摘 要：我國的電子政務(wù)建設(shè)已初具規(guī)模并逐漸進入全面實施階段，但如何走出發(fā)展階段的瓶頸時期更是成為我國電子政務(wù)建設(shè)的當務(wù)之急。本文首先介紹了我國電子政務(wù)的沿革，并明確其建設(shè)的實施意義。然后。從觀點認識、內(nèi)容管理、運作模式和信息建設(shè)四個緯度全面的分析了目前我國電子政務(wù)建設(shè)所存在的主要問題，并做出客觀的評價。最后提出我國電子政務(wù)建設(shè)的對策分析，以期從理論上給我國政府提供可行性建議，從實踐上促進我國電子政務(wù)的建設(shè)。 關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；建設(shè)；對策 中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0102-03

一、中國電子政務(wù)建設(shè)的沿革及實施意義

20世紀80年代以來，經(jīng)濟全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化改變了人們幾千年來形成的信息傳遞模式、人際間的溝通方式和社會管理的組織形式，促進著社會生活和政府運作模式的變革，推動了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整與人類社會的進步。在信息社會下，傳統(tǒng)的政務(wù)管理模式已不能適應時代發(fā)展的需求，電子政務(wù)的建設(shè)與推動就是在這場變革中應運而生。電子政務(wù)是在以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為核心的信息技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的政府管理的改革，它的概念源于美國克林頓政府，由英文E-government翻譯而來，現(xiàn)已被世界絕大部分國家所采用。所謂電子政務(wù)就是政府部門以信息網(wǎng)絡(luò)為平臺，綜合運用信息技術(shù)，在對傳統(tǒng)政務(wù)進行持續(xù)不斷的革新和改善的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，將政府的管理和服務(wù)職能進行整合，超越時間、空間的界限，打破部門條塊分割的制約，全方位的向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際標準的管理和服務(wù)，實現(xiàn)公務(wù)、政務(wù)、商務(wù)、事務(wù)的一體化管理和運行。

近年來，我國的電子政務(wù)已經(jīng)發(fā)展到一個涉及公務(wù)領(lǐng)域、公眾部門、跨地域的綜合性行政網(wǎng)絡(luò)，為我國政府工作帶來了一場變革。但是，不能否認中國的電子政務(wù)建設(shè)處于發(fā)展的瓶頸時期，因此正視問題并采取相應的對策成為我國電子政務(wù)建設(shè)的當務(wù)之急。目前，從宏觀上關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)的戰(zhàn)略方向和指導目標的相關(guān)研究已經(jīng)逐漸開展，但在微觀上對其觀點認識、內(nèi)容的管理、運作模式和信息建設(shè)等具體領(lǐng)域的研究還較粗略。缺乏系統(tǒng)的分析。本文著重將我國電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)存的問題進行多方面的整合、歸納，分析其問題的成因，并提出其建設(shè)的對策研究，以期為我國電子政務(wù)建設(shè)總結(jié)更全面的建設(shè)指導。

我國電子政務(wù)工程從上個世紀80年代初開展的政府機關(guān)內(nèi)部辦公自動化工程開始，到今天政府上網(wǎng)工程的全面推進，歷經(jīng)20多年的發(fā)展，已經(jīng)初具規(guī)模。近年，我國的電子政務(wù)工程步入了全面高速發(fā)展階段，據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的2004年191個國家電子政務(wù)測評結(jié)果，中國排名第74位，從這個角度來說，我國電子政務(wù)建設(shè)的確取得了長足的進步。目與此同時，電子政務(wù)作為政府資源的整合方式，作為政府與公眾的交互媒介，作為電子政府服務(wù)平臺，其實施意義也日益彰顯。

電子政務(wù)的發(fā)展以用戶為中心，按照用戶需要來設(shè)計政府的網(wǎng)絡(luò)職能，從而促進政府政策體制改革，構(gòu)造服務(wù)性政府，實現(xiàn)以民為本的理念；也有利于實現(xiàn)政府管理方式上的創(chuàng)新，提高政府運作效率；電子政務(wù)系統(tǒng)使政府能夠建立各種各樣的政務(wù)信息數(shù)據(jù)庫和政府輔助決策系統(tǒng)，實現(xiàn)政務(wù)資源共享，增強政府決策能力和工作效率；電子政務(wù)系統(tǒng)還能夠使政府最大限度的公開政務(wù)信息，加大公眾輿論監(jiān)督力度，從而提高政府公務(wù)的透明化，促進反腐倡廉。

二、中國電子政務(wù)建設(shè)存在的問題

我國電子政務(wù)建設(shè)雖然取得了重要進展，但整體水平仍然較低，與世界先進水平存在著差距。現(xiàn)階段國內(nèi)關(guān)于電子政務(wù)的理論和政策研究還很不完善，而且其應用也是處于探索階段，在理論上出現(xiàn)觀念認識的誤區(qū)和在實踐上存在著有尚不完善的措施，這些問題主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1．電子政務(wù)觀點認識的誤區(qū)。這些認識上的誤區(qū)具體說來就是：重視計算機、電子網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而對電子政務(wù)建設(shè)后期的維護和進一步深入研究開發(fā)工作沒有給予充分的認識，同時輕視或不清楚為適應、充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，政務(wù)工作自身應該做哪些改進，因而處于被動的地位；在網(wǎng)絡(luò)應用上，我國政府部門的電子政務(wù)建設(shè)又普遍存在著重網(wǎng)絡(luò)建設(shè)輕政務(wù)信息資源的開發(fā)和應用的現(xiàn)象，沒有建立起真正的應用和服務(wù)意識，因而導致電子政務(wù)建設(shè)被動，在一些政府網(wǎng)站上，只介紹政策法規(guī)、聯(lián)絡(luò)方式等靜態(tài)信息，政府新聞發(fā)布占據(jù)主要地位，政府網(wǎng)站不僅是彼此不能互連互通的“信息孤島”，而且是缺乏鮮活信息、缺乏老百姓所關(guān)注信息的“信息荒島”。而表格下載，網(wǎng)上申請等為公眾帶來更多價值的在線服務(wù)寥寥無幾，形成了“有網(wǎng)絡(luò)無應用”的尷尬局面。

2．電子政務(wù)內(nèi)容管理的桎梏。我國電子政務(wù)建設(shè)缺乏整體統(tǒng)籌的可操作性發(fā)展規(guī)劃和規(guī)范統(tǒng)一的評估標準，從而很難建立高效務(wù)實的政府管理運作機制。在我國，“條塊分割”的管理體制與電子政務(wù)的統(tǒng)一性、開放性、交互性和規(guī)模經(jīng)濟等自然特性產(chǎn)生嚴重沖突，各級地方政府和部門在開展電子政務(wù)時往往各自為政，出現(xiàn)條塊分割、部門封鎖，信息共享障礙嚴重，造成一些政府部門之間缺乏良好的合作基礎(chǔ)和合作激勵機制。同時各級地方政府和部門在開展電子政務(wù)時采用的標準也各不相同，沒有建立數(shù)據(jù)的保密性、完整性、不可抵賴性，給上網(wǎng)人員的身份真實性、隱私權(quán)等帶來極大的損害。政府是社會信息資源的最大擁有者和應用者，我國80％以上的有用信息都由政府掌握。我國各級政府部門掌握了3000多個政府信息數(shù)據(jù)庫，這些庫分屬于不同的政府部門所有，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和技術(shù)標準，不能做到互聯(lián)互通，資源共享，不少數(shù)據(jù)庫甚至因其擁有單位缺乏開發(fā)利用條件而成為死庫，不能為公眾服務(wù)。由于缺乏統(tǒng)一的實施規(guī)劃和技術(shù)標準，加之建設(shè)初期缺乏經(jīng)驗，有專家指出“電子政務(wù)建設(shè)有過濫勢頭”，電子化政府工程存在著走向“政績工程”的危險。另外，我國電子政務(wù)建設(shè)還缺乏精明強干的政務(wù)系統(tǒng)管理人員。大多數(shù)政府信息化工作人員素質(zhì)都很低，不少的信息化工作人員沒有受過專業(yè)的信息技術(shù)教育。他們不具備為政府的高層領(lǐng)導提供決策信息的能力，也無法為系統(tǒng)開發(fā)人員提供必要的支持，擔任不了這個重要的“中間人”角色。

3．電子政務(wù)運作模式的缺失。近幾年來，中國城市政府門戶網(wǎng)站呈高速發(fā)展態(tài)勢，但我們?nèi)匀恍枰吹剑袊娮诱M程尚處于發(fā)展之初。電子政務(wù)在我國存在著嚴重的地區(qū)發(fā)展不平衡問題，大城市、東南沿海地區(qū)發(fā)展水平高于中西部地區(qū)。西藏、青海、四川等省(自治區(qū))政府網(wǎng)站空缺數(shù)量較多，在33個政府網(wǎng)站空缺型的城市中，占據(jù)了相當?shù)谋壤?。西藏所有地方城市均未建立自己的政府網(wǎng)站，其次是青海，有一半的城市尚未擁有自己的政府網(wǎng)站，空缺比較嚴重，再次是四川、甘肅、廣西和寧夏，這些省(自治區(qū))尚有超過2％的城市沒有建立政府網(wǎng)站。技術(shù)和投入上如此，內(nèi)容建設(shè)上也是如此。同時，當前我國政府部門在信息資源的開發(fā)和利用上仍然是一個相對薄弱的環(huán)節(jié)，沒有建立有效的信息資源共享機制，特別是缺乏政府部門間信息資源的有效共享。在跨部門基礎(chǔ)信息資源共建上，雖然我國已經(jīng)開始啟動四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)工作，但是推進效果不夠理想。我國基礎(chǔ)信息資源開發(fā)與利用的缺乏已經(jīng)成為信息化發(fā)展的主要瓶頸。政府與公民仍然存在著嚴重的信息不對稱問題，社會對政府信息的需求與政府的信息供給存在著巨大的差距。再者，我國電子政務(wù)缺乏一個完整、統(tǒng)一的法律和制度框架。在電子政務(wù)立法這一重要環(huán)節(jié)上極為滯后，許多方面基本上處于空白，只是由行政機關(guān)對互聯(lián)網(wǎng)管理出臺了一些限制性法規(guī)，還沒有制定相關(guān)法律。最后，電子政務(wù)服務(wù)受眾對象不明確，信息服務(wù)仍是網(wǎng)站主體，雙向互動和網(wǎng)上事務(wù)處理整體薄弱。網(wǎng)站往往以形象展示、自我宣傳為主，而忽略了民眾的受用程度，而且門戶網(wǎng)站內(nèi)容分類較亂，服務(wù)層次低，服務(wù)種類非常局限，個性化服務(wù)也非常弱。

4．電子政務(wù)信息建設(shè)的匱乏。從目前我國政府的網(wǎng)站應用來看，要構(gòu)建電子政府還存在著一些潛在缺陷，如信息傳播的時效性差、技術(shù)水平單一以及網(wǎng)站建設(shè)具有長期性。從目前已經(jīng)建立的政府網(wǎng)站看，幾乎所有網(wǎng)站的信息的更新速度過于緩慢，無法保證讓廣大公眾及時、準確地了解政府各部門的最新動向。另外，目前我國的信息技術(shù)較世界領(lǐng)先技術(shù)的差距還相當遠，計算機造價昂貴、速度太慢，應用軟件匱乏，能夠滿足我國用戶需求的、漢化了的應用軟件更是幾乎沒有。電子商務(wù)的推行必須以先進的信息技術(shù)為基礎(chǔ)，而落后的信息技術(shù)無疑會使電子政府在網(wǎng)上即時處理公務(wù)時受到極大的限制。電子政府建成后還面臨一些問題：數(shù)據(jù)來源的復雜性、網(wǎng)站建設(shè)的長期性和網(wǎng)絡(luò)安全的隱患性。在我國的電子政府逐步構(gòu)建完成后，政府的網(wǎng)上應用會越來越廣泛，數(shù)據(jù)庫的信息來源也會越來越復雜。如果對各類數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，將會造成相同信息的不同數(shù)據(jù)庫中的重復，并且無法相互連接。如果某一數(shù)據(jù)稍有變化，就需要到政府的各個部門逐一修改，不僅沒有提高政府的辦事效率，反倒給公眾服務(wù)帶來了極大不便。電子政府的運作直接涉及各級政府的核心政務(wù)，因此電子政務(wù)的事實過程始終要具有高度的可靠性和安全性。當今世界的沖突已經(jīng)蔓延到了因特網(wǎng)上，信息安全已經(jīng)成為維護國家安全和社會穩(wěn)定的一個焦點。然而，我國信息安全的現(xiàn)狀是非常不容樂觀的，存在相當多的安全隱患。如網(wǎng)絡(luò)信息安全防護能力差，很多應用系統(tǒng)處于不設(shè)防狀態(tài)，存在著極高的信息安全風險，另外公務(wù)員的安全意識和政府機關(guān)的內(nèi)部安全機制也有待進一步提高。

三、加強中國電子政務(wù)建設(shè)的對策

近20年來，在黨中央、國務(wù)院的大力倡導和推動下，我國電子政務(wù)建設(shè)已初具規(guī)模并逐漸進入全面實施階段。江澤民同志在黨的十六大報告中指出：“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，強調(diào)了中國電子政務(wù)建設(shè)的實施意義并為中國的電子政務(wù)建設(shè)指明了方向。

1．解放思想，更新觀念，是加速發(fā)展電子政務(wù)的關(guān)鍵。隨著電子政務(wù)的推進，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)和迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的辦公習慣和技能都將受到挑戰(zhàn)。解放思想，更新觀念，就是要把電子政務(wù)建設(shè)提高到轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境，提高行政效率，促進廉政建設(shè)，密切黨群、政群關(guān)系的高度來認識。因此，我們要充分領(lǐng)會政府管理信息化在實現(xiàn)以信息化促進工業(yè)化、現(xiàn)代化的發(fā)展戰(zhàn)略中具有的重要意義，充分認識電子政務(wù)對提高國家競爭力的重大作用。促使行政領(lǐng)導的觀念轉(zhuǎn)變到行政改革與創(chuàng)新上來，使他們從先進生產(chǎn)力代表的高度來認識電子政務(wù)建設(shè)，切實能在新一輪經(jīng)濟增長周期到來的關(guān)鍵時刻，支持和引導電子政務(wù)健康快速的發(fā)展。

2．明確目標，合理規(guī)劃，是切實完善電子政務(wù)的重點。電子政務(wù)建設(shè)是一項跨部門、跨領(lǐng)域的系統(tǒng)工程，特別是涉及到經(jīng)濟社會各種資源的重新配置，也涉及到各種利益關(guān)系的重新調(diào)整，在電子政務(wù)建設(shè)過程中。信息化管理部門要從全局出發(fā)，站在全局的高度正確對待資源重新配置和利益重新調(diào)整，統(tǒng)一規(guī)劃本地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)布局，合理安排電子政務(wù)發(fā)展計劃，與各業(yè)務(wù)工作部門加強溝通和協(xié)作，全面把握電子政務(wù)推進的工作重點和建設(shè)質(zhì)量，繼續(xù)發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。發(fā)展電子政務(wù)，國家要制定宏觀的發(fā)展規(guī)劃，建立相應領(lǐng)導機構(gòu)，加強對電子政務(wù)的研究、規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，并根據(jù)國情制定切實可行的階段性目標。要按照先易后難原則統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)推進。研究表明，電子政務(wù)在我國工商管理、稅務(wù)、金融、海關(guān)等領(lǐng)域?qū)嵤┫鄬θ菀仔?，但要實現(xiàn)跨行業(yè)、跨地區(qū)、特別是某項公共服務(wù)涉及多部門的在線服務(wù)，難度就要大得多。這不僅對公共管理本身提出了很高要求，而且對電子政務(wù)的技術(shù)、安全等都有很高的要求。因此在制定電子政務(wù)整體發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)標準時，不僅要有相關(guān)部門的領(lǐng)導和IT行業(yè)專家參與，還要注重吸收部分行政管理專家參與，這樣才能使電子政務(wù)的規(guī)劃更具有權(quán)威性。

由于電子政務(wù)建設(shè)是政府行為，建設(shè)資金大多是財政支出，因此，電子政務(wù)規(guī)劃必須是計劃性的，而不是指導性的。同時，電子政務(wù)的建設(shè)和完善是一個漫長的過程，在這個過程中，我們之所以強調(diào)技術(shù)標準的統(tǒng)一性以及在一定的整體規(guī)劃下進行，絕不意味著要簡單地追求硬件設(shè)施的先進性，而是強調(diào)未來的可連接性和整體布局以及應用的合理性，否則就可能使電子政務(wù)的發(fā)展偏離了方向，給國家資金造成巨大的浪費。因此，中國目前發(fā)展電子政務(wù)應本著有用、適應和好用的原則，也就是說，在西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可以按照有用的原則發(fā)展電子政務(wù)，不能追求設(shè)施的高檔次；在中部，可以按照適用的原則推動電子政務(wù)的發(fā)展；在東部經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，可以按照好用的原則發(fā)展電子政務(wù)，有些設(shè)施可以配置的高檔一些。

3．按需分配，健全體制，是穩(wěn)步推進電子政務(wù)的基礎(chǔ)。在電子政務(wù)建設(shè)中，應以需求為向?qū)?，以應用求發(fā)展，從而確立以標準化為紐帶的原則。統(tǒng)一標準是互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的基礎(chǔ)，在電子政務(wù)的建設(shè)中要以形成標準統(tǒng)一、功能完善、安全可靠的政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺為目標，以連通各個隔絕系統(tǒng)，整合分散資源，提升系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)信息共享為其工作重心，盡快完善我國電子政務(wù)的現(xiàn)有各項標準化措施。我國電子政務(wù)的建設(shè)，當務(wù)之急是健全其建設(shè)體制，應從總體標準、應用標準、應用支撐標準、信息安全標準、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施標準和管理標準等方面入手，構(gòu)建我國電子政務(wù)的標準化體系。同時，在電子政務(wù)的建設(shè)工作中，應注重應用的合理性和系統(tǒng)的可擴充性，構(gòu)筑統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，為跨地區(qū)、跨部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)和資源共享創(chuàng)造有利條件，以保證整個系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。并在推動電子政務(wù)向網(wǎng)上事務(wù)處理和協(xié)同工作這一高級階段發(fā)展的過程中，圍繞協(xié)同應用和“一站式”服務(wù)的目標，從管理體制、基礎(chǔ)平臺建設(shè)、應用平臺建設(shè)、安全保障體系、標準規(guī)范等方面進一步做好工作和加強研究，明確服務(wù)對象，合理共享資源。

在電子的政務(wù)建設(shè)工作需要一個健全的體制，而健全的運行體制必須依賴于完善的法律法規(guī)制度，以確保整個社會信息網(wǎng)絡(luò)化的規(guī)范發(fā)展。立法要從有利于信息技術(shù)發(fā)展、’有利于電子政務(wù)開展的角度，解決電子政務(wù)發(fā)展中亟待解決的問題，確立電子憑證的法律地位，加快電子政務(wù)的整體立法，加強互聯(lián)網(wǎng)的立法，加強信息化標準測定與立法，制定有關(guān)網(wǎng)絡(luò)安全的法律，保護數(shù)字媒體的知識產(chǎn)權(quán)，有關(guān)政府信息公開、信息資源開發(fā)的組織機構(gòu)及其職責和政府信息資源管理等方面的法律、法規(guī)也需要健全。與此同時，還要對現(xiàn)行的法律、法規(guī)進行完善，要針對電子政務(wù)的工作環(huán)境，制定保密管理制度、硬件與軟件的培訓制度、政府采購制度、計算機網(wǎng)絡(luò)的使用制度和維護制度，并制定相應的處罰措施以保證上述制度的貫徹執(zhí)行。目前，有關(guān)我國推行電子政務(wù)的兩部法律已經(jīng)在制定中并即將出臺。這兩部法律分別是《電子簽“國家信息化領(lǐng)導小組”是目前比較合章法》和《政府信息公開法》，兩部法律的出臺將會從根本上改變政府的工作方式和工作思路，成為一場工作制度的革命。

4資源整合，信息共享，是有效實施電子政務(wù)的保障。據(jù)有關(guān)資料表明：全社會信息資源的8％是政府信息資源，因此政府信息網(wǎng)絡(luò)是電子政務(wù)的基礎(chǔ)，資源整合、建設(shè)統(tǒng)一的政府信息網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)信息的共享，是推進各地電子政務(wù)的關(guān)鍵。信息資源開發(fā)和共享，關(guān)鍵在于打破行業(yè)界限。政府資源只有做到最大限度的公用化，電子政務(wù)才能發(fā)揮最大效率。根據(jù)我國國情和政府結(jié)構(gòu)、功能和運作方式，各地不能完全像美國政府那樣在公共通信網(wǎng)絡(luò)上構(gòu)建虛擬網(wǎng)絡(luò)。出于國家安全和保密管理考慮，政府信息網(wǎng)絡(luò)應由物理上分離的兩個計算機網(wǎng)組成，區(qū)分為內(nèi)、外網(wǎng)。外網(wǎng)，與因特網(wǎng)邏輯隔離，供政府與外界交流使用。內(nèi)網(wǎng)，供政府部門內(nèi)部使用，是上下級政府、政府部門之間傳遞內(nèi)部信息和保密信息、協(xié)同工作的渠道。由于在內(nèi)、外網(wǎng)中傳送不同等級的信息，因此會相應地采取不同的保密機制，如數(shù)字簽名、IP數(shù)據(jù)加密、VPN虛擬專用網(wǎng)等技術(shù)。在政府部門已經(jīng)擁有一定的信息資源和網(wǎng)絡(luò)資源的情況下，如果將這些現(xiàn)有的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)資源加以整合利用，那么，在較短的時間內(nèi)可以建成統(tǒng)一的政府信息網(wǎng)絡(luò)平臺。

責任編輯 柏振忠

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