[摘要]本文從中國(guó)大陸、臺(tái)灣地區(qū)及國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)比較分析了三種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式。工業(yè)區(qū)+地產(chǎn)發(fā)展模式在沿海及城市近郊較易推行，短期見(jiàn)效快，但本質(zhì)不是發(fā)展農(nóng)村及農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式效率高，挑戰(zhàn)在于農(nóng)地重劃的利益公平分配等；新農(nóng)村發(fā)展模式最為困難，但符合全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，能真正體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，增加內(nèi)需。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 模式 比較

[中圖分類(lèi)號(hào)]F127.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2007）06-0028-03

[作者簡(jiǎn)介]王卓祺（1952—）廣東汕頭人，香港中文大學(xué)社工系教授，研究領(lǐng)域：社會(huì)政策比較研究、社會(huì)發(fā)展、福利態(tài)度、社會(huì)保障。

城鄉(xiāng)差距是中國(guó)整體發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，它顯示經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡，而且由于內(nèi)需不足，太過(guò)依賴(lài)出口導(dǎo)向，形成了太多的貿(mào)易盈余。因此，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展模式需要在一個(gè)更高的層次上考慮。本文比較分析中國(guó)大陸、臺(tái)灣以及國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)下的三種發(fā)展農(nóng)村及農(nóng)業(yè)的模式，從中找出其各自?xún)?yōu)勢(shì)與局限性，以使政策考慮得更為全面。

開(kāi)發(fā)區(qū)+地產(chǎn)發(fā)展模式

東南沿海、四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)及各地的開(kāi)發(fā)區(qū)，的確改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村貧窮落后的面貌。近年，在以加工工業(yè)為主的開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上，城市近郊的農(nóng)地更成為地產(chǎn)建設(shè)的項(xiàng)目。這樣，開(kāi)發(fā)區(qū)加工工業(yè)為農(nóng)村創(chuàng)富，鄉(xiāng)郊逐漸城市化(為城市中產(chǎn)創(chuàng)造優(yōu)美生活小區(qū))便是沿海及內(nèi)陸城市近郊農(nóng)村的發(fā)展模式。

開(kāi)發(fā)區(qū)+地產(chǎn)發(fā)展模式導(dǎo)致農(nóng)村依靠外力發(fā)展起來(lái)，但結(jié)果是農(nóng)村及農(nóng)業(yè)連根拔起。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這種模式并不是發(fā)展農(nóng)村及農(nóng)業(yè)，雖然部分農(nóng)民得到合理補(bǔ)償或其它安排，生活是富裕了。目前國(guó)內(nèi)討論城鄉(xiāng)差距問(wèn)題的文章不少是圍繞這個(gè)模式的相關(guān)議題，例如土地入股、合作股份制、土地出租、轉(zhuǎn)讓、代耕等等。還有一些在體制上動(dòng)腦筋，如解決農(nóng)民的戶(hù)籍、社保以及精簡(jiǎn)地方政府人員等?？偟膩?lái)說(shuō)，這種模式是農(nóng)村的工業(yè)化及都市化，它較易推行地方政府政績(jī)工程，亦不可完全抹殺它較易積累經(jīng)濟(jì)發(fā)展資本的優(yōu)勢(shì)。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式

臺(tái)灣農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可為中國(guó)大陸實(shí)施這一模式提供參考。

臺(tái)灣在上世紀(jì)80年代開(kāi)始推行農(nóng)業(yè)升級(jí)計(jì)劃，主要是要將小農(nóng)小塊耕地改變?yōu)檩^大面積，但不是美國(guó)式大面積的現(xiàn)代化機(jī)械耕作。這一農(nóng)業(yè)升級(jí)計(jì)劃使部分農(nóng)地變得十分方整，以便機(jī)械化操作。1986年，臺(tái)灣主要農(nóng)田作業(yè)機(jī)械使用程度達(dá)到97%，插秧97%，水稻收獲94%，稻谷干燥64%，雜糧播種60%，高梁收獲20%，雜糧干燥30%①。2000年臺(tái)灣每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力創(chuàng)造農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為1.6萬(wàn)美元，接近日本的1.67萬(wàn)美元和意大利的1.78萬(wàn)美元，是韓國(guó)0.53萬(wàn)美元的3倍②。當(dāng)然，臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的產(chǎn)值已經(jīng)包含精致農(nóng)業(yè)(高價(jià)值的花卉、水果及蔬菜)的內(nèi)涵③。可想而知，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的遠(yuǎn)景所在是產(chǎn)值大幅度提升，使城鄉(xiāng)差距縮??；亦因?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民能夠利用工業(yè)及現(xiàn)代科研的發(fā)展成果。

農(nóng)地重劃是農(nóng)業(yè)機(jī)械化及現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。它將農(nóng)業(yè)的工作重點(diǎn)，轉(zhuǎn)型為農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式，造就了現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)的元素——分工及規(guī)模經(jīng)濟(jì)，使農(nóng)產(chǎn)品，尤其是糧食有高產(chǎn)量的基礎(chǔ)，農(nóng)民收益亦得到增加。農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式除了機(jī)械化生產(chǎn)之外，還要考慮農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷(xiāo)，亦要強(qiáng)化市場(chǎng)信息，開(kāi)拓產(chǎn)品市場(chǎng)空間。這些分工及專(zhuān)業(yè)化都大大提高了農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值。在這個(gè)過(guò)程中，政府的推動(dòng)角色不可或缺。

臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)地重劃工程浩大，除了促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械的發(fā)展外，亦能促進(jìn)建材工業(yè)的發(fā)展。有觀點(diǎn)認(rèn)為，臺(tái)灣人口少，較易推行農(nóng)地重劃。但當(dāng)年內(nèi)地的人民公社，亦有成功經(jīng)驗(yàn)，背后是合作運(yùn)動(dòng)。其實(shí)，農(nóng)地重劃關(guān)鍵還是在于信任問(wèn)題。農(nóng)地重劃比較符合農(nóng)村本身發(fā)展，能防止農(nóng)村勞動(dòng)力外流，在財(cái)政上也有助于平衡地區(qū)發(fā)展，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)重劃經(jīng)費(fèi)可多用于農(nóng)業(yè)縣份，縮小城鄉(xiāng)差距。因此，盡管農(nóng)地重劃困難不少，但其經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益較為明顯，是值得推動(dòng)的模式。

新農(nóng)村發(fā)展模式

在遠(yuǎn)景上，農(nóng)地重劃帶動(dòng)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化，使農(nóng)業(yè)可以有能力保障人們食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)改變的需要。但是否一定要通過(guò)機(jī)械化操作的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才可發(fā)展農(nóng)村，及使農(nóng)民獲益呢？

精致農(nóng)業(yè)的花卉、蔬果等高產(chǎn)值農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)已經(jīng)在中國(guó)的不同地區(qū)發(fā)展起來(lái)。這涉及一個(gè)重要的概念區(qū)分：發(fā)展農(nóng)村不同于發(fā)展農(nóng)業(yè)。歐洲當(dāng)前的討論集中于推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的模式。這是地方發(fā)展的概念，即是說(shuō)農(nóng)村的發(fā)展是基于地方特殊的條件，如它的環(huán)境資源、文化傳統(tǒng)及資產(chǎn)；而農(nóng)業(yè)只是其中一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)。例如成都近郊的“農(nóng)家樂(lè)”特色旅游也是發(fā)展農(nóng)村而不是發(fā)展農(nóng)業(yè)，但結(jié)果仍然是使農(nóng)民富裕起來(lái)。

當(dāng)然，我們不應(yīng)排除某些地方可以依靠特色或精致農(nóng)業(yè)，以及特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)富裕起來(lái)。發(fā)展農(nóng)村的重點(diǎn)是如何發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。如一些農(nóng)村的旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)，畜牧業(yè)，以至乳制品、蛋類(lèi)生產(chǎn)加工等都有較高產(chǎn)值，亦符合現(xiàn)代社會(huì)的消費(fèi)趨勢(shì)。但是，這些產(chǎn)業(yè)的提升要求農(nóng)民具有一定的文化基礎(chǔ)，能控制產(chǎn)品的質(zhì)量，有適應(yīng)市場(chǎng)的產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)及包裝要求，這樣才可以使有形或無(wú)形產(chǎn)品提升價(jià)值。

機(jī)械化帶動(dòng)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化只是其中一種較先進(jìn)的發(fā)展模式。歐美一些國(guó)家不見(jiàn)得都是通過(guò)農(nóng)業(yè)，尤其是農(nóng)業(yè)機(jī)械化而將農(nóng)村發(fā)展起來(lái)，但它們城鄉(xiāng)收入及生活素質(zhì)差距不大。舉例說(shuō)，盡管在1995至2000年期間，OECD一半國(guó)家的農(nóng)村人均收入有所下降，但在2000年農(nóng)村人均收入仍有城市的八成④。現(xiàn)今先進(jìn)國(guó)家關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的討論認(rèn)為，大規(guī)模耕作加上農(nóng)藥過(guò)度應(yīng)用(可說(shuō)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式的負(fù)面)已經(jīng)不再是理想的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)及精致農(nóng)業(yè)，并重視生活素質(zhì)及產(chǎn)品素質(zhì)控制，如文化及環(huán)境保護(hù)、食品環(huán)保及食品安全方面，都可成為不同的地方優(yōu)勢(shì)①。因此，發(fā)展新農(nóng)村關(guān)鍵是如何提升農(nóng)民的素質(zhì)，發(fā)揮地方特色優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，這是一個(gè)艱巨的任務(wù)。從更宏觀的角度來(lái)看，新農(nóng)村發(fā)展模式還需要整體社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及文化層次的配合，才能夠提升農(nóng)村競(jìng)爭(zhēng)力。良好的公共教育、衛(wèi)生及公共設(shè)施等是必須的投資，營(yíng)造有效的公共服務(wù)架構(gòu)，才能獲得較高的地方產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。

可以說(shuō)，新農(nóng)村發(fā)展模式在后現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ)上才較有條件發(fā)展。從消費(fèi)者角度看，只有較富裕的經(jīng)濟(jì)條件，人們才會(huì)追求多元、個(gè)性的高素質(zhì)生活方式。同樣道理，從生產(chǎn)者角度看，只有較高的人文素質(zhì)，農(nóng)民才會(huì)對(duì)生活素質(zhì)有所追求，并落實(shí)于農(nóng)村地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

因此，新農(nóng)村發(fā)展模式需要整體社會(huì)及人文素質(zhì)的全面提升。發(fā)展這種模式是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)改造運(yùn)動(dòng)，有條件的農(nóng)村可先行一步。

總結(jié)及政策啟示

開(kāi)發(fā)區(qū)+地產(chǎn)發(fā)展模式在沿海及中西部城市近郊較易推行，短期成效快，能有效累積資本，但它本質(zhì)不是發(fā)展農(nóng)村及農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式，好處是現(xiàn)代化生產(chǎn)，效率高，可保障中國(guó)糧食供給。挑戰(zhàn)在于如何擺平農(nóng)地重劃的利益公平分配問(wèn)題，避免土地壟斷的出現(xiàn)，如何引導(dǎo)農(nóng)民在農(nóng)藥化肥應(yīng)用與環(huán)境保護(hù)上有效地平衡，以及現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)管理及農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)的推廣。新農(nóng)村發(fā)展模式最為困難，因它是地方為本，尤其是人文素質(zhì)及公共服務(wù)架構(gòu)的配合需要時(shí)間及經(jīng)驗(yàn)的沉淀。好處是符合全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)，并為農(nóng)村地區(qū)聚積各種資源優(yōu)勢(shì)，改變?nèi)瞬磐饬鞯默F(xiàn)象。但政府要在人力資源、公共服務(wù)及基本建設(shè)等方面增加投資，營(yíng)造產(chǎn)生特色地方產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在及外在條件。一些較富裕及具備特別資源優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村地區(qū)已具有這種模式的雛形，關(guān)鍵是如何從整體上提升新農(nóng)村發(fā)展模式的層次。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化模式亦然，中國(guó)國(guó)企及民營(yíng)企業(yè)已有不少農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成功經(jīng)驗(yàn)，關(guān)鍵是如何在全國(guó)范圍展開(kāi)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，后兩種模式更符合中國(guó)建設(shè)小康社會(huì)持續(xù)發(fā)展的需要，即既可解決糧食需求，亦可以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品的精細(xì)化，使農(nóng)民及農(nóng)村富裕起來(lái)。同時(shí)，這兩種模式體現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以及增加內(nèi)需(尤以新農(nóng)村發(fā)展模式為甚)的特質(zhì)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城鄉(xiāng)差距并不是常態(tài)。政府選取的發(fā)展模式至為重要。當(dāng)然，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)幅員廣，地方條件差異大，較妥善的做法是“多條腿走路”，或先試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再逐步開(kāi)展。

（收稿日期：2007-10-17責(zé)任編輯：垠喜）

①可參考OECD Observer (2006) Reinventing rural policy. Policy Brief， October.