摘 要：本文提出公眾滿意是公共行政的根本目標(biāo)，在實現(xiàn)公眾滿意的過程中，應(yīng)秉持服務(wù)行政、法治行政、效能行政、民主行政、責(zé)任行政、誠信行政、公平行政理念。當(dāng)前，樹立讓公眾滿意為取向的政績觀、還績效評估權(quán)于公眾、制定公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、引入全面質(zhì)量管理體系是提高公眾滿意度的重要措施。

關(guān)鍵詞：公眾滿意；行政理念

中圖分類號：D63 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0093-03

在建構(gòu)政府模式和塑造政府形象過程中，“有限政府”、“責(zé)任政府”、“誠信政府”、“服務(wù)型政府”等是理想的目標(biāo)追求；在公共行政實踐中，法治化、民主化、科學(xué)化也都成為基本要求，而我們認為讓公眾滿意是公共行政的根本目標(biāo)。公眾滿意是指在體驗公共行政的過程中，公眾的需求得到滿足，公眾的期望與實際感受相一致，從而使公眾產(chǎn)生肯定、愉悅、滿足的積極心態(tài)。

一、公共行政的根本目標(biāo)是讓公眾滿意

公眾滿意是公共行政的根本目標(biāo)，這既是理論發(fā)展的邏輯，也是時代的要求。

(一)公眾滿意是現(xiàn)階段公共行政理念的內(nèi)在要求

隨著民主政治的發(fā)展和全球化步伐的加快，源于英美為首的發(fā)達國家，興起于20世紀(jì)80年代的“新公共管理運動”在世界范圍的影響日益深遠。在這一運動的廣泛開展過程中，“公眾就是顧客、行政就是服務(wù)”的理念逐步得以確立，而“顧客至上、服務(wù)滿意”的普遍法則使得公眾滿意成為現(xiàn)階段公共行政理念的內(nèi)在要求。

(二)公眾滿意是多元公共行政目標(biāo)的高度概括

公共行政一方面要建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，另一方面要實現(xiàn)公共行政的法治化、民主化、科學(xué)化；可見公共行政的目標(biāo)是一個多元的體系，它包括“精簡’、“高效”、“廉潔”、“勤政”、“務(wù)實”、“統(tǒng)一”、“民主”、“法治”等一系列單元目標(biāo)，這些目標(biāo)實現(xiàn)與否需要公眾來評價，同時，也是為了讓公眾感到滿意。因此，從這個意義上說，公眾滿意是多元公共行政目標(biāo)的高度概括。

(三)公眾滿意作為公共行政的根本目標(biāo)具有重大的管理意義

管理講求成效，而眾多的實踐經(jīng)驗表明，一件事情如果僅有號召、有布置、有執(zhí)行，而沒有檢查和總結(jié)，這件事情十之八九會落空，原因在于沒有督促檢查的管理往往會成為無效的管理，公共行政也是如此。公眾滿意是一個可操作性的概念，將其作為公共行政的根本目標(biāo)具有重大的管理意義，即通過測評公眾滿意度，會促使行政實踐中的管理者在履行崗位職責(zé)時自覺地想公眾之所想、急公眾之所急，不斷貼近公眾需求，滿足公眾需求，從而使得公共行政謀求公共利益的目標(biāo)順利實現(xiàn)。

二、與公眾滿意目標(biāo)相適應(yīng)的行政理念

作為管理思想、宗旨、意識等一整套觀念性因素的行政理念，直接關(guān)系到行政模式和制度設(shè)計，關(guān)系到行政的傾向性，關(guān)系到行政的成效。為了實現(xiàn)公共行政的根本目標(biāo)，筆者認為，在公共行政實踐中應(yīng)該秉持以下理念：

(一)服務(wù)行政理念

服務(wù)理念是政府首要的行政理念。所謂服務(wù)理念，是指政府在行政實踐活動中真正樹立“管理就是服務(wù)”的思想，把人民群眾的利益放在首位，以飽滿的熱情為群眾辦實事、辦好事。服務(wù)理念與我們說的以人為本是一致的，政府作為國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，其權(quán)力也是人民賦予的，因而必須全心全意為人民服務(wù)。隨著全球經(jīng)濟一體化進程的加深，政府面臨的事務(wù)將更加復(fù)雜和多樣化，尤其是在與外商交往的過程中，政府的服務(wù)質(zhì)量將是外國了解中國政府辦事能力、工作效率的一個窗口，這不僅涉及我國政府在國際上的形象，而且將影響到外商對我國投資的信心。因此，當(dāng)務(wù)之急是實現(xiàn)行政理念從傳統(tǒng)的“管理理念”向現(xiàn)代的“服務(wù)理念”轉(zhuǎn)變，強化公務(wù)員的服務(wù)意識，改善政府的服務(wù)質(zhì)量。

(二)法治行政理念

法治行政包含了“依法行政”的諸原則與內(nèi)容，但其精神實質(zhì)與價值追求則比依法行政有更豐富的內(nèi)涵。法治行政直接是對行政行為的法律約束：行政立法方面，必須要有良好的法治精神和完備和諧的法律體系，具有公正正義的特性，符合市場經(jīng)濟對行政機關(guān)的客觀要求，保障市場主體和公民的合法權(quán)益；行政執(zhí)法方面，行政機關(guān)必須嚴格樹立法律至上的觀念，秉公執(zhí)法并做到行政合理，行政機關(guān)不僅要依實體法辦事，更應(yīng)依照行政程序法辦事，確保行政權(quán)的正確行使；行政司法方面，必須要有完善成熟的行政訴訟制度，保證司法公正，使行政訴訟真正成為制止或糾正違法行政的最后一道防線，確保行政行為的合法性，在行政訴訟過程中，要杜絕權(quán)力干涉現(xiàn)象的發(fā)生，保證人民法院獨立行使審判權(quán)，并且所有涉及到行政權(quán)力的，除國家機密外，行政糾紛都應(yīng)納入司法審查的范圍；行政監(jiān)督方面，為避免行政權(quán)力被濫用，要形成一個主體明確、自成體系的強有力的監(jiān)督體系，做到監(jiān)督依法，監(jiān)督有效，監(jiān)督有力。

(三)效能行政理念

強調(diào)效能理念，既是解決當(dāng)前各級政府效率普遍較低的需要，也是全面實現(xiàn)小康社會這個宏偉目標(biāo)的客觀要求。所謂效能理念，就是要樹立追求效率、追求效益的行政思想，努力使行政組織保持最大的整合效能，工作人員保持高效率的工作狀態(tài)，政府決策對社會各種新情況保持靈敏高效的應(yīng)對機制，政府在充分發(fā)揮市場配置資源作用的過程中保證各種社會資源獲得最佳的經(jīng)濟社會效益。樹立效能理念，就必須按照有利于提高辦事效率的原則合理設(shè)置政府機構(gòu)，合理設(shè)定行政程序，合理界定各行政主體的行為關(guān)系，使政府及各部門能高效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)；同時，建立科學(xué)的政府績效評估制度和體系，將效能理念體現(xiàn)在政府工作的行為結(jié)果上，克服目前政府工作中的形式主義。

(四)民主行政理念

時代在變化，公眾的地位及公眾與政府關(guān)系正在發(fā)生著深刻變化，現(xiàn)代社會，民主型、開放型的政府形象正在成為公眾的普遍要求。現(xiàn)代政府的民主理念首先表現(xiàn)為體現(xiàn)民意，體現(xiàn)民意是民主的基本內(nèi)涵，也是尊重公民期待的同義語，它要求一切行政活動都必須反映尊重公民利益、需求和意志。其次是行政參與，行政參與意味著普通公民可以通過各種合法方式影響行政活動，并影響行政體系的構(gòu)成、運行規(guī)則和決策過程。最后是公開行政，公開行政是民主的本質(zhì)特征，是公民參與行政的前提條件，通過公開行政，公民可以了解國家和政府的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能規(guī)模、運行機制和決策過程，公民可以根據(jù)自身的利益、權(quán)利對政府運行進行價值形態(tài)和效果檢測，從而進行行政價值選擇。

(五)責(zé)任行政理念

現(xiàn)代行政理念認為，政府是公共管理和公共服務(wù)的提供者，其權(quán)力來源于人民，并受人民監(jiān)督，公民權(quán)力是國家權(quán)力之本，是行政權(quán)力之源，不是人民為了政府而存在，而是政府為了人民而存在，人民政府應(yīng)當(dāng)始終是最廣大人民根本利益的代表者和維護者，政府官員應(yīng)牢固樹立行使權(quán)力的責(zé)任意識，明確權(quán)力意味著責(zé)任和義務(wù)，權(quán)力越大，責(zé)任也就越大。在責(zé)任行政理念的落實過程中，行政問責(zé)制度的制定和執(zhí)行是其關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

(六)誠信行政理念

信任是公共行政的基礎(chǔ)。政府對公眾做出的承諾，無論多小，只要后來未兌現(xiàn)，都會損害公眾對政府的信任；每一個破產(chǎn)的承諾，即使是因為一些不可抗力造成的，也會導(dǎo)致信任的腐蝕，一旦政府有言行不一的行為，要使公眾重新信任政府就會十分困難。所以，政府一定要言出必踐，如果政府真正做到了言行一致，就會在公眾中建立誠信的形象，如果公眾信任政府的承諾，政府的能力能夠得到極大的提高。

(七)公平行政理念

隨著社會整體發(fā)展水平的提高，公眾在更高的層面上要求政府通過公共政策更為合理地分配社會資源。在構(gòu)建和諧社會過程中，我們需要把社會公正、安全、文明與經(jīng)濟發(fā)展聯(lián)系起來，不能把公平與效率對立起來，不能為了暫時的利益，漠視勞動者基本的人格尊嚴和生命價值，更不能人為地縱容特殊利益集團侵害社會大多數(shù)人的利益，因此，樹立并體現(xiàn)公平理念在政府行政管理過程中顯得十分必要。樹立公平理念，就必須在行政實踐中貫徹平等的原則，在政府行政過程中充分尊重并切實保障社會各行為主體的平等權(quán)利，以公平的姿態(tài)行使政府的各項權(quán)力、履行各項義務(wù)。

三、提高公眾滿意的舉措

(一)確立以公眾滿意為取向的政績觀

在我國，一般而言，每一級地方政府既要向本級人大負責(zé)，也要向上一級政府負責(zé)，而在現(xiàn)實中則主要表現(xiàn)為政府官員對上負責(zé)。下級官員在與上級政府官員的博弈過程中處于信息強勢，上級官員為了改變這種格局，在評價下級政府官員時，往往選擇那些容易量化的、客觀的指標(biāo)，從而避免其自身的信息弱勢，結(jié)果那些反映經(jīng)濟增長指標(biāo)的GDP就成為上級官員選擇的對象，而不好考慮提供公共服務(wù)的水平，更難以考慮民眾是否需要這樣的發(fā)展，這樣，政府官員由于政績沖動所追求的目標(biāo)，與民眾所希望的目標(biāo)可能存在一定的偏差。在中國行政管理學(xué)會2004年年會上，著名行政學(xué)專家、中國行政管理學(xué)會會長郭濟先生在接受記者采訪時指出，以GDP為中心、忽略公共服務(wù)將導(dǎo)致政府職能失衡，是發(fā)展中的短視行為，應(yīng)以公眾滿意度為取向評價官員政績。

(二)還政績評估權(quán)于公眾

以公眾滿意度為取向的政績觀只是解決了要使政府提出的發(fā)展目標(biāo)符合民眾需求，并沒有解決政府追求公眾滿意的動力問題。事實上，要解決這個問題，就需要把評估政府的權(quán)利還給社會公眾，讓社會公眾來評估政府官員的政績。與上級政府相比，民眾在評估政府官員的政績方面往往具有信息優(yōu)勢，民眾不僅會追求那些客觀的、可量化的發(fā)展指標(biāo)，還會追求那些主觀的、不可量化的、可感知的指標(biāo)，如公共服務(wù)質(zhì)量，社會安全程度等。與此同時，民眾還會根據(jù)自己的感受，充分發(fā)揮自身所擁有的地方知識，為政府提出可參考的發(fā)展目標(biāo)，因此，將評估政府的權(quán)利還給民眾，有利于促使政府的發(fā)展目標(biāo)與民眾的期望相一致。

(三)制定公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

為了提高公眾對公共行政的滿意度，世界上許多國家陸續(xù)制定并實施了公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。例如，英國政府于1991年制訂并頒布了《公民憲章》，以立法的形式規(guī)定了醫(yī)療、交通、學(xué)校等公共服務(wù)部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和公眾應(yīng)享有的權(quán)利。從西方國家的實踐來看，制訂公眾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不僅僅是一種“取悅于民”的做法，更為重要的是通過“服務(wù)承諾”建立起公眾與政府機構(gòu)之間的信任感和良好關(guān)系，從而增加公眾滿意感。在我國，部分公共機構(gòu)也制定了類似的服務(wù)承諾或服務(wù)公約，但還沒有成為普遍現(xiàn)象。

(四)引入全面質(zhì)量管理體系

正如顧客對企業(yè)的要求越來越高，公眾對政府部門的要求也越來越高，“公眾滿意”成為公共行政的最終目標(biāo)。ISO9001質(zhì)量體系所倡導(dǎo)的理念，是以被服務(wù)者的需求為出發(fā)點，以其滿意為終結(jié)點而對管理進行質(zhì)量認證。把ISO9001質(zhì)量管理體系引入公共行政，國際上已有不少先例：“花園城市”新加坡要求每個街道都必須實行ISO質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)，歐美各國政府和澳大利亞政府也已經(jīng)在其管理機構(gòu)中引入ISO標(biāo)準(zhǔn)，建立和實施了行政服務(wù)質(zhì)量體系，在為納稅人服務(wù)這一政府基本職責(zé)上提高了質(zhì)量和效率。在我國，這方面的工作同樣非常重要但卻滯后于現(xiàn)實需要，少有的案例，如昆山市城管局在全國城管系統(tǒng)中，率先引入ISO質(zhì)量認證，在通過ISO初審之后的一次抽查中，昆山市民對城市管理的滿意率超過95％?？梢?，將已在企業(yè)界廣泛實行的ISO標(biāo)準(zhǔn)引入公共行政中，有利于提高公眾滿意度。

責(zé)任編輯 肖 利

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。