摘 要：本文分析了我國現(xiàn)行農(nóng)地制度及其特點，并對當(dāng)前所進行的農(nóng)地制度改革探索形成的幾種模式進行了利弊分析，提出了基于社會主義新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)地制度創(chuàng)新的思路，以期推進農(nóng)地制度改革與新農(nóng)村建設(shè)。 關(guān)鍵詞：農(nóng)地制度模式；新農(nóng)村建設(shè) 中圖分類號：F301．1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0176-03

一、我國現(xiàn)行農(nóng)地制度及其弊端

(一)我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度。我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度是和我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度聯(lián)系在一起的?！吨腥A人民共和國憲法》里規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！辈浑y看出，我國土地所有權(quán)和使用權(quán)在理論上屬于分離存在的狀態(tài)。國家在整個土地制度中的地位是土地的形式上的所有者，村集體或者村行政管理單位，是農(nóng)村土地的管理單位，代表國家管理土地，與國家實質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系。農(nóng)民在土地制度中的實際地位是土地的管理單位的一分子和使用者。土地家庭承包責(zé)任制，解決了人民公社制度下勞動監(jiān)督成本過大的問題，并把土地產(chǎn)出(收益權(quán))與勞動者的經(jīng)營效益直接聯(lián)系起來，增加了該制度的激勵作用，極大的促進了農(nóng)地資源的優(yōu)化配置和合理利用，提高了農(nóng)地的產(chǎn)出率，解決了農(nóng)村絕大多數(shù)人口的溫飽問題。

(二)現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的弊端及其帶來的危害。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的農(nóng)地制度的缺陷逐漸顯露出來，已經(jīng)成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要瓶頸，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．現(xiàn)行農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)主體虛位?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地制度，雖然明確規(guī)定土地歸集體所有，即集體擁有產(chǎn)權(quán)，但是集體指向不明確。究竟誰是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表模糊不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然行使著許多農(nóng)村經(jīng)濟的組織管理職能，但他是一級政府，沒有集體經(jīng)濟組織，故不能作為集體土地所有權(quán)的代表；村委會是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和在農(nóng)村的委托管理機構(gòu)，同一村內(nèi)的不同村民小組的土地數(shù)量、質(zhì)量不一樣，權(quán)力不均等，顯然也不能作為集體土地所有權(quán)的代表；村民小組雖是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的基礎(chǔ)，同一村民小組的農(nóng)民一般平等的擁有土地所有權(quán)，但一沒有法律地位，二沒有經(jīng)濟核算形式，三沒有辦公地點，有的甚至連小組長也沒有，遇事往往由各戶聯(lián)合推薦一名代表行事，難以體現(xiàn)集體性和代表性。作為集體成員的農(nóng)民個人，對集體所有的土地原則上沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)。這就使得集體土地的所有者實際上處于一種缺位或者虛構(gòu)的狀態(tài)。

2現(xiàn)行農(nóng)地制度導(dǎo)致土地均田化、分散化，經(jīng)營效率低下。根據(jù)林毅夫的研究，1978-1984年間，家庭承包制對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率約42．2％～46．9％。問題是當(dāng)中國解決了溫飽問題后，如何引導(dǎo)一家一戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者走向現(xiàn)代化的道路，成為擺在理論界和決策者面前的一個重要的研究課題。農(nóng)業(yè)和農(nóng)地的低效性首先從1984年出現(xiàn)的“賣糧難”問題中凸現(xiàn)出來，進入上世紀(jì)九十年代問題更加嚴(yán)重。城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入之比，1978年為2．57：1，1985年下降到最低點1．85：1，1997年后逐步攀升，2002、20Q3年分別為Z79：1與3．2：1。與國內(nèi)其他產(chǎn)業(yè)和國外發(fā)達農(nóng)業(yè)相比，我國農(nóng)業(yè)成為最危險的產(chǎn)業(yè)。這與現(xiàn)行的農(nóng)地制度不無關(guān)系。

土地承包責(zé)任制表面上強調(diào)人人平等，村集體的所有成員獲得的土地數(shù)量是相同的。這雖然滿足了“耕者有其田”的夙愿，但實質(zhì)上忽視了農(nóng)民經(jīng)營能力的差異和經(jīng)營意愿的差異。經(jīng)營能力低、經(jīng)營意愿不強的人造成土地的閑置和撂荒，形成了土地的隱形浪費；而經(jīng)營能力較強、經(jīng)營意愿強烈的農(nóng)戶因無法得到較多的土地，不能彰顯其能力，造成了人力資源的浪費和土地經(jīng)營效率發(fā)揮不充分；另一方面，由于分配土地不僅要注意數(shù)量上的平等而且要照顧質(zhì)量上的均衡，但土地本身存在的地理、區(qū)位等方面的差異性，使土地很難在大的區(qū)域上進行平均分配，結(jié)果造成了土地的條塊分割和地塊規(guī)模狹小。相關(guān)資．料表明，目前我國平均每戶農(nóng)民分到的土地僅有8．74畝，且被分離成95塊。平均每塊僅有0．89畝。這種農(nóng)地平均化分配方式。形成了“中國無農(nóng)場”的局面，盡管滿足了相對公平的目標(biāo)，但同時卻失去了其效率性，導(dǎo)致先進的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化技術(shù)無法實施。2003年頒布的土地承包法規(guī)定，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)務(wù)工或定居，仍保留原土地的承包權(quán)，而進入大中城市務(wù)工定居，則要放棄原土地的承包權(quán)，而且得不到任何補償。這一方面會阻礙城市化進程，因為農(nóng)民為了保留土地承包權(quán)，會選擇放棄在大中城市定居的機會；另一方面也不利于農(nóng)村實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營。

3．現(xiàn)行農(nóng)地制度使農(nóng)戶土地承包權(quán)存在著內(nèi)在的不穩(wěn)定性。現(xiàn)行農(nóng)地制度明文規(guī)定了農(nóng)地的集體所有制，一個地區(qū)的農(nóng)地是由這個地區(qū)的農(nóng)民集體所有的。那么當(dāng)單個的農(nóng)戶離開這個地區(qū)的時候，他就必須放棄在該地區(qū)的集體土地的使用權(quán)。當(dāng)該地區(qū)出現(xiàn)新的農(nóng)戶時，這個地區(qū)的別的農(nóng)戶享有的土地必然要被重新分配，以滿足新的農(nóng)戶的土地需求。其結(jié)果就是隨著地區(qū)農(nóng)戶的遷出遷入和人口的變化，土地的分配必須相應(yīng)做出不斷的調(diào)整，以致土地經(jīng)營在農(nóng)戶間頻繁變動，誘使農(nóng)民土地經(jīng)營的短期化行為發(fā)生。

4．現(xiàn)行農(nóng)地制度過度強調(diào)社會保障功能，影響了農(nóng)地資源的合理配置。我國農(nóng)村中的土地除了作為基本的生產(chǎn)要素發(fā)揮作用外，對于絕大部分地區(qū)的農(nóng)民來說它還具有極強的生存保障功能。對于兼業(yè)農(nóng)民來說具有就業(yè)保障功能，對于部分年老體弱的農(nóng)民來說具有醫(yī)療和養(yǎng)老保障功能。土地的多重保障功能是在我國多年以來對農(nóng)村保障制度忽視的情況下所形成的，國家制度安排上實際沒有將農(nóng)民群體納入規(guī)范性的社會保障體系之內(nèi)，以致土地保障功能強化。土地的保障功能和生產(chǎn)功能之間是不相互兼容的，而且存在有明顯的內(nèi)在沖突。

二、目前農(nóng)地制度創(chuàng)新的探索與實踐嘗試

針對目前農(nóng)地制度的缺陷，中央政府對農(nóng)村土地制度創(chuàng)新進而帶動農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展極其關(guān)注，提出按照“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)、保護收益權(quán)、尊重處分權(quán)、給予農(nóng)民談判權(quán)”的思路來創(chuàng)新農(nóng)村土地制度。一些地方對其進行了探索和改進，主要形成了以下幾種模式：

(一)“兩田制”。首創(chuàng)于山東平度的“兩田制”是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下把農(nóng)地的經(jīng)濟發(fā)展功能和社會保障功能分離成口糧田和責(zé)任田。口糧田按人均分，只負擔(dān)當(dāng)時的農(nóng)業(yè)稅；責(zé)任田則根據(jù)效率優(yōu)先的原則，采取按人、按勞和招標(biāo)承包等三種主要方式承包經(jīng)營，向國家交納農(nóng)業(yè)稅、向集體交土地承包費，承擔(dān)國家糧食定購任務(wù)。實際上是采用兩種機制配置土地資源，即“口糧田”以行政手段配置土地資源，“責(zé)任田”以市場機制配置土地資源?？诩Z田的設(shè)計滿足了農(nóng)民穩(wěn)定占有土地的心理，而責(zé)任田的設(shè)計則滿足了政府和村、組集體的利益，從而減少了在均田制下的農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)不確定性和多余的交易費用。

(二)土地銀行。土地銀行是指專門從事土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、出租和入股等經(jīng)營管理活動的非盈利性機構(gòu)，是推進土地經(jīng)營權(quán)資本化的政策工具。土地銀行的運行機制：一是農(nóng)民首先將在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)像銀行存款一樣存入土地銀行，定期按約定的土地經(jīng)營收入獲得存地收入；二是土地銀行將儲蓄集中起來的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)過土地整理、公開招標(biāo)競爭，出租給種田能手或農(nóng)場進行規(guī)模經(jīng)營，并按土地經(jīng)營權(quán)的級差和期限收取一定的租金，支付一定的存地收入；三是農(nóng)民自己對土地的需求按存入土地經(jīng)營權(quán)獲得，但需將一定比例的存地收入用于繳納保險費，為農(nóng)民的城鎮(zhèn)化提供制度保證。

土地銀行的主要優(yōu)點是土地銀行和農(nóng)戶共同分擔(dān)了風(fēng)險。他們之間的風(fēng)險分擔(dān)通過兩個過程實現(xiàn)：一是從上到下，土地銀行籌資中的利率和匯率風(fēng)險通過利率的傳導(dǎo)機制而影響農(nóng)戶經(jīng)營過程和成本；另一個是從下而上，農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險，包括市場風(fēng)險和自然風(fēng)險，主要通過土地債券價格漲跌傳導(dǎo)給銀行。如果農(nóng)戶經(jīng)營情況好、自然災(zāi)害小、農(nóng)產(chǎn)品價格看好，會使土地銀行的資金籌措更為便利。土地債券的價格也會隨之上升，債券持有人可以從中獲利，從而使土地銀行可以發(fā)行更多的債券，反之亦然。但是，從實踐層面上看，建立土地銀行成本過大，制約制度績效的發(fā)揮，加重國家財政負擔(dān)，降低資源配置效率。

(三)農(nóng)地股份制度。農(nóng)地股份制是指農(nóng)民集體經(jīng)過依法批準(zhǔn)將集體所有的土地量化到人，再把使用權(quán)在新的經(jīng)營組織中作價入股，而集體土地所有權(quán)不變，農(nóng)民通過股份制進行使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種制度安排。其實質(zhì)是農(nóng)民憑借土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓而強化自身的土地所有權(quán)的一種形式。在現(xiàn)實中，如果農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，則將導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流失，在此農(nóng)民等于用使用權(quán)換得了收益權(quán)、處置權(quán)。

農(nóng)地股份制，等于實現(xiàn)了土地這一生產(chǎn)要素的資產(chǎn)化，農(nóng)民入股的土地既能實現(xiàn)每年分紅，而且隨著地價的增值，其股金分紅的標(biāo)準(zhǔn)也會相應(yīng)的提升，保證了農(nóng)民對土地收益的分享。但是股份制把土地集體共同所有改為按股份所有，等于承認(rèn)資產(chǎn)量化到個^才有效，會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)私有誘致的外部性產(chǎn)生，影響資源的最優(yōu)配置。實際上農(nóng)地股份制的有效運作有著極其嚴(yán)格的限制條件，那就是要有完善的生產(chǎn)要素市場作保證。

(四)農(nóng)民自發(fā)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移及農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)民自發(fā)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移及農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)民之間把從集體承包(或分配)到的土地移交給他人經(jīng)營使用的一種形式，多數(shù)通過口頭形式和協(xié)議進行農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種轉(zhuǎn)讓隨意性強，僅僅是處于農(nóng)戶自身的意愿，一般在不改變農(nóng)地的使用類型的前提下進行，由于缺乏成熟的制度約束和法律保障，通常這種流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)村社會中的“熟人”之間進行，而且年季變化很大，并且相應(yīng)的轉(zhuǎn)移費用定價困難，不具有推廣的價值。

三、基于社會主義新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)地制度創(chuàng)新與完善的思考

目前社會主義新農(nóng)村建設(shè)正在向前推進。在新農(nóng)村建設(shè)中與土地制度改革直接相關(guān)的問題是：第一，生產(chǎn)要發(fā)展，農(nóng)地的生產(chǎn)效率要提高，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性提高和生產(chǎn)收益增加；第二，生活要寬裕，農(nóng)地對農(nóng)民的生活保障功能，特別是食品安全保障功能要增強；第三，村容要整潔，農(nóng)民的居住環(huán)境要改善，農(nóng)村村落要整治、重新規(guī)劃，要求土地資源配置能滿足居住環(huán)境優(yōu)化、美化的需要。但是，無論是農(nóng)地生產(chǎn)效率提高和生活保障功能增強也好，還是新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民居住條件的改善和村莊重新規(guī)劃、整治也好，都關(guān)系到農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新與完善問題。

縱觀新型農(nóng)地制度探索與改革嘗試的優(yōu)缺點，筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)行的農(nóng)地制度改革應(yīng)該主要在所有權(quán)明晰和促進農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)兩個方面做文章。從產(chǎn)權(quán)明晰的角度看，按照《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)地屬于集體所有，那么集體作為權(quán)利人就應(yīng)該擁有包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)在內(nèi)的所有權(quán)的四項基本權(quán)能。從促進農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)和提高資源配置效率角度看，農(nóng)地制度創(chuàng)新的探索與嘗試的實踐告訴我們，股份合作制度是較為有效的。它的主要特點是原鄉(xiāng)村集體將發(fā)包給農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地量化作股，組建股份合作社，股份合作社對入股的土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)和經(jīng)營，股份合作社直接組織對外發(fā)包和租賃，合作社也吸收資金、技術(shù)等要素入股，所得收入按股份進行分配。它不僅彰顯了土地權(quán)能人的處分權(quán)，而且打破了土地在村內(nèi)流轉(zhuǎn)的封閉性和促進了規(guī)模經(jīng)營，還有利于提高農(nóng)地的經(jīng)營效率，有利于發(fā)揮農(nóng)地對農(nóng)民的社會保障功能。廣東南海區(qū)順鎮(zhèn)萬頃洋農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)就是以土地使用權(quán)人股，實行獨立核算、按股分紅的代表。目前已引入資金6000多萬元，經(jīng)營農(nóng)地4000余畝，2003年農(nóng)民的每畝地除按入股協(xié)議獲得保底收入600元外，還分得500元的股份收益，大大高于股份制以前的收入。據(jù)此，筆者在此提出一個社會主義新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)地制度創(chuàng)新的設(shè)想，即建立國有、農(nóng)用、集體管理的農(nóng)地制度。

農(nóng)地國有、農(nóng)用、集體管理制度的建立，是對我國現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有制的改革，或者可以說是對現(xiàn)有集體所有制的實現(xiàn)形式的一種突破和探索。農(nóng)地國家所有以后，—個不可回避的問題是公平與效率的問題。國有，公平程度提高，農(nóng)民可以在更大的范圍內(nèi)公平的享有土地使用權(quán)；農(nóng)地的社會保障功能增強，國家可以以公平分配農(nóng)地使用權(quán)這種較低社會成本來保證農(nóng)民的基本生活水平；可以有效的解決農(nóng)民群眾與基層干部的矛盾，緩解農(nóng)民與政府的矛盾，促進和諧農(nóng)村的建設(shè)；國家可以根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的要求，保證新農(nóng)村建設(shè)用她的有效供給。農(nóng)用，農(nóng)民可以更充分的與生產(chǎn)資料結(jié)合，提高土地的生產(chǎn)效率；農(nóng)民可以選擇把使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、入股等土地流轉(zhuǎn)方式，以保證自身的利益最大化，保證新農(nóng)村建設(shè)中的生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕目標(biāo)的實現(xiàn)。問題的關(guān)鍵就在于集體所有權(quán)取消以后，一些以集體土地所有權(quán)進行權(quán)利尋租的人失去了尋租的機會，會對這種制度的執(zhí)行和落實設(shè)置障礙。為此，建議農(nóng)地國有化以后，第一，要充分發(fā)揮各級土地管理部門的職能，在村組一級層次中特派專人管理土地；第二，進行嚴(yán)格的農(nóng)地登記注冊，對土地使用者在公平、公正、公開的前提下進行合法性判定；第三，實行農(nóng)地的區(qū)域化、資產(chǎn)化管理，同一區(qū)域內(nèi)的不同質(zhì)量的土地其資產(chǎn)價值要有所區(qū)別，以便通過實現(xiàn)農(nóng)民在土地使用數(shù)量方面的差異性和資產(chǎn)上的平等性來防止土地經(jīng)營規(guī)模的過度分割；第四，尋求土地使用權(quán)公平性和穩(wěn)定性的平衡點，探索增人不增地、減人不減地的合理時空范圍，對于已經(jīng)能夠穩(wěn)定地享受城市社會福利保障的轉(zhuǎn)移出農(nóng)村的農(nóng)民取消農(nóng)地使用權(quán)，以促進城市化推進；第五，以新農(nóng)村建設(shè)為鍥機，組建新的村組管理單元，以便更好的行使對農(nóng)地的管理職能。

責(zé)任編輯 仝瑞中