摘 要：水是人類賴以生存和發(fā)展的不可替代的自然資源，保護(hù)水資源、實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用是人類終將面臨的必然選擇。在水資源危機(jī)不斷加劇的情況下，我國水資源立法必須以可持續(xù)發(fā)展思想為指導(dǎo)，從法律層面探索水資源可持續(xù)利用的法律制度，才能最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)發(fā)展；流域立法；公眾參與

中圖分類號(hào)：F323．213 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-0544(2007)01-0083-03

一、我國水資源自然狀況

1．水資源總量豐富，但人均水資源占有量少。我國水資源總量約為28100億立方米，居世界第六位，屬于水資源量豐富的國家；但由于我國人口眾多，人均水資源量為2350立方米，僅為世界平均水平的1／4，因此，我國又屬于水資源極度短缺的國家。

2．水資源分布不均。我國80％的水資源量集中在長(zhǎng)江以南地區(qū)，占國土面積63．5％的長(zhǎng)江以北地區(qū)卻只有20％的水資源量，水資源地域分布嚴(yán)重不均勻；同時(shí)，我國水資源的時(shí)間分配也不平衡，夏秋兩季多雨水，冬春兩季多干旱；另外，我國北方人口占全國總數(shù)的2／5，耕地面積是全國耕地面積的3／5，但水資源僅占全國水資源總量的1／5，水資源與人口、耕地的比例也不均衡。

3．缺水問題突出。目前，我國農(nóng)村有3．2億人飲水不安全，有400余座城市供水不足，比較嚴(yán)重缺水的有110座。北方大多數(shù)河流水資源開發(fā)利用超出水資源承載能力，一些地區(qū)靠大量擠占生態(tài)和環(huán)境用水，來維持著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需求。全國地下水超采區(qū)面積從上世紀(jì)80年代初的8．7萬平方公里擴(kuò)展到18萬平方公里，引起嚴(yán)重的生態(tài)問題。一些生態(tài)嚴(yán)重惡化的地區(qū)，河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失，缺水問題不容忽視。

二、我國水資源利用狀況

1．水污染嚴(yán)重，水安全存在重大隱患。長(zhǎng)期以來，由于工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水和生活用水不斷加劇，由此帶來的水污染問題不斷凸現(xiàn)。據(jù)有關(guān)資料不完全統(tǒng)計(jì)，我國七大水系、湖泊、水庫和90％的城市河流受到不同程度的污染，城鄉(xiāng)居民生活飲用水也受到嚴(yán)重威脅，保護(hù)水安全迫在眉睫。

2．用水浪費(fèi)嚴(yán)重。目前，我國農(nóng)業(yè)灌溉還是“土渠輸水，大水漫灌”的方式，農(nóng)業(yè)灌溉用水中只有35％左右被利用，大部分都蒸發(fā)流失了；我國工業(yè)水重復(fù)利用程度較低，工業(yè)生產(chǎn)很大程度上依靠“高消耗，低效益，高排放”的粗效增長(zhǎng)方式，2004年，萬元GDP用水量399立方米，約為世界平均水平的4倍，水的重復(fù)利用率只有40％左右；另外，城市居民生活用水浪費(fèi)也十分嚴(yán)重，公眾節(jié)水意識(shí)不高，節(jié)水器具使用率普遍偏低。

3．水資源利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。一方面，我國水資源總量有限，污染嚴(yán)重；另一方面，由于粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，對(duì)水的依賴性又不斷增強(qiáng)，水的供給和需求不能平衡，對(duì)水資源保護(hù)和管理提出了更高要求，迫切需要改革現(xiàn)有的水資源管理制度，進(jìn)一步加強(qiáng)水資源保護(hù)，才能更好的適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

4．水資源危機(jī)引發(fā)社會(huì)矛盾突出。由水資源利用引發(fā)的水危機(jī)，直接對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。水污染、水糾紛、水環(huán)境危機(jī)、水患等水資源利用直接或間接引發(fā)的各類不穩(wěn)定因素的大量產(chǎn)生，嚴(yán)重影響著整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。因水問題產(chǎn)生的矛盾和沖突涉及范圍之廣、時(shí)間之長(zhǎng)、復(fù)雜程度之高、對(duì)立程度之尖銳、類型之多樣化，已成為中國社會(huì)當(dāng)前面臨和必須著力解決的難題。

三、水資源與可持續(xù)發(fā)展

水是生命之源，人類生活和一切生產(chǎn)活動(dòng)都離不開水。可持續(xù)發(fā)展作為現(xiàn)代人類經(jīng)過長(zhǎng)期探索而逐步形成的一種新的發(fā)展模式和思想，正逐漸被世界各國普遍認(rèn)同和接受，成為世界上許多國家和地區(qū)制定和實(shí)施國家政策和法律的指導(dǎo)思想?？沙掷m(xù)發(fā)展，其基本含義是既滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其發(fā)展的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用是我國可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

1．可持續(xù)發(fā)展與我國水資源立法?？沙掷m(xù)發(fā)展是聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)確立的未來共同發(fā)展戰(zhàn)略。1987年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表了《我們共同的未來》的報(bào)告，提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念。1992年召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，通過了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》，把可持續(xù)發(fā)展推向高潮。作為最大的發(fā)展中國家，1994年我國發(fā)布了《中國21世紀(jì)議程一中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國情出發(fā)，明確提出了我國實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及行動(dòng)方案。水作為環(huán)境要素的重要組成部分，與人類息息相關(guān)。我國的水資源立法是伴隨著環(huán)境立法的發(fā)展而逐步完善的。綜觀我國水資源立法，目前以水資源為獨(dú)立調(diào)整對(duì)象的主要有四部法律，分別是《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》和《環(huán)境保護(hù)法》。除此之外，我國憲法、其它法律、環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對(duì)水資源保護(hù)、管理、節(jié)約利用等不同方面也作了許多規(guī)定，可以說做到了有法可依。

2．我國水資源立法存在的問題。我國是發(fā)展中國家，與發(fā)達(dá)國家相比，由于科學(xué)技術(shù)相對(duì)落后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)水資源的需求會(huì)愈來愈大。為了縮小與發(fā)達(dá)國家之間的差距，增強(qiáng)國力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須把水資源的可持續(xù)利用放在重要的戰(zhàn)略地位。我國現(xiàn)有的水資源法律、法規(guī)，無論是立法的指導(dǎo)思想、制度設(shè)計(jì)、法律內(nèi)容、還是立法技術(shù)等，還存在許多不足和空白，還不能完全適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，必須進(jìn)行修改和完善，加強(qiáng)水事立法，以適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。

第一，可持續(xù)發(fā)展思想尚未成為我國水資源立法的指導(dǎo)思想。水作為環(huán)境要素的重要組成部分，我國的《環(huán)境保護(hù)法》和其他水資源法律、法規(guī)，在立法時(shí)都沒有明確將可持續(xù)發(fā)展作為水資源保護(hù)的指導(dǎo)思想，而是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，這是我國水資源立法的重大缺陷?？沙掷m(xù)發(fā)展作為我國的國家戰(zhàn)略，已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)方針。我國水資源立法，也應(yīng)該遵循這一發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)當(dāng)明確將可持續(xù)發(fā)展寫入水資源法律、法規(guī)之中。

第二，流域立法存在空白。長(zhǎng)期以來，我國對(duì)水資源一直實(shí)行統(tǒng)一管理和分級(jí)、分部門管理的體制。由于沒有認(rèn)識(shí)到流域立法的重要性，忽視水資源自身發(fā)展規(guī)律，致使水資源危機(jī)不斷加劇，已成為制約我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速和健康發(fā)展的瓶頸。流域水資源立法是當(dāng)今國際社會(huì)共同的做法，實(shí)踐證明，對(duì)流域開展立法，有利于發(fā)揮水資源的多種社會(huì)功能，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，水的需求量不斷增加，制定切實(shí)可行的流域法，為水資源可持續(xù)利用提供法律依據(jù)，已成為我國當(dāng)前面臨的重要法律問題。

第三，水資源市場(chǎng)配置不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，人們觀念的落后，對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)不足，沒有把水資源作為有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)來對(duì)待，長(zhǎng)期以來，人們否認(rèn)市場(chǎng)對(duì)水資源配置的基礎(chǔ)性作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，傳統(tǒng)的計(jì)劃分配水資源的模式已經(jīng)不能適應(yīng)水資源發(fā)展的需要。一方面，水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，必須通過市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用來實(shí)現(xiàn)；另一方面，水資源的生態(tài)價(jià)值，對(duì)整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生重要影響。因此，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)水資源，實(shí)現(xiàn)水資源的雙重價(jià)值，才能更好的適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這是社會(huì)發(fā)展的必然要求。

第四，公眾參與制度缺位?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，離不開公眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的廣泛參與。公眾參與制度作為政府管理社會(huì)的重要方式，在世界各國水資源管理方面被廣泛采用。由于我國水資源立法起步較晚，公眾參與制度尚未完全建立。正是公眾參與制度的缺位，政府管理部門的不當(dāng)決策，就會(huì)給水資源開發(fā)、利用和保護(hù)帶來不可估量的損失。同時(shí)，公眾合理的利益訴求沒有機(jī)會(huì)和渠道能夠表達(dá)，也會(huì)使公眾對(duì)政府產(chǎn)生不信任感，更會(huì)加劇政府和公眾之間的對(duì)立，從而引發(fā)各種矛盾和沖突，不利于整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。我國水資源立法，應(yīng)當(dāng)建立公眾參與機(jī)制，從而更好的平衡各方利益，發(fā)揮水資源的最大效益，最終實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的目標(biāo)。

四、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的法律途徑

現(xiàn)階段，我國水資源形勢(shì)已十分嚴(yán)峻，對(duì)水資源開發(fā)利用已經(jīng)超過資源環(huán)境的承載能力，全國范圍內(nèi)水資源可持續(xù)利用問題已經(jīng)成為國家可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。我國對(duì)水資源可持續(xù)利用在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，必須立足于我國水資源的實(shí)際，從法律的層面探索實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的法律制度，這是實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的根本選擇。

1．修改、完善現(xiàn)行的水資源法律、法規(guī)。我國現(xiàn)行的水資源法律、法規(guī)，無論從指導(dǎo)思想、體系安排上，還是從制度設(shè)計(jì)、體制設(shè)置和運(yùn)行上看，都還存在著許多不足和缺陷。部門法律關(guān)系不清，立法目的定位不明確，管理部門職責(zé)缺乏協(xié)調(diào)，權(quán)限規(guī)定不合理等，這些不足和缺陷，是導(dǎo)致目前我國水資源危機(jī)不斷加深的重要原因。因此，立足現(xiàn)有的水資源法律、法規(guī)，明確將可持續(xù)發(fā)展作為水資源法律的指導(dǎo)思想，理順法律部門之間的關(guān)系，構(gòu)架具有權(quán)威、協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，正確劃分相關(guān)部門的法律職責(zé)，建立科學(xué)、合理、高效的管理體制；在制度設(shè)計(jì)上，堅(jiān)持大膽創(chuàng)新、建立切實(shí)可行的水資源法律制度。通過修改和完善現(xiàn)有的水資源法律、法規(guī)，以期更好的適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2．開展流域水資源立法。重視流域水資源立法，是現(xiàn)代國際社會(huì)普遍的共同做法。以流域?yàn)閱卧獙?duì)水資源進(jìn)行管理，受到了國際社會(huì)的高度關(guān)注。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議上，全世界102個(gè)國家的元首和政府首腦通過并簽署了《21世紀(jì)議程》，要求按流域?qū)λY源進(jìn)行統(tǒng)一管理。

流域作為自然生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，它具有多種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，可用于灌溉、發(fā)電、航運(yùn)、供水、旅游等多方面，對(duì)人類工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展諸方面都有重要影響。流域整體流動(dòng)的自然屬性，使流域上下游、左右岸、干支流相互影響，不可分割。由于不同流域大小、范圍不同、地理位置不同、水量和水質(zhì)的差異，導(dǎo)致了流域水資源保護(hù)的重點(diǎn)也不同。我國早在20世紀(jì)50年代就開始建立流域機(jī)構(gòu)，但在立法上對(duì)流域的法律地位、功能、作用并沒有作出明確規(guī)定。直到2002年修訂《水法》時(shí)，才正式確定了流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，賦予了流域管理機(jī)構(gòu)在水資源管理方面的八項(xiàng)基本職能。國外流域的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)說明，開展流域水資源立法，是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的有效途徑。我國流域水資源立法，必須從流域自身特征出發(fā)，結(jié)合我國流域管理現(xiàn)狀，在借鑒國外流域管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)具有新的內(nèi)容和特點(diǎn)的流域管理制度。

3．充分發(fā)揮公眾參與機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。公眾參與機(jī)制是政府實(shí)施法律調(diào)控、運(yùn)行公共政策的一種常規(guī)機(jī)制。縱觀我國水資源立法，公眾參與機(jī)制尚未確立下來。當(dāng)前，我國正處于劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新的社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)模式和政治體制還未完全確立，必須通過機(jī)制的設(shè)計(jì)和制度的建立來提高政府的管理水平和化解社會(huì)危機(jī)、穩(wěn)定社會(huì)秩序和有效整合社會(huì)各種因素的能力，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的根本目的。確立公眾參與機(jī)制，正是實(shí)現(xiàn)政府權(quán)威和公眾利益訴求達(dá)到平衡的有效途徑。它的具體運(yùn)作形式和程序多種多樣，聽證制度、協(xié)商談判和公民投票等都是公眾參與的有效方式。我國水資源管理是以政府行政主導(dǎo)的單一管理模式。長(zhǎng)期以來，由于人們觀念的滯后，對(duì)水資源的自然屬性、功能、價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，更加劇了水資源危機(jī)。正是在嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，人們不得不重新審視水問題。實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，發(fā)揮公眾參與機(jī)制，就是要通過一定的程序和途徑，為公眾參與水資源管理創(chuàng)造有利條件。通過水資源立法，確保公眾參與權(quán)利和決策權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，我國的水資源立法在公眾參與制度方面，無論是程序性規(guī)定，還是實(shí)體方面的規(guī)定，都是很不完善的。因此，必須進(jìn)一步拓寬公眾參與的范圍和途徑，完善和切實(shí)保障公眾參與決策的程序，在水資源立法中賦予公民獨(dú)立的法律地位和訴訟資格，建立健全全過程的公眾參與機(jī)制，為公眾參與提供暢通的渠道，并使之具體化、制度化，具有可操作性。通過公眾參與機(jī)制的建立，更好的發(fā)揮公眾參與的積極性，促進(jìn)政府部門管理水平的提高，達(dá)到政府和公眾之間的“良性互動(dòng)”，最終實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的目的。

4．注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)水資源。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，水作為一種公共資源，由于它的稀缺性和不可代替性，在滿足人們正常生活需要的同時(shí)，更多情況下需要通過市場(chǎng)來調(diào)節(jié)。過去，我國對(duì)包括水資源在內(nèi)的自然資源采取單一的計(jì)劃分配模式，忽視水資源市場(chǎng)的培育。加之人們的節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)、生產(chǎn)技術(shù)落后，水資源浪費(fèi)巨大，導(dǎo)致我國水資源極度短缺，面臨嚴(yán)重的水資源危機(jī)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，運(yùn)用價(jià)格作為調(diào)節(jié)手段，可以在更大范圍內(nèi)合理配置水資源。正如許多學(xué)者共同提到：“在加強(qiáng)政府對(duì)水資源保護(hù)管理的同時(shí)，最為緊迫的應(yīng)當(dāng)是將水資源納入市場(chǎng)配置的軌道，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的水資源開發(fā)利用制度，以達(dá)到水資源可持續(xù)利用的目的”。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，應(yīng)當(dāng)在吸取國外水資源市場(chǎng)配置經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從我國實(shí)際情況出發(fā)，探索符合我國水資源可持續(xù)利用的水資源法律制度。

責(zé)任編輯 李 萍

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