摘 要：近年來(lái)，我國(guó)采取了一系列重要舉措，有力地促進(jìn)了民間組織的快速健康發(fā)展。但其中的幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題也逐步凸顯，對(duì)民間組織管理工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。作為政府相關(guān)職能部門(mén)而言，要解決這些問(wèn)題，必須轉(zhuǎn)變觀念，完善相關(guān)政策法規(guī)，重新定位民間組織管理部門(mén)，并優(yōu)化管理方式，避免“一抓就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。

關(guān)鍵詞：民間組織；管理；難點(diǎn)；對(duì)策

中圖分類號(hào)：C23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2007)01-0089-04

“民間組織”是指中國(guó)公民按照一定的宗旨和系統(tǒng)，自愿組成的從事非營(yíng)利活動(dòng)的非官方社會(huì)組織的總稱，是具有民間性、公益性、自治性、志愿性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)的社會(huì)組織。由于各國(guó)在歷史、文化和法律制度上的不同，對(duì)類似組織內(nèi)涵和外延的界定以及稱呼也存在較大差異，有的稱之為“非政府組織”(NGO)、“非營(yíng)利組織”(NPO)、“慈善組織”，也有的稱之為“志愿者組織”、“公民社會(huì)”、“第三部門(mén)”等。目前我國(guó)政府文件認(rèn)可的民間組織的范疇主要包括社會(huì)團(tuán)體(“社團(tuán)”)、民辦非企業(yè)單位(“民非”)和基金會(huì)三種類型。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)民間組織數(shù)量快速增長(zhǎng)，近幾年更是以年增長(zhǎng)10％——15％的速度發(fā)展。1989年在全國(guó)民政部門(mén)登記的民間組織僅有4544個(gè)，而據(jù)國(guó)家民政部網(wǎng)站公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2005年底，在全國(guó)民政部門(mén)登記的民間組織已有319762個(gè)；民辦非企業(yè)單位共147637個(gè)；基金會(huì)共975個(gè)。我國(guó)已初步建立起門(mén)類齊全、覆蓋廣泛的民間組織體系，形成了層次不同、區(qū)域有別的民間組織發(fā)展格局，其在參與環(huán)境保護(hù)、扶持弱勢(shì)群體、幫助貧困地區(qū)、提供就業(yè)崗位、創(chuàng)辦民辦教育、進(jìn)行慈善捐助、促進(jìn)行業(yè)自律等許多方面發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不容忽視的力量。民間組織發(fā)展的新形勢(shì)對(duì)民間組織管理提出了更高的要求，需要我們對(duì)當(dāng)前民間組織管理的現(xiàn)狀和難點(diǎn)加以分析研究并提出相應(yīng)對(duì)策和思路。

一、中國(guó)民間組織管理現(xiàn)狀

(一)初步建立了民間組織管理法律法規(guī)政策體系。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《外國(guó)商會(huì)管理暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《民辦教育促進(jìn)法》、《中外合作辦學(xué)條例》等一系列法律法規(guī)的相繼出臺(tái)，為民間組織管理提供了制度保證。同時(shí)，各地方政府根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，也制定了一些民間組織管理的地方性政策法規(guī)，使民間組織管理工作進(jìn)入了法制化、規(guī)范化的軌道。

(二)形成了民間組織的雙重管理體制。目前我國(guó)對(duì)民間組織實(shí)行的是登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制。登記管理機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)民間組織的籌備審批、成立審批，指導(dǎo)民間組織建立健全各項(xiàng)管理制度，核定民間組織的人員額度，協(xié)助開(kāi)展民間組織中黨組織的建設(shè)。同時(shí)，對(duì)民間組織進(jìn)行年度檢查，監(jiān)督管理民間組織的活動(dòng)，查處違法行為，實(shí)施行政處罰。業(yè)務(wù)主管單位主要側(cè)重于民間組織的日常業(yè)務(wù)管理。此外，一些地方還在雙重管理的基礎(chǔ)上成立了民間組織的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如上海市就成立了“社會(huì)服務(wù)局”，與登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位等有關(guān)部門(mén)綜合協(xié)調(diào)。

(三)分類指導(dǎo)、突出重點(diǎn)。近年來(lái)，民間組織管理部門(mén)根據(jù)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、專業(yè)等不同特點(diǎn)，對(duì)民間組織實(shí)施分類指導(dǎo)，進(jìn)一步增強(qiáng)管理的針對(duì)性和有效性。一是對(duì)依法登記注冊(cè)的民間組織實(shí)施規(guī)范管理；二是對(duì)未正式登記的民間組織(比如社區(qū)群眾文化團(tuán)隊(duì)、學(xué)生社團(tuán)、網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)等“草根”性的民間組織)實(shí)施引導(dǎo)管理；三是對(duì)涉外民間組織實(shí)施歸口管理。在分類管理的同時(shí)，國(guó)家本著“合理布局、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、突出重點(diǎn)、注重質(zhì)量”的原則，對(duì)于行業(yè)性、公益性、慈善性等符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的民間組織予以重點(diǎn)扶持。

(四)對(duì)民間組織的活動(dòng)進(jìn)行了有效的監(jiān)管。根據(jù)中央有關(guān)精神和管理工作實(shí)際，民間組織管理部門(mén)對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位分別進(jìn)行了復(fù)查登記，對(duì)一些民間組織進(jìn)行了清理整頓，并加大了依法取締非法民間組織、查處民間組織違法行為的力度。同時(shí)，幫助民間組織建立了以章程為核心的內(nèi)部管理制度和民主決策制度，促進(jìn)了民間組織自律機(jī)制的形成。

(五)對(duì)民間組織黨建工作進(jìn)行了有益的探索。在中組部、民政部《關(guān)于在社會(huì)團(tuán)體中建立黨組織有關(guān)問(wèn)題的通知》下發(fā)后，各地方政府和民間組織管理部門(mén)在充分調(diào)研和廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)民間組織黨建工作進(jìn)行了許多有益探索，比如：成立專門(mén)機(jī)構(gòu)、出臺(tái)相關(guān)的地方性政策法規(guī)、建立完善的黨建工作體系、分類推進(jìn)黨建工作等。目前，已經(jīng)建立黨組織的社會(huì)團(tuán)體占到了總數(shù)的一半以上。

二、問(wèn)題與障礙：民間組織管理中的難點(diǎn)剖析

(一)“雙重管理”體制：去還是留

目前我國(guó)對(duì)民間組織采取的是“雙重管理”體制，即民間組織從籌備到成立、開(kāi)展活動(dòng)、變更、注銷等都要由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重審查和批準(zhǔn)。這一規(guī)定除了申請(qǐng)手續(xù)繁復(fù)，審批條件苛刻外，還使得相當(dāng)數(shù)量的民間組織由于找不到合適的“業(yè)務(wù)主管單位”而無(wú)法獲得“準(zhǔn)生證”。有的不得不改頭換面，以工商登記的形式尋求合法注冊(cè)，以營(yíng)利性企業(yè)的名義開(kāi)展非營(yíng)利性的慈善事業(yè)和公益活動(dòng)。而工商注冊(cè)必須按企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)納稅，這就加重了運(yùn)作成本，嚴(yán)重打擊了民間組織的積極性，許多民間組織不得不關(guān)門(mén)歇業(yè)；還有的民間組織由于找不到合適的“業(yè)務(wù)主管單位”，不能合法登記注冊(cè)，只能成為“黑人黑戶”，從而成為管理的盲區(qū)。從業(yè)務(wù)主管單位的角度來(lái)講，隨著民間組織數(shù)量的增加，每一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位管理的任務(wù)越來(lái)越重，但管理的人手卻很少，而且往往身兼多職，一人多崗、一崗多職的現(xiàn)象比較普遍，精力的有限使其對(duì)所屬民間組織的情況知之甚少，客觀上難以進(jìn)行有效管理。同時(shí)，由于業(yè)務(wù)主管單位沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，缺乏衡量和追究手段，因此在管理上對(duì)民間組織沒(méi)有多少約束力。此外，有些業(yè)務(wù)主管單位認(rèn)為自己是出于無(wú)奈才承擔(dān)了業(yè)務(wù)主管的職責(zé)，在主觀上并不愿意，因而在實(shí)踐中也并不積極對(duì)民間組織進(jìn)行管理，甚至放棄管理職責(zé)，以至于所屬許多民間組織成立數(shù)年，除了年檢時(shí)按要求蓋章外，平時(shí)幾乎沒(méi)有什么聯(lián)系，基本放任自流。

因此，一些學(xué)者認(rèn)為，業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)當(dāng)退出，給予民間組織更大的自主空間，取消“雙重管理”的中國(guó)特色模式。但也有一些學(xué)者認(rèn)為，在目前的情況下不能斷然取消雙重管理體制，而是應(yīng)該采取一些過(guò)渡的措施，對(duì)民間組織管理體制進(jìn)行改革。

(二)民辦非企業(yè)單位的營(yíng)利化傾向

“營(yíng)利化傾向”是指民間組織通過(guò)舉辦實(shí)體等方式運(yùn)作于市場(chǎng)，脫離了會(huì)員，其最終趨向目標(biāo)是市場(chǎng)營(yíng)利組織，偏離了民間組織的本質(zhì)。這一問(wèn)題主要存在于民辦非企業(yè)單位當(dāng)中。從《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定看，非營(yíng)利性是民辦非企業(yè)單位的一個(gè)重要標(biāo)志。但實(shí)際情況是，在民辦非企業(yè)單位中普遍存在著公益性要求與營(yíng)利性動(dòng)機(jī)共生的現(xiàn)象。一方面，一些民辦非企業(yè)單位的公益性行為往往和較高的營(yíng)利性動(dòng)機(jī)交織在一起；另一方面，公眾對(duì)民辦非企業(yè)單位的公益性感受不明顯，甚至有較多的負(fù)面評(píng)價(jià)。事實(shí)上，也確有不少民辦非企業(yè)單位借“非營(yíng)利”之名，謀“避稅”、“營(yíng)利”之實(shí)。

民辦非企業(yè)單位的“營(yíng)利化傾向”主要可以歸結(jié)為以下幾個(gè)原因：

第一，產(chǎn)權(quán)不清。這表現(xiàn)在：一方面，公益產(chǎn)權(quán)與個(gè)人產(chǎn)權(quán)不清。公益產(chǎn)權(quán)根源于公益性，其特征是以社會(huì)整體利益為目的，而不是經(jīng)營(yíng)者的個(gè)人利益。民間組織的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是一種公益產(chǎn)權(quán)而不是個(gè)人產(chǎn)權(quán)。但相當(dāng)多的民間組織卻并不這么認(rèn)為，他們?cè)谙硎苤菭I(yíng)利組織稅收優(yōu)惠的同時(shí)卻將組織所獲利潤(rùn)用于個(gè)人分紅；另一方面，集體產(chǎn)權(quán)與管理者產(chǎn)權(quán)不清。集體產(chǎn)權(quán)是指產(chǎn)權(quán)歸民間組織所有會(huì)員所有，因而其運(yùn)作、收益的使用也由全體會(huì)員決定；管理者產(chǎn)權(quán)是指一些民間組織的管理者以組織的名義謀取其個(gè)人或日常工作人員的利益。他們將工作重心放在進(jìn)入市場(chǎng)搞實(shí)體，而不是滿足會(huì)員的要求?；蛘哒f(shuō)，由于他們沒(méi)有能力為會(huì)員提供有效的服務(wù)，所以組織本身就在實(shí)質(zhì)上脫離會(huì)員、進(jìn)入市場(chǎng)。產(chǎn)權(quán)不清是導(dǎo)致一些民間組織營(yíng)利化的關(guān)鍵。

第二，被動(dòng)歸類。一個(gè)組織是否作為非營(yíng)利性的民辦非企業(yè)單位存在，并非完全出于自己的選擇或資金的來(lái)源，而是依據(jù)其活動(dòng)領(lǐng)域。比如提供教育、醫(yī)療服務(wù)的民辦機(jī)構(gòu)，在青島就被統(tǒng)一劃歸到民辦非企業(yè)單位。而實(shí)際上，其中很多組織是愿意登記為企業(yè)的。還有大量職業(yè)培訓(xùn)類的民辦非企業(yè)單位，雖然勉強(qiáng)作為“民非”而存在，但內(nèi)心更希望能夠成為企業(yè)。其實(shí)，強(qiáng)行劃歸為民辦非企業(yè)單位并非意味著這些組織就是公益組織，一定有益于社會(huì)。至少，它使政府失去了一部分稅收來(lái)源，也失去了這些組織在市場(chǎng)中才能完全獲得的激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，也為這些民辦非企業(yè)單位的“營(yíng)利化傾向”埋下了隱患。

第三，法規(guī)不嚴(yán)?，F(xiàn)有的法律法規(guī)尚沒(méi)有在民辦非企業(yè)單位如何確保其公益性和非營(yíng)利性上做出嚴(yán)格的規(guī)定，使其有了操作的空間。此外，廣大公眾對(duì)于民間組織的“非營(yíng)利性”還缺乏一個(gè)正確、統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和理解。尤其是對(duì)于民辦非企業(yè)單位，很多人并不知道它們是非營(yíng)利性組織。在不少“民非”負(fù)責(zé)人心目中，“民非”也可以有營(yíng)利要求，且具有企業(yè)化性質(zhì)。這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)也導(dǎo)致了許多民辦非企業(yè)單位的“營(yíng)利化傾向”。

(三)草根民間組織的管理困境

近幾年，草根民間組織的活力和社會(huì)作用越來(lái)越受關(guān)注。草根民間組織參與人數(shù)多，活動(dòng)多，具有形式上的松散性和內(nèi)在的凝聚性，并且呈多樣化、規(guī)?；l(fā)展趨勢(shì)，社會(huì)化程度也逐漸提高。這些草根民間組織滿足了一部分社會(huì)群體的需求，豐富了人民群眾的文化生活，有力地推動(dòng)了中國(guó)民間力量的生長(zhǎng)，彌補(bǔ)了政府、市場(chǎng)以及事業(yè)單位和自上而下民間組織的不足。但是，由于現(xiàn)行民間組織登記管理制度的門(mén)襤限制，大多數(shù)草根民間組織其實(shí)只得到社會(huì)合法性，并沒(méi)有也很難得到政治、行政和法律方面的合法性。它們一般僅在社區(qū)內(nèi)有一個(gè)備案，其發(fā)展基本上取決于基層政府及其派出機(jī)構(gòu)的態(tài)度：如果持積極態(tài)度，那么這些草根民間組織的活動(dòng)就好開(kāi)展，人員好組織，經(jīng)費(fèi)好籌集；相反，如果持消極態(tài)度，那么草根民間組織應(yīng)有的社會(huì)作用就得不到發(fā)揮，活動(dòng)難以開(kāi)展，甚至連活動(dòng)場(chǎng)地都沒(méi)有，面臨生存困境，基本處于自生自滅的狀態(tài)。同時(shí)，草根民間組織的“管理缺位”問(wèn)題也比較突出。一些管理部門(mén)認(rèn)為草根民間組織“小魚(yú)不起浪”，對(duì)它們重視不夠，未將其納入規(guī)范管理的軌道，相關(guān)職能部門(mén)對(duì)草根民間組織的管理仍停留在被動(dòng)管理層面，投入的管理力量不足，工作思路單一、手段缺乏，對(duì)于草根民間組織的具體活動(dòng)無(wú)法掌握，管理工作跟不上草根民間組織發(fā)展的要求。

此外，草根民間組織的管理主體不明確。以社區(qū)群眾文化團(tuán)隊(duì)的管理為例：群眾文化活動(dòng)團(tuán)隊(duì)是由群眾自發(fā)形成的，大多數(shù)未經(jīng)審批登記，規(guī)模、人數(shù)也千差萬(wàn)別，現(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)也是各不相同。它們基本上是在社區(qū)開(kāi)展活動(dòng)的，區(qū)和街道應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)是，群眾文化活動(dòng)團(tuán)隊(duì)有街道宣傳科負(fù)責(zé)的，也有居委會(huì)管理的，還有一些民間組織自己管理的，管理主體不明確，呈現(xiàn)多頭管理的局面。草根民間組織相關(guān)的法規(guī)制度也不健全，這一方面使得草根民間組織難以享受政府在人力和財(cái)力上應(yīng)當(dāng)給予的支持，另一方面也給草根民間組織的依法管理帶來(lái)了難度，因而也就難以通過(guò)加強(qiáng)對(duì)草根民間組織的監(jiān)督管理而保證團(tuán)隊(duì)活動(dòng)的公益性、服務(wù)性和合法性。同時(shí)，相關(guān)法規(guī)制度缺失又會(huì)造成草根民間組織本身的組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度的不健全，使組織的持續(xù)健康發(fā)展缺乏制度保障，難以形成“自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展”的自律機(jī)制。

(四)亦“官”亦“民”——民間組織的“半官方性”

中國(guó)目前NGO給人印象最深的一個(gè)特征，就是它們的“半官方性”?！鞍牍俜叫浴币部梢员硎鰹椤耙喙僖嗝瘛薄ⅰ肮倜穸匦浴被颉皽?zhǔn)政府組織”。目前，我國(guó)一些“民間組織”其實(shí)是政府組建的，實(shí)際上是一套人馬兩塊牌子。這些組織在運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)、資金來(lái)源、公眾信任度等方面，都依賴于政府，實(shí)質(zhì)上是作為政府的附屬機(jī)構(gòu)在發(fā)揮作用，嚴(yán)重偏離了民間組織的本質(zhì)屬性。經(jīng)?？梢钥吹降默F(xiàn)象是：一些民間組織把政府部門(mén)作為“資源提供者”，并主要為政府部門(mén)或某些工作人員“打工”，儼然成為了“二政府”；一些政府部門(mén)把民間組織看成是附屬物而不是平等的法律主體，指揮民間組織辦事，安排富余人員和退休人員去民間組織工作，決定民間組織內(nèi)部事務(wù)。在這樣一種依賴——控制的關(guān)系中，一方面，民間組織喪失了民間性、獨(dú)立性、自治性，失去自身活力和在社會(huì)管理中的獨(dú)特作用，逐漸演變?yōu)椤皽?zhǔn)政府組織”；另一方面，政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程也因此而滯緩，政府形象也因一些“準(zhǔn)政府組織”的不當(dāng)行為而受到損害。

出現(xiàn)這一問(wèn)題的原因也十分復(fù)雜?？傮w看，一方面，由于我國(guó)民間組織獲得政府認(rèn)可、獲取政策扶持和資金支持的能力從一開(kāi)始就決定了其自身發(fā)展空間的大小，因此從屬或“掛靠”于某個(gè)政府權(quán)力機(jī)關(guān)，成為不少民間組織必須爭(zhēng)取的必要條件。即使做不到這一點(diǎn)，一些民間組織至少也要尋求與權(quán)力中樞有直接聯(lián)系的個(gè)人(包括退休官員或官員親屬等)的參與和支持，這就使得民間組織不可避免地對(duì)政府存在較強(qiáng)的依賴關(guān)系；另一方面，政府部門(mén)擁有對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行壟斷性分配的權(quán)力。一些政府行政部門(mén)在既得利益的驅(qū)使下，難以割舍已有的權(quán)力。權(quán)力部門(mén)化不但阻礙著政府職能向外轉(zhuǎn)移，甚至還可能出現(xiàn)截留權(quán)力、擴(kuò)張權(quán)力的現(xiàn)象。一些政府部門(mén)通過(guò)發(fā)起創(chuàng)辦民間組織變相地截留權(quán)力，甚至出于自身利益隨意擴(kuò)大職能，干預(yù)本應(yīng)由民間組織管理的事務(wù)，從而達(dá)到獲利與控制的目的。

三、對(duì)策與建議：民間組織管理創(chuàng)新

(一)轉(zhuǎn)變觀念：民間組織管理創(chuàng)新的前提

1．要改變用“泛政治化”的觀念看待民間組織的思維方式。行政管理與政治分離的觀念產(chǎn)生了當(dāng)代公共行政理論，也使“服務(wù)政府”等概念得以確立。從我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀看，多數(shù)民間組織不是政治組織，其角色和作用首先和主要在于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)運(yùn)行領(lǐng)域。在對(duì)民間組織的認(rèn)識(shí)上，要更多地從社會(huì)運(yùn)行和行政管理等角度看問(wèn)題，改變過(guò)于強(qiáng)調(diào)政治、乃至完全從政治角度考慮問(wèn)題的習(xí)慣思維方式。事實(shí)上，民間組織發(fā)展中存在的一些問(wèn)題，很大程度上來(lái)自于制度安排和政府管理的不到位，而不是民間組織自身發(fā)展的必然傾向。

2．要將培育和發(fā)展民間組織并發(fā)揮其社會(huì)功能，作為我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要任務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制促進(jìn)了民間組織的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也需要民間組織發(fā)揮規(guī)范市場(chǎng)、提供政府難以滿足的部分公共服務(wù)等作用。我國(guó)民間組織的不發(fā)達(dá)狀態(tài)，是長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的結(jié)果，也是市場(chǎng)導(dǎo)向的改革尚未完全達(dá)到目標(biāo)的表現(xiàn)。需要認(rèn)識(shí)到，建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要發(fā)達(dá)的民間組織體系；民間組織發(fā)育完善程度是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的核心內(nèi)容，也是我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要指標(biāo)。

3．要正確認(rèn)識(shí)權(quán)力部門(mén)與民間組織的關(guān)系。要真正將民間組織視為“第三部門(mén)”，割斷民間組織與政府權(quán)力部門(mén)的“天然紐帶”。要樹(shù)立尊重公眾意志、重視公共權(quán)利的觀念，重視民間組織的社會(huì)代表性，在平等的基礎(chǔ)上建立政府權(quán)力部門(mén)與民間組織的溝通、理解和協(xié)商關(guān)系。

(二)完善政策法規(guī)：民間組織管理創(chuàng)新的制度保障

1．建立公益產(chǎn)權(quán)制度。首先，要明確公益產(chǎn)權(quán)的概念。公益產(chǎn)權(quán)區(qū)別于私人產(chǎn)權(quán)和公有產(chǎn)權(quán)，公益產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)是社會(huì)捐贈(zèng)和以稅收優(yōu)惠等形式獲得的公益資產(chǎn)，它面對(duì)的是多元責(zé)任主體，并承擔(dān)社會(huì)公益責(zé)任，因而是一種特殊的產(chǎn)權(quán)形式。由于我國(guó)正式制度中尚未有公益產(chǎn)權(quán)概念，盡快確立這一概念并用于界定民間組織的產(chǎn)權(quán)，顯得十分必要且迫切；其次，要建立公益產(chǎn)權(quán)運(yùn)作監(jiān)督機(jī)制?？蓞⒄宅F(xiàn)代企業(yè)制度在民間組織內(nèi)部建立志愿性的董事會(huì)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并加強(qiáng)政府對(duì)民間組織的審計(jì)監(jiān)督；再次，要建立公益產(chǎn)權(quán)破產(chǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制和民間組織退出機(jī)制。當(dāng)某個(gè)民間組織無(wú)法繼續(xù)生存時(shí)，國(guó)際上的一般做法是將其資產(chǎn)轉(zhuǎn)給其他民間組織或收歸政府財(cái)政，這樣就可以避免利用民間組織破產(chǎn)之機(jī)無(wú)償獲取公益資產(chǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2．健全法律法規(guī)。當(dāng)政府和民間組織之間建立了特定的關(guān)系時(shí)，就需要一套法律制度為民間組織及其與政府的互動(dòng)建立一個(gè)框架。近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了很多政策法規(guī)，對(duì)保障民間組織健康發(fā)展和確保民間組織管理工作有法可依發(fā)揮了重要作用。但隨著民間組織的快速發(fā)展，一些法條已經(jīng)滯后于形勢(shì)的變化。比如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中，登記對(duì)象、范圍不明確；非營(yíng)利性問(wèn)題界定不清，難以操作；對(duì)從業(yè)人員的合同關(guān)系、工資、福利待遇沒(méi)有作出明確規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)行中隨意性較大，給“民非”帶來(lái)招人難、留人難、爭(zhēng)議處理難等問(wèn)題；對(duì)注銷登記后財(cái)產(chǎn)的處理缺乏具體規(guī)定，舉辦者擔(dān)心自己投入的資金一去不返，影響了投資積極性，制約了“民非”發(fā)展的規(guī)模和檔次。因此，必須進(jìn)一步修改和完善現(xiàn)有的民間組織法規(guī)。同時(shí)，針對(duì)我國(guó)民間組織涉外活動(dòng)、境外非政府組織在華活動(dòng)、網(wǎng)上社團(tuán)、社區(qū)群眾文化團(tuán)隊(duì)等也要盡快出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)。

3．民間組織管理部門(mén)要建立以誠(chéng)信教育、信息披露、社會(huì)評(píng)估和分類監(jiān)管為主要內(nèi)容的民間組織誠(chéng)信制度。具體而言就是民間組織管理部門(mén)通過(guò)制定誠(chéng)信公約、發(fā)布誠(chéng)信倡議等方式在民間組織中廣泛開(kāi)展誠(chéng)信教育，逐步形成以追求誠(chéng)信為核心的民間組織文化；將民間組織的有關(guān)重要信息，如重大活動(dòng)、財(cái)務(wù)狀況、舉報(bào)信息等，通過(guò)民間組織誠(chéng)信建設(shè)體系信息平臺(tái)或新聞媒體向社會(huì)披露，以便于社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，進(jìn)行社會(huì)期望值和民間組織公信度調(diào)查，綜合整理，定期向社會(huì)公布；逐步建立科學(xué)、公正、規(guī)范、權(quán)威的民間組織誠(chéng)信評(píng)估指標(biāo)體系，并通過(guò)誠(chéng)信評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)民間組織是否保持非營(yíng)利性和公益性、是否在登記注冊(cè)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)活動(dòng)、活動(dòng)是否具有合法性等進(jìn)行評(píng)估；根據(jù)民間組織誠(chéng)信評(píng)估的結(jié)果，對(duì)長(zhǎng)期誠(chéng)實(shí)守信的民間組織予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，如授予榮譽(yù)稱號(hào)、給予更多的財(cái)政撥款和資源支持等。對(duì)失信的民間組織公開(kāi)曝光，采取相應(yīng)的懲罰措施，并將其作為日常監(jiān)督管理的重點(diǎn)。對(duì)從事危害社會(huì)活動(dòng)的非法民間組織要依法打擊取締。這樣既能鼓勵(lì)民間組織之間合理正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，使民間組織優(yōu)勝劣汰，又能正確引導(dǎo)政府撥款和社會(huì)捐贈(zèng)，集中社會(huì)資源，發(fā)揮最大效益。

(三)重新定位管理部門(mén)：民間組織管理創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1．要重新定位登記管理機(jī)關(guān)。加強(qiáng)登記管理機(jī)關(guān)在執(zhí)法、監(jiān)督、投訴受理等方面的職能，并依靠社會(huì)力量逐步建立起廣泛的社會(huì)監(jiān)督體系，在條件成熟之后可嘗試建立類似英國(guó)慈善委員會(huì)那樣的立法監(jiān)督機(jī)關(guān)。社會(huì)監(jiān)督的主體包括社會(huì)公眾——尤其是相關(guān)權(quán)益者、民間組織本身和媒體，他們最終需要?dú)w口到民間組織管理部門(mén)統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)執(zhí)法要求?！吧鐣?huì)投訴制度+政府受理部門(mén)+政府部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)其掌握的信息”也許是一個(gè)綜合模式，這不僅促使政府從全面的干預(yù)中退出，而且有效的監(jiān)督也能減少人們對(duì)民間組織的過(guò)分擔(dān)心，減少它們成立時(shí)的障礙。

2．改革業(yè)務(wù)主管單位。業(yè)務(wù)主管單位的存在已越來(lái)越不適應(yīng)民間組織進(jìn)一步發(fā)展的需要，但如果斷然取消又會(huì)忽視我國(guó)處于轉(zhuǎn)型期的國(guó)情。因此，可以允許具備一定條件或一定領(lǐng)域的民間組織試點(diǎn)向單—監(jiān)督管理體制過(guò)渡。比如：對(duì)于那些業(yè)務(wù)范圍難以在現(xiàn)有政府職能部門(mén)或社區(qū)范圍內(nèi)涵蓋、并且難以找到合適的業(yè)務(wù)主管單位的民間組織，可試行單一登記主管制，即取消業(yè)務(wù)主管單位；對(duì)于那些在社區(qū)活動(dòng)的草根民間組織可試行單一社區(qū)管理制，僅由管理部門(mén)備案即可。接下來(lái)可以考慮在政府采購(gòu)上發(fā)揮業(yè)務(wù)主管單位的主體性作用，使之主要扮演資源提供者同時(shí)也是項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)督者的角色，這樣業(yè)務(wù)主管單位和非政府組織主要通過(guò)項(xiàng)目紐帶展開(kāi)互動(dòng)，逐步拉開(kāi)距離，最終達(dá)到分領(lǐng)域取消業(yè)務(wù)主管單位直接管理非政府組織的目標(biāo)。

(四)優(yōu)化管理方式：民間組織管理創(chuàng)新的落腳點(diǎn)

1．創(chuàng)新組織載體。民間組織的登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行政事分離，如成立“民間組織服務(wù)中心”等一類的民間組織，通過(guò)民間組織管理民間組織，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，委托其承接民間組織登記管理中的事務(wù)性、服務(wù)性工作，包括組織培訓(xùn)、咨詢接待以及民間組織年檢的部分工作等，讓民間組織發(fā)揮服務(wù)作用，這樣既可以滿足民間組織自身需要服務(wù)的社會(huì)需求，也順應(yīng)了民間組織登記管理機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變職能、提升管理服務(wù)水平的發(fā)展趨勢(shì)，有助于加強(qiáng)民間組織自律，促進(jìn)其自我完善。

2．建立現(xiàn)代化、智能化的“網(wǎng)上社團(tuán)”管理信息系統(tǒng)。首先，對(duì)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)上與“網(wǎng)上社團(tuán)”活動(dòng)相關(guān)的網(wǎng)站和網(wǎng)頁(yè)進(jìn)行分類搜索，以確定哪些已經(jīng)發(fā)展成為“網(wǎng)上社團(tuán)”組織，并建立其基本檔案，為進(jìn)一步觀察和管理提供線索和依據(jù)；其次，對(duì)“網(wǎng)上社團(tuán)”的活動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行搜索、統(tǒng)計(jì)和分類，將有關(guān)社團(tuán)活動(dòng)的主要內(nèi)容下載，進(jìn)行分類梳理并匯總成冊(cè)；最后，對(duì)“網(wǎng)上社團(tuán)”開(kāi)展活動(dòng)的網(wǎng)站進(jìn)行必要的管理和監(jiān)督，以進(jìn)一步規(guī)范“網(wǎng)上社團(tuán)”的管理。

3．積極推進(jìn)“社團(tuán)進(jìn)社區(qū)”。注重培育發(fā)展公益性、慈善性的民間組織，并引導(dǎo)其在社區(qū)建設(shè)和管理中發(fā)揮作用。對(duì)社區(qū)中規(guī)模較小、專業(yè)性不強(qiáng)的民間組織，區(qū)(縣)黨委和人民政府可授權(quán)街道黨工委、辦事處履行業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)。

總之，社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對(duì)民間組織的發(fā)育和發(fā)展產(chǎn)生了內(nèi)在的推動(dòng)。由于非政府組織具有“兩面性”，因而“發(fā)揮其積極作用，限制其消極作用”成為長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府政策取向的基本準(zhǔn)則，但在實(shí)踐和操作層面上的管理難題尚未得到根本解決，結(jié)果常常發(fā)生“一抓就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。政府在政策選擇上也經(jīng)常處于“抓”和“放”的兩難境地。因此，作為政府相關(guān)職能部門(mén)而言，要解決目前在民間組織管理方面的難點(diǎn)問(wèn)題，首先要轉(zhuǎn)變觀念，完善相關(guān)政策法規(guī)，重新定位民間組織管理部門(mén)，并優(yōu)化管理方式，然后通過(guò)提升民間組織的作用，授權(quán)或賦予其一定的角色來(lái)積極扶持民間組織的發(fā)育和發(fā)展，使之有能力以主體姿態(tài)參與社會(huì)管理，并與民間組織建立起良性互動(dòng)的合作關(guān)系，形成自上而下與自下而上相結(jié)合的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，共同推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。

責(zé)任編輯 張國(guó)強(qiáng)

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。