[摘要]政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置與公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和企業(yè)形態(tài)有密切關(guān)系。天然氣替代煤氣成為管道燃?xì)獾闹饕獨(dú)庠矗覈艿廊細(xì)猱a(chǎn)業(yè)在從原來的以城市網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的局域型公用事業(yè)演變成全國網(wǎng)絡(luò)的公用事業(yè)的同時，由于管道燃?xì)馀錃馄髽I(yè)產(chǎn)權(quán)改革，企業(yè)已經(jīng)由原來的國有壟斷變?yōu)槎嘣蓹?quán)。以上兩方面的變化，需要一個統(tǒng)一的、獨(dú)立的、多層次的管道燃?xì)庖?guī)制機(jī)構(gòu)與之相適應(yīng)。

[關(guān)鍵詞]管道燃?xì)猱a(chǎn)業(yè) 產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu) 產(chǎn)權(quán)改革 規(guī)制機(jī)構(gòu)

[中圖分類號]F299.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2007）06-0100-02

[作者簡介]劉潔（1973-），女 ，河南安陽人，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）助理研究員，南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向：規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)。

管道燃?xì)鈱儆诘湫偷木W(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)。隨著管道燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和企業(yè)形態(tài)的變化，其規(guī)制機(jī)構(gòu)也要做相應(yīng)的調(diào)整。

一、我國管道燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展演變

自1865年上海市建設(shè)第一套煤氣生產(chǎn)裝置起，我國燃?xì)庑袠I(yè)已走過142年的歷程。改革開放以來，城市燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展迅速。20世紀(jì)80年代，在節(jié)能政策的鼓勵和節(jié)能資金的支持下，我國先后建成了一批以利用焦?fàn)t氣和化肥廠尾氣為主的城市燃?xì)夤こ?，許多城市建設(shè)了燃?xì)夤芫W(wǎng)設(shè)施。20世紀(jì)90年代末，隨著西氣東輸工程展開，我國管道燃?xì)膺M(jìn)入了天然氣時代。

到2005年底，全國城市人工煤氣供應(yīng)總量255.8億立方米，天然氣供應(yīng)總量210.5億立方米，液化石油氣供應(yīng)總量1222萬噸，燃?xì)夤艿篱L度達(dá)到162108公里。其中：天然氣管道總長度92043.1公里， 人工煤氣管道總長度51403.7公里， 全國城市用氣人口19485.8萬人， 燃?xì)馄占奥?2.1%。

2006年，中國天然氣工業(yè)產(chǎn)量為585.53億立方米（其中包括地方產(chǎn)量10.67億立方米），比2005年增加86.03億立方米，增長約17.2%。其中，中國石油的天然氣產(chǎn)量為442.12億立方米，占全國天然氣工業(yè)產(chǎn)量的75.5%；中國石化、中海油的天然氣產(chǎn)量分別為70.63億立方米、62.11億立方米，分別占全國總產(chǎn)量的12.1%和10.6%。2006年底，全國天然氣管道總長度約3.38萬公里，其中管徑大于426毫米的管道總長度為2.3萬公里①。

隨著天然氣主干網(wǎng)遍布全國，天然氣將替代煤氣成為管道燃?xì)獾闹饕獨(dú)庠?。原來以城市為服?wù)范圍的局域型網(wǎng)絡(luò)公用事業(yè)演變成為全國性的網(wǎng)絡(luò)公用事業(yè)。

二、我國管道燃?xì)庀掠纬鞘?/p>

配氣企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革

20世紀(jì)80年代以前，我國將燃?xì)庾鳛楣媸聵I(yè)，燃?xì)庑袠I(yè)一直采取政府投資建設(shè)、國有企業(yè)壟斷經(jīng)營、虧損由財政補(bǔ)貼的建設(shè)經(jīng)營模式，燃?xì)夤┙o不能滿足日益增長的社會需要，企業(yè)自我生存、自我發(fā)展的能力受到很大限制。

2002年3月，原禁止外商投資的電信和燃?xì)狻崃?、供排水等城市管網(wǎng)被列為對外限制性投資項(xiàng)目，外商開始進(jìn)軍大中城市燃?xì)馐袌觥?同年，建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，全面開放市政公用行業(yè)建設(shè)、投資和經(jīng)營市場，鼓勵社會資金和外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式參與城鎮(zhèn)燃?xì)饨ㄔO(shè)；允許跨地區(qū)、跨行業(yè)參與城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營。

此后，外資、民營企業(yè)和私營資本積極參與其中，我國三大石油天然氣公司產(chǎn)業(yè)鏈向下延伸，形成了目前多種經(jīng)濟(jì)成份并存、開放的配氣市場，和一個上下游互相滲透、跨區(qū)域的管道燃?xì)夤?yīng)產(chǎn)業(yè)鏈。中華煤氣、百江燃?xì)?、新奧燃?xì)獾裙就ㄟ^控制、收購、參股等多種形式，大舉介入國內(nèi)城市的燃?xì)夤芫W(wǎng)的建設(shè)和經(jīng)營。

三、我國管道燃?xì)夤芾頇C(jī)構(gòu)設(shè)置存在的

問題及相應(yīng)的對策建議

改革開放前，我國管道燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)一直遵循著“資產(chǎn)政府擁有，領(lǐng)導(dǎo)政府任命，價格政府制定，經(jīng)營政府控制，盈虧政府統(tǒng)負(fù)”的管理模式，行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)傾向。天然氣成為管道燃?xì)庵鳉庠春螅现杏斡蓢野l(fā)改委管理。國家發(fā)改委負(fù)責(zé)全國天然氣主干網(wǎng)建設(shè)的決策審批、運(yùn)營管理、天然氣政策以及天然氣井口價、門站價的制定。管理的對象限于我國三大天然氣石油公司。在下游配氣階段，管理以地方（城市）為主，帶有明顯的地域特征。建設(shè)部負(fù)責(zé)我國城市配氣的政策制定、資質(zhì)審查、有關(guān)方面的改革等工作。

我國目前城市燃?xì)獾囊?guī)制部門實(shí)際上是行業(yè)管理與規(guī)制合一的政府部門。對管道燃?xì)獾墓芾硪彩欠侄?、分層進(jìn)行。這一特征與我國管道燃?xì)獾陌l(fā)展脈絡(luò)是一致的。但這種管制機(jī)構(gòu)模式也有重大缺陷，容易偏重企業(yè)利益而忽視公眾利益。產(chǎn)權(quán)改革之后，企業(yè)的商業(yè)目標(biāo)與公共目標(biāo)面臨的沖突更為明顯。局域網(wǎng)絡(luò)演變成全國網(wǎng)絡(luò)后，中游和下游需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)統(tǒng)一，規(guī)制問題更為復(fù)雜。

管道燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)在組織在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革驅(qū)動下所發(fā)生的巨大變化，使原有的管理體制與管道燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)已經(jīng)不相適應(yīng)，需要進(jìn)行調(diào)整。

1．逐步建立統(tǒng)一的、獨(dú)立的、多層次的管道燃?xì)庖?guī)制機(jī)構(gòu)

國際上存在兩種典型的規(guī)制機(jī)構(gòu)模式，一是英、美等國的獨(dú)立規(guī)制模式，特征是職能集中在一個規(guī)制機(jī)構(gòu)中，獨(dú)立于政府，具有較強(qiáng)的權(quán)威性和中立性，而且規(guī)制機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢是由專門的單一的規(guī)制機(jī)構(gòu)逐步與其他能源規(guī)制合并，實(shí)行能源的綜合規(guī)制。二是日本等少數(shù)國家的非獨(dú)立的規(guī)制模式，總體上實(shí)行行政管理與規(guī)制合一。從國際發(fā)展趨勢來看，機(jī)構(gòu)普遍由政府行政部門的直接規(guī)制向獨(dú)立、專業(yè)化的規(guī)制機(jī)構(gòu)方向發(fā)展。

在獨(dú)立規(guī)制模式中，按規(guī)制機(jī)構(gòu)在中央和地方的組織體系和權(quán)利分配的不同，也有兩種類型：一是集中統(tǒng)一的規(guī)制模式，即設(shè)置一個全國性的統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，在地方設(shè)置若干派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是分級規(guī)制方式，即中央和地方都設(shè)置相對獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，中央規(guī)制機(jī)構(gòu)只頒布全國性的規(guī)制法規(guī)，而具體的規(guī)制職能由地方機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

根據(jù)我國的情況，可以建立一個從中央到地方垂直的規(guī)制機(jī)構(gòu)——國家天然氣規(guī)制委員會（包括中游長距離輸送以及下游的城市配氣）。其主要職責(zé)是：對全國的天然氣長距離運(yùn)輸、價格制定、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等問題進(jìn)行規(guī)制；在委員會之下設(shè)幾個大區(qū)的規(guī)制辦事處，負(fù)責(zé)區(qū)域的天然氣規(guī)制的實(shí)施，協(xié)調(diào)區(qū)域尤其是省級之間的天然氣管網(wǎng)建設(shè)和銜接。在城市層面，建議成立城市公用事業(yè)規(guī)制委員會，行使包括管道燃?xì)庠趦?nèi)的公用事業(yè)的規(guī)制權(quán)。

規(guī)制結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要目的是把規(guī)制獨(dú)立于行政管理之外，這在一定程度上可以減少政府的直接干預(yù)，做到規(guī)制與行政管理分離，緩解成為“政府俘虜”的可能性。

2．盡快進(jìn)行全國性的管道燃?xì)饬⒎?/p>

設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的前提條件之一是法律基礎(chǔ)。只有在法律的指導(dǎo)下，規(guī)制機(jī)構(gòu)才能擁有相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任。制定《管道燃?xì)夥ā芬裱韵聨讉€原則：在確立現(xiàn)代規(guī)制機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將政府制定政策職能與規(guī)制職能分離；對天然氣長距離運(yùn)輸和城市配氣實(shí)施統(tǒng)一的法律規(guī)范。在其它氣種尚未退出管道燃?xì)馐袌龅那闆r下，法律要對所有氣種進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

3．建立對規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和制衡機(jī)制

（1）保持規(guī)制程序的透明性。要在法律上把規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力、權(quán)限范圍確定下來，把規(guī)制機(jī)構(gòu)的行動置于法律框架的監(jiān)督之下，避免規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，清晰描述機(jī)構(gòu)的作用范圍、公開決策的程序。

（2）規(guī)制機(jī)構(gòu)要邀請各個利益集團(tuán)參與規(guī)制過程。要完善聽證會制度，在聽證會上各個利益相關(guān)者可以闡述自己對相關(guān)決策的觀點(diǎn)。重要的決策還要經(jīng)過專家咨詢。

（3）建立有效的申述和爭端解決機(jī)制。受規(guī)制企業(yè)在認(rèn)為規(guī)制機(jī)構(gòu)違反了法律，自己的利益受到損害時，可對規(guī)制機(jī)構(gòu)的決議和政策提出質(zhì)疑，并可對規(guī)制機(jī)構(gòu)提出訴訟。

（4）建立地方公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會，監(jiān)督和制衡公用事業(yè)的規(guī)制工作和決策。

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[6] 2006年中國天然氣行業(yè)發(fā)展綜述，中研網(wǎng).

(收稿日期: 2007-10-15 責(zé)任編輯: 垠 喜)