮(zhèn)發(fā)展的重要資金來(lái)源。我國(guó)小城鎮(zhèn)之所以發(fā)展緩慢，一是因?yàn)闆](méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，二是因?yàn)槿狈Y金支持。城市制造業(yè)有序向建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，建制鎮(zhèn)與工業(yè)園區(qū)協(xié)同發(fā)展，可解決第一個(gè)問(wèn)題，農(nóng)民產(chǎn)業(yè)基金則可解決第二個(gè)問(wèn)題。36萬(wàn)億元的產(chǎn)業(yè)基金，從不同途徑用于建制鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，每個(gè)鎮(zhèn)平均1.8億元的產(chǎn)業(yè)基金投入，因其乘數(shù)效應(yīng)，可啟動(dòng)十多億元規(guī)模的建設(shè)投資。

三、實(shí)施城鄉(xiāng)國(guó)民待遇同等

化體制改革和制度創(chuàng)新

1.實(shí)行城鄉(xiāng)居民身份和地位的平等。農(nóng)民是占全國(guó)人口總數(shù)70%左右的弱勢(shì)群體。不管是從“立黨為公，執(zhí)政為民”來(lái)說(shuō)，還是從“以人為本”、“和諧發(fā)展”來(lái)講，農(nóng)民問(wèn)題不解決，黨的“三個(gè)代表”的屬性就存在質(zhì)疑，全心全意為人民服務(wù)的宗旨就得不到真正的貫徹，建設(shè)和諧社會(huì)的目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。（1）在《憲法》中進(jìn)一步明確：凡是具有中國(guó)國(guó)籍的公民，不管居住在何地，從事何種職業(yè)，都享有平等的公民權(quán)益，包括自由選擇職業(yè)和居住地、國(guó)民教育、社會(huì)保障、社會(huì)福利等生存和發(fā)展權(quán)益。（2）改革戶籍管理制度，取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”的差別，統(tǒng)一實(shí)行身份證管理和居住地的居民管理。（3）按現(xiàn)代化的概念劃分社會(huì)階層和職業(yè)，政府官方文件中逐步淡化以至取消“農(nóng)民”這個(gè)模糊且?guī)в械燃?jí)身份意味的用語(yǔ)，“農(nóng)民”可作為歷史詞匯用于研究。代替它的詞語(yǔ)可在與其相關(guān)的語(yǔ)境中界定，譬如在居民范疇上，用鎮(zhèn)居民、村居民的概念與市居民并列；在職業(yè)范疇上，用種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的概念與制造業(yè)并列；在個(gè)人身份上，用農(nóng)場(chǎng)工人、林場(chǎng)工人、工廠工人的概念與機(jī)關(guān)干部、學(xué)校教師、醫(yī)院醫(yī)生并列；在社會(huì)階層范疇上，用農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、工業(yè)勞動(dòng)者的概念與服務(wù)業(yè)勞動(dòng)者并列。（4）清理現(xiàn)行的法律法規(guī)和相關(guān)政策，凡是對(duì)“農(nóng)民”有特別限制和歧視性內(nèi)容的條款該刪的刪，該改的改。（5）在全社會(huì)倡導(dǎo)“公民文化”，旗幟鮮明地反對(duì)各種身份歧視、地域歧視、職業(yè)歧視，增強(qiáng)國(guó)民的《憲法》意識(shí)和社會(huì)共同體意識(shí)。

2.實(shí)行教育和就業(yè)機(jī)會(huì)的平等。教育設(shè)施、教育資源、就業(yè)機(jī)會(huì)的城鄉(xiāng)差別是加劇城鄉(xiāng)兩極分化的源頭性因素。因此建議：（1）全國(guó)不分城鄉(xiāng)，按人口比例配置教育設(shè)施和教育資源，特別是鎮(zhèn)、村的中小學(xué)，要根據(jù)人口比例規(guī)劃建設(shè)，在校舍、師資、經(jīng)費(fèi)等方面，達(dá)到國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。（2）全國(guó)不分城鄉(xiāng)，在達(dá)到9年國(guó)民義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)后，統(tǒng)一實(shí)施12年的國(guó)民義務(wù)教育，所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政按城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃撥。（3）國(guó)家各級(jí)行政機(jī)構(gòu)公職人員的選拔不設(shè)城鄉(xiāng)戶籍限制；戶籍改革后，不設(shè)城鄉(xiāng)居住地限制。（4）排除各種人為的地域障礙或行業(yè)障礙，實(shí)現(xiàn)就業(yè)機(jī)會(huì)城鄉(xiāng)居民均等化。

3.提高鄉(xiāng)村居民收入和生活水平。減少鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口，拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，多渠道增加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的收入，盡快縮小鄉(xiāng)村居民與城市居民在收入和生活水平上的差距，是建成和諧社會(huì)的重要途徑。為此建議：（1）通過(guò)實(shí)施建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，到2030年，將居住在鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)人口減少到3億人左右。（2）拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，在國(guó)民生產(chǎn)總值(GDP)中體現(xiàn)并兌現(xiàn)農(nóng)業(yè)的生態(tài)價(jià)值。鄉(xiāng)村不但要成為提供農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)基地，而且要成為維護(hù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境的生態(tài)工作站。農(nóng)業(yè)的生態(tài)價(jià)值是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值之外的附加值，國(guó)家要通過(guò)生態(tài)環(huán)境維護(hù)管理專項(xiàng)費(fèi)用等形式將上述生態(tài)價(jià)值兌現(xiàn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的收入。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)空間要從現(xiàn)有的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展到非耕地范疇的國(guó)土領(lǐng)域。假如每平方公里國(guó)土的生態(tài)維護(hù)管理費(fèi)用平均為100萬(wàn)元，有300萬(wàn)平方公里的國(guó)土面積納入生態(tài)維護(hù)管理，由此形成的生態(tài)價(jià)值就有3萬(wàn)億元。這部分價(jià)值如果全部轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村居民的收入，3億鄉(xiāng)村居民人均年收入就可增加1萬(wàn)元。（3）在縣級(jí)建立農(nóng)業(yè)科技研發(fā)基地，增大農(nóng)業(yè)科技投入，不斷提高單位面積的產(chǎn)出效益，如果每畝耕地的GDP產(chǎn)值平均達(dá)到2000元，18億畝耕地的GDP產(chǎn)值就可能達(dá)到3.6萬(wàn)億元。（4）當(dāng)全國(guó)人口穩(wěn)定在15億，人均年消費(fèi)達(dá)到5萬(wàn)元，恩格爾系數(shù)為0.35時(shí)，食品需求為26萬(wàn)億元，如果食品價(jià)值的50%由鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)人口生產(chǎn)，那么，鄉(xiāng)村食品產(chǎn)業(yè)的空間將有13萬(wàn)億元。由此推想，鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)人口的收入與生活水平完全可能與城市同步提高。

4.推進(jìn)鄉(xiāng)村居住條件和生活環(huán)境的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村與城市的居住條件和生活環(huán)境存在時(shí)代性差別，形成巨大反差，致使鄉(xiāng)村與城市現(xiàn)代化不能同步，鄉(xiāng)村居民不能與城市居民同享現(xiàn)代化成果。長(zhǎng)此下去，將會(huì)嚴(yán)重扭曲我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，導(dǎo)致國(guó)家發(fā)展的畸形化。為盡快改變這一狀況，建議：（1）國(guó)家明確城鄉(xiāng)現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和各項(xiàng)指標(biāo)體系，形成一個(gè)城鄉(xiāng)協(xié)同的現(xiàn)代化發(fā)展綱要。（2）建制鎮(zhèn)和新農(nóng)村的規(guī)劃建設(shè)分別由省、縣兩級(jí)的規(guī)劃建設(shè)部門負(fù)責(zé)管理，明確指標(biāo)體系，規(guī)范審批程序，分類指導(dǎo)，分步實(shí)施，條件成熟一個(gè)，集中力量建設(shè)一個(gè)。（3）將公交道路、供水、供電、供氣、通訊設(shè)施、有線電視、寬帶網(wǎng)絡(luò)、排水排污、公共設(shè)施、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、文化娛樂(lè)設(shè)施、社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施等各項(xiàng)指標(biāo)列為建制鎮(zhèn)和新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的必要條件，達(dá)不到要求的，不得隨意建設(shè)。（4）將居民居住條件、生活環(huán)境、生活質(zhì)量的一系列指標(biāo)列入考核當(dāng)?shù)毓賳T業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容。

5.實(shí)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障和社會(huì)福利的平等。建議（1）以國(guó)家公民權(quán)益平等的《憲法》精神為指導(dǎo)，國(guó)家通過(guò)立法程序建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系和福利制度。（2）養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、災(zāi)難等生存性保險(xiǎn)，作為基本人權(quán)保障，無(wú)差別地惠及全體公民，保證每一個(gè)公民具有生存的權(quán)益，其費(fèi)用列入國(guó)家常規(guī)預(yù)算，核算一個(gè)常數(shù)比例，與GDP掛鉤，使每一個(gè)公民都能同步分享國(guó)家發(fā)展成果。（3）義務(wù)教育、公共設(shè)施、公益事業(yè)等公共性福利資源是全體國(guó)民共有共享的權(quán)益。國(guó)家在配置這些資源時(shí)，要按人口比例均衡合理地分布在每一個(gè)居民點(diǎn)，不得重城輕鄉(xiāng)。

（收稿日期：2007-10-26 責(zé)任編輯：垠 喜）