摘 要：司法公正是司法改革的終極目標，司法獨立又是保證司法公正的必要前提。本文通過分析司法獨立的結構及其價值，考察西方和中國司法獨立的歷史沿革，進而分析影響中國司法獨立的深層原因，從而為中國司法改革指明路徑。

關鍵詞：司法獨立；司法公正；司法效率

中圖分類號：1990 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)0l-0116-03

司法公正是現(xiàn)代司法的終極追求，司法獨立又是保證司法公正的必要前提。中國司法改革的關鍵在于以司法獨立的理念為指導，推進司法體制改革，在司法改革中構建相應的現(xiàn)代司法體制，確保司法公正與司法權威。本文中的司法獨立，在無特別指明時均指狹義的司法獨立，即有關法院的司法獨立。

一、司法獨立的基本價值及結構要求

(一)司法獨立是實行憲政的必要條件

憲政，簡言之，就是要制約權力、保障人權。那么怎樣去制約權力、保障人權呢?孟德斯鳩認為：“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而為一，而將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。”在他看來，要制約權力、保障人權，就必須分權，以權力來制約權力，從而保障公民的權利和自由。但僅僅是分權，仍然是不行的。在國家權力當中，司法權具有被動性，而不像行政權、立法權那樣積極主動地干預社會生活，具有先定力。因此“司法部門的軟弱必然招致其他兩方的侵犯、威脅與影響”?！靶姓块T不僅具有榮譽、地位的分配權，而且執(zhí)掌社會的武力。立法機關不僅掌握財權，且制定公民權利義務的準則。與此相反，司法部門既無軍隊，又無財權，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行動，因而它既無強制，又無意志，只有判斷，而且為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量。因此，只有實行司法獨立，才能有效地實現(xiàn)權力的制約和平衡，防止權力濫用，從而保障權利。同時相對于強大的國家權力而言，公民的權利和自由總是弱小的，國家權力極容易侵犯公民權利，只有司法獨立，才能使公民權利受到侵犯時，獲得及時有效的救濟，使其他國家權力不能對公民權利進行任意侵犯，從而保障公民的權利和自由。

(二)司法獨立是司法公正的前提條件

司法公正既是司法的目的和永恒的追求，也是社會公正的底線。沒有司法獨立就沒有司法公正，只有實行司法獨立，法官在內(nèi)心和行為上完全獨立自主地行使職權，才有可能對案件做出正確的處理。法院和法官的審判，只有服從法律，不受外部的干擾和影響，才能使當事人乃至全體公民覺得司法是公正的。當前我國之所以出現(xiàn)了這種司法不公的現(xiàn)象，—個極重要的原因就在于司法受外部的控制、干擾和影響過多。賀衛(wèi)方教授說：“不是法官人不好，而是他們沒有辦法，一個院長要為全院的人考慮最基本的生活問題，同時又要求他能夠公正，這是強人所難，這是要求他干超越人性的事。只有讓法院非地方化，才可能解決司法公正問題?！币虼?，只有司法獨立，法院和法官才能獨立地按照正當?shù)某绦蜻M行審判，依照法律，運用證據(jù)，認清事實，從而正確地對案件做出判決。

(三)司法獨立是提高司法效率的基本途徑

我國司法改革的一個重大目標是提高司法效率。當前我國司法效率低下，形勢急人。據(jù)統(tǒng)計：1997年，全國法院超期未結案件的總數(shù)比1995年上升13．47％；1998年，全國法院超期未結案件的總數(shù)比1997年又上升0．55％。這是全國的綜合水平，在一些基層法院，司法效率則更為低下。例如，武漢市洪山區(qū)基層人民法院民二庭(經(jīng)濟庭)2005年1-6月份的案件審理情況是：一月新收案件74件，加上舊存9件，共83件，當月結案5件，結案率0．06％。二月新收案件33件，累計101件，當月結案20件，結案率0．22％，三月新收案件21件，累計102件，當月結案20件，結案率0．22％，四月新收案件23件，累計105件，當月結案41件，結案率0．40％，五月新收案件45件，累計109件，當月結案17件，結案率0．15％，六月新收案件30件，累計122件，當月結案21件，結案率0．17％。

要提高司法效率，就必須實行司法獨立。司法獨立是實現(xiàn)和提高司法效率的基本途徑和有力保障。只有司法獨立，才能使法院在人、財、物方面不受制于地方，才能使法官獨立自主、不受外部干涉，依法進行司法活動，迅速及時地處理案件，從而節(jié)約司法成本，提高司法效率。

(四)司法獨立的結構要求

要從理論上深入分析司法獨立，就必須從司法獨立的結構著手。司法獨立的結構是內(nèi)外、上下的邏輯結構，即外部獨立——法院獨立、內(nèi)部獨立——法官獨立、上下級獨立——審級獨立。法院獨立，是指法院作為獨立的行使司法權的機關，依法行使職權，不受外部干涉。包含三個方面的含義：(1)法院是獨立的國家機關，不附屬于其他任何機關。(2)國家司法權只能由法院行使，其它任何機關不得越俎代庖。(3)法院行使司法權不受外界任何的干涉、影響，只服從于法律。法官獨立，是指法官依法獨立行使審判權，不受外部干涉。它包含三個方面：(1)法官審判只依照法律，不受外部干涉。(2)法官基于對法律精神的領悟，認定證據(jù)和事實，進行審判。(3)法官在審判活動中所發(fā)表的言論和所采取的行為(不違法的)不被追究責任。法官獨立是司法獨立的核心，賀衛(wèi)方教授說：“法官是社會中非常獨特的一個職業(yè)，是沒有上司的職業(yè)。”沒有法官獨立，就沒有司法獨立。中國的法官等級森嚴，分為四等十二級。法官等級制是司法行政化的具體表現(xiàn)，它使法官有了太多的上司，嚴重影響了法官依法獨立審判。法官獨立就是要實行法官平等，只有這樣才能實現(xiàn)司法獨立。審級獨立，是指各法院之間相互獨立，互不干涉，平等共處。法院與法院之間只能有審級，不能有等級，即使是最高人民法院與基層人民法院之間，也只是審級不同，而不是等級有高低。中國的法院上下級之間，名為監(jiān)督，實則依附。審級獨立就是要打破依附，廢除案件請示制，實現(xiàn)法院平等。只有這樣才能實現(xiàn)徹底的司法獨立。

二、中西司法獨立之比較

(一)西方國家的司法獨立

司法獨立作為現(xiàn)代法治的一項基本原則，最早產(chǎn)生于英國。1660年，《威斯敏斯特會議宣言》規(guī)定：議會不得干預日常行政，也不得干涉司法機構的活動。1701年，《王位繼承法》進一步規(guī)定：法官為終身制，只有國會有權解除其職務；國王不得設立宗教法院和特別法院，不得干涉司法活動，從而確立了司法獨立的基本原則。繼英國之后，美國1789年憲法規(guī)定：合眾國的司法權屬于最高法院及聯(lián)邦法院，法官如果盡忠職守，應繼續(xù)任職，并按期接受俸給，在其繼續(xù)任職期間，該項俸給不得削減。職務終身和薪水不減這兩項措施排除了行政和立法部門在法官做出他們不贊同的判決時可能對法官進行懲罰的危險性，從而使法官獨立審判獲得了有力保障，從而保證了司法的獨立。1789年，法國頒布法律，宣布司法權與行政權永遠分離。1919年，德國魏瑪憲法規(guī)定：法官獨立，只服從法律。1946年，日本憲法規(guī)定：一切司法權屬于法院。所有法官依良心獨立行使職權，只受憲法和法律的約束。1947年，意大利憲法規(guī)定：法官只服從法律。西方國家不僅將司法獨立寫入憲法，而且還建立了一套完整的保障機制。

(二)中國的司法獨立

我國古代社會里，司法與行政一直不分且從屬于行政。地方上，各級行政長官一直兼理司法工作，司法與行政合二為一；在中央，歷朝歷代雖置有司寇、廷尉、刑部尚書、監(jiān)察御史、御史中丞、諫議大夫等司法官職，以及設有大理寺、刑部、御史臺、都察院等一系列司法機關，但皇帝一直都是全國的審判者，不僅批準死刑判決，而且還通過錄囚、御筆斷罪來親自審理重大案件。因此，中國古代是毫無司法獨立可言的。

到了近代，1907年，清王朝將大理寺更名為大理院，正式成為全國最高審判機關，標志著中國幾千年來司法附屬行政體制的結束。由于當時的歷史背景，司法獨立制度還未及真正實行，就同清王朝一道灰飛煙滅了。1912年，南京臨時政府成立?！吨腥A民國臨時約法》首次確立了立法、行政、司法三權分立的原則，并對司法獨立作了明確規(guī)定。由此，司法獨立原則在中國首次得到確立，這在中國憲法史上具有開創(chuàng)性的貢獻，但隨著南京臨時政府在政治上的失敗，《臨時約法》也就很快地失去了效力，司法獨立由此成為了泡影。北洋政府時期，司法權由軍閥掌握，使得司法極具軍事性和地方性。1916年又正式取消了初級審檢廳，從而使司法獨立又返回到了司法、行政合一的地步。1927年，南京國民政府實行五權分立，司法院為最高司法機關，實行司法審判與司法行政合一的制度。雖然南京國民政府先后公布的《中華民國訓政時期約法》、《中華民國憲法草案》、(《五·五憲草》)、《中華民國憲法》等一系列法律，均規(guī)定了司法獨立等原則，“但在實踐中卻表現(xiàn)出極大的局限性，司法獨立的范圍和程度都是相當有限的。特別是軍事對司法的過度干預，也極大地阻礙了憲法所確立的司法獨立原則的最終實現(xiàn)?！?/p>

新中國成立初，實行的是審判與行政合一的制度。1954年，新中國制定了第一部憲法和人民法院組織法。至此，各級人民法院才從行政系統(tǒng)中分離出來，具有獨立的組織體系和獨立的審判權。但由于當時法官制度沒有建立起來，且保留了黨委審批案件的制度，因此司法獨立很難得以落實。自1957年，法律虛無主義日益盛行，干涉法院審判活動屢見不鮮，司法獨立遭受重大挫折。1978年，十一屆三中全會后，司法獨立原則才得到重新確認。但司法獨立依然難以做到，黨對司法工作的干涉過多、司法權的地方化仍然嚴重，司法獨立困難重重，毫不夸張地講，中國的司法從來都沒有真正獨立過。因此，確保司法獨立，推進司法體制改革，已是中國法治建設的第一要務。

(三)中西司法獨立各自特點的比較

首先，西方司法獨立的主體是法院和法官，這是西方國家三權分立的必然結果。我國司法獨立的主體是法院和檢察院。西方國家的法院是獨立的，但檢察機關并不獨立，其隸屬于行政系統(tǒng)，如美國的司法部長同時也是美國的總檢查長。

其次，司法獨立的基本含義是法院、法官獨立地行使司法權，法院、法官的審判活動只服從法律，不受外來干涉?！叭魏稳藷o權以任何方式干涉法官的審判，無論是其頂頭上司還是其他國家機關，司法部長或者政府，或者是議會?！薄罢h對司法不存在某種隸屬或直接領導關系，政黨不得向司法機關和法官直接發(fā)出指令?！倍谖覈?，司法機關是在黨的領導下進行工作，且司法機關必須對產(chǎn)生它的國家權力機關負責，因此我國的司法獨立具有相對性。

再次，西方司法獨立的基礎是法官具有很高素質(zhì)。為保證法官依法獨立審判，西方國家均要求法官精通法律，熟悉業(yè)務?！懊绹癯蔀槁?lián)邦法官之前，必有先從大學法學院畢業(yè)并獲得J·D(法律職業(yè)博士)學位，然后經(jīng)過考試成為律師；在日本，欲成為法官的大學法科畢業(yè)生首先要參加淘汰率高達95％以上的第一次司法考試，過關者再參加司法考試委員會主持的第二次司法考試，通過后成為司法研修員，在司法研修所研習兩年后參加第三次司法考試，通過者方能獲得見習法官資格。見習法官工作滿五年，才能夠取得法官資格。”我國法官隊伍專業(yè)化程度不高，很難做到獨立自主地正確處理案件。1997年《法制日報》統(tǒng)計：全國法院系統(tǒng)25萬名干部中，本科學歷層只占5．6％，研究生學歷層則只占0．25％。1998年最高人民法院工作報告顯示：經(jīng)過培訓……有9．8萬人獲得了大專學歷?！胺ü俚膩碓粗饕哉{(diào)干、復員轉業(yè)軍人為主體，成人教育培養(yǎng)的多，正規(guī)院校培養(yǎng)的少”。在這種情況下，法官的素質(zhì)是可想而知的。法官的法律專業(yè)知識不夠扎實，則無法獨立地進行審判，司法則無從獨立。

最后，西方國家建立了一套完整的法律保障機構來保障司法獨立。首先，法院的設置自成體系，不附屬于立法和行政機構。美國法院體系實行雙軌制：即聯(lián)邦與州兩套法院系統(tǒng)，兩者之間沒有從屬關系。法國的法院系統(tǒng)由司法法院系統(tǒng)和行政法院系統(tǒng)組成。其次，法院經(jīng)費獨立。充分的經(jīng)費保障是司法獨立的前提和必要條件，西方國家對法院的經(jīng)費都給予了有力的保障。法國、日本等單一制國家，其法院的經(jīng)費由中央統(tǒng)一支出，國會批準即生效力。再次，法官選任嚴格、職務穩(wěn)定、待遇從優(yōu)。西方國家的法官任職條件極為嚴格，法官一般都由中央來選任。如英國的大法官由首相提名，英王任命；法官一經(jīng)任命，便不得隨便更換。西方國家的憲法一般都規(guī)定了法官終身制。美國憲法第3條第1款規(guī)定：最高法院與下級法院法官忠于職守者，得終身任職。為使法官生活安定，不發(fā)生貪贓枉法的事，西方國家均給予法官高薪待遇，從而解除了法官的后顧之憂，為法官保持獨立、廉潔、公正提供了有力的經(jīng)濟保障。

三、完善中國司法獨立的路徑

(一)修改憲法和有關法律關于司法獨立的規(guī)定

現(xiàn)行憲法第126條規(guī)定：人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這一規(guī)定缺乏明確性和針對性，很容易引起歧議?！赌戏街苣飞峡堑馁R衛(wèi)方教授和劉山鷹博士的“人大”個案監(jiān)督爭論不正源于此么。因此必須修改憲法和有關法律的規(guī)定，明確司法獨立的具體涵義。

(二)黨對司法的領導必須法制化

黨對司法的領導必須是政治領導、思想領導、組織領導，決不能由黨來討論、審批、處理案件。取消各級名為協(xié)調(diào)實則領導的政法委員會，司法機關之間的協(xié)調(diào)必須靠法律、制度來協(xié)調(diào)，而不是靠增設幾個機構來協(xié)調(diào)。黨對司法的領導必須是一種法制化的領導，黨與司法之間必須是“既有關聯(lián)又有距離?！?/p>

(三)制止司法權地方化

我國法院的設置完全按行政區(qū)劃設置，這為司法權地方化打開了大門。首先，中國的法院設置既不實行垂直化管理也不能實行美國的國家和地方雙軌制，而應按人口和地域來設置，決不能按行政區(qū)劃來設置。其次，中央劃撥專門的司法經(jīng)費，“只有解決了法院和法官在人財物方面對地方的依賴，讓他們只對法律負責，而不是什么保駕護航，司法的地方化完全可以解決?！?/p>

(四)改變法院的領導體制

中國的司法極為行政化，必須取消法官等級制，實行法官平等制；取消院長、庭長審批案件制，使其只對法院行政事務負責，而不應讓其成為法官的上司；取消審判委員會，實行多數(shù)案件獨任審判，重大疑難案件合議庭審判。審判委員會決定案件違反了司法公開原則，破壞了回避制度，造成司法效率低下，審者不判、判者不審，更為嚴重的是，它還造成了對法官的控制與法官素質(zhì)低下之間的惡性循環(huán)，它既是法官的指揮中心又是法官的避風港和擋箭牌。因此必須“弱化法院的行政領導的職能，把他們的職權限制在法院的內(nèi)部行政事務上，取消他們干預法官審判的權能，盡量弱化他們對法官升遷所起的作用。使法院的行政官員成為普通法官的一員，成為法官中平等的一員，而不是法官的領導”。

(五)建立嚴格的法官制度

目前我國選任法官的要求過低，法院的人事權由各級人大控制，法官的職務又不穩(wěn)定，這一切都使得法官難以獨立審判。必須提高法官的任職要求，只要求通過司法考試還是不夠的，還必須實行法官職務穩(wěn)定制、高薪制，使法官生活安定富足，解除后顧之憂，為法官保持獨立、公正、廉潔提供有力保障。另外，還必須明確法官的行為準則和責任，《法官法》第七條的規(guī)定是遠遠不夠的，對于法官的行為準則、法官的責任、法官的罷免和彈劾必須作明確規(guī)定，這樣法官才能獨立自由地行使職權。

(六)法院、法官應該有所不為

法律不可能自己自動地執(zhí)行，從根本上說，法治就是法院之治、法官之治。而法官要想成為法律的守護者，要贏得自己的尊嚴，要贏得當事人及民眾普遍的尊重，首先需要知道自己不該做什么。法院和法官，只對那些按照法定程式將爭議提交到他們面前的案件進行裁決，不應該對那些并非由于案件而引起的問題發(fā)表意見或做出判決。但在現(xiàn)實中，不少法院把自己視為政府的一個下屬機關，參與拆遷、計劃生育、稅收、環(huán)保執(zhí)法以及城管處罰等行政單位的日常行政管理活動，其結果是不僅其獨立性喪失而且其裁判權的權威性和公正性也受到極大的損害。

責任編輯 張國強

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