摘 要：加強對行政權(quán)運行的監(jiān)督與制約，是由行政權(quán)的來源、目的，行政權(quán)的特點以及行政權(quán)運行中可能出現(xiàn)的失衡、變異和低效決定的。行政權(quán)的運行必須符合合法原則、合理原則和合程序原則。對行政權(quán)運行的監(jiān)督與制約的具體途徑包括行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督、權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督以及權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)；監(jiān)督；制約

中圖分類號：D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544(2007)01-0141-04

行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，其猶如一把雙刃劍，一方面行政權(quán)的運行對于維護社會秩序，保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益起著重要的作用；另一方面如果行政權(quán)行使不當(dāng)或者被濫用，則有可能給社會公共利益、公民、法人和其他組織的合法權(quán)益帶來侵害。為此，黨的十六大報告明確指出要“加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益?！奔訌妼π姓?quán)運行的監(jiān)督和制約對于實現(xiàn)行政法治，切實保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)利有著重要的意義。

一、加強對行政權(quán)運行監(jiān)督和制約的根本原因

(一)是由行政權(quán)的來源和目的決定的。行政權(quán)是憲法、法律賦予國家行政機關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范，實施行政管理活動的權(quán)力。在現(xiàn)代法治國家里，人民普遍認(rèn)同國家的權(quán)力來源于人民，沒有社會個體權(quán)利的讓予就沒有國家權(quán)力的存在。我國實行人民代表大會制度，人民通過選舉代表，進而產(chǎn)生國家行政機關(guān)來行使管理國家和社會公共事務(wù)的權(quán)力。這就使得權(quán)力主體與行使權(quán)力的主體發(fā)生分離，人民與國家是委托人與代理人的關(guān)系。委托人為了保證自己委托的權(quán)利不被代理人濫用或侵犯自己的權(quán)利，就必須要加強對權(quán)力行使的監(jiān)督和制約。行政機關(guān)的權(quán)力源于人民，也屬于人民。因此行政權(quán)的行使必須體現(xiàn)人民的意志——為人民服務(wù)。因為“人民聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大和最主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)?！蔽覈鴳椃ǖ?7條第2款就規(guī)定了：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！奔唇?jīng)人民授權(quán)產(chǎn)生的行政權(quán)并不能由行政機關(guān)任意地行使，而必須在人民授權(quán)的范圍內(nèi)忠實地為人民服務(wù)。如果行政權(quán)不是為人民的利益行使，而是牟取個人或小集團利益。人民就可以運用手中的權(quán)利收回自己讓予的權(quán)力。因此為了保證行政權(quán)的行使不偏離為人民服務(wù)的目的，必須加強對行政權(quán)運行的監(jiān)督和制約。

(二)是由行政權(quán)的基本特征決定的。行政權(quán)的性質(zhì)是國家權(quán)力，但它與立法、司法等其他國家權(quán)力相比具有廣泛性、主動性和自由裁量性的特性。從對相對人影響的角度來說，行政權(quán)又具有單方性、優(yōu)益性和強制性等特征。即行政機關(guān)運用行政權(quán)作出—個具體行政行為時，它無需事先征得相對人的同意，該行政行為一經(jīng)作出就被先行推定有效，并且可以優(yōu)先獲得國家和社會在物質(zhì)等各個方面的協(xié)助。如果相對人不履行行政機關(guān)作出的決定，行政機關(guān)就可以請求國家強制力強制執(zhí)行。行政權(quán)的這些特性和特征，一方面方便了行政權(quán)的行使，有利于公共職能的實現(xiàn)；另一方面也使行政機關(guān)極容易侵犯相對人的合法權(quán)益，并且這種侵害往往是事后不能補救或難以補救的。為此，為了切實保障公民的合法權(quán)益，也必須加強對行政權(quán)運行的監(jiān)督和制約。

(三)是由行政權(quán)運行中可能出現(xiàn)的失衡、變異和低效決定的。由于行政權(quán)的單方性、優(yōu)益性和強制性的特征，使得行政權(quán)在運行過程中可能出現(xiàn)失衡、變異和低效。首先，行政權(quán)存在失衡的可能性。國家權(quán)力分為國家權(quán)力的確立和國家權(quán)力的行使兩部分，只有先表達(dá)和確立了共同的意志，才能對這種共同意志加以執(zhí)行。但是，執(zhí)行的共同意志有時并不一定就是表達(dá)的共同意志，如果權(quán)力的表達(dá)與權(quán)力的行使不相互制約，各司其職，就可能導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡，造成行政執(zhí)行權(quán)力獨大而被濫用。其次，行政權(quán)存在變異的可能性。這種變異有兩種表現(xiàn)，即一是“人民的權(quán)力”變成人民權(quán)利的侵害者，國家行政權(quán)力不斷膨脹，人民的權(quán)利不斷喪失；二是國家行政機關(guān)工作人員從“人民的公仆”變成“人民的主人”。無論是哪種變異，都是從根本上違背了國家權(quán)力基礎(chǔ)的人民的意志。再次，行政權(quán)存在低效的可能性。由于行政權(quán)力的壟斷性，極易造成行政機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。因此，要克服行政權(quán)運行的失衡、變異和低效，就必須加強對行政權(quán)運行的監(jiān)督和制約。

二、行政權(quán)運行的基本原則

(一)合法原則。政府依法行政是任何時代、任何國度法治原則對政府行為的要求。所謂合法原則是指‘行政權(quán)的設(shè)定、行使必須依據(jù)法律、符合法律，而不是與法律相抵觸?！@也就是我們平常所倡導(dǎo)的“無法律亦無行政”原則，即行政機關(guān)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)擁有和行使職權(quán)，行政權(quán)不能超出法定的范圍，否則行為無效。當(dāng)然這里的“法律”，應(yīng)做廣義的理解，包括全國人大制定的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)。我國憲法第5條就明確規(guī)定“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！币约啊叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”合法原則的具體要求包括：(1)主體法定。行政權(quán)擁有和行使的主體由法律通過法定的程序授予或認(rèn)可，任何非經(jīng)法律授予或認(rèn)可而行使行政權(quán)的主體都是非法的，人們對可以像對待任何平等民事主體作出的行為一樣不遵守由這些主體作出的決定。(2)職權(quán)法定。與公民開放性的權(quán)利相比，行政權(quán)是一種法定的權(quán)力。即行政權(quán)的劃、以法律的授權(quán)為基礎(chǔ)，行政機關(guān)只能在法律授予或認(rèn)可的范圍內(nèi)行使行政權(quán)，超出法定權(quán)力以外的行為均為違法。(3)程序法定。即行政機關(guān)在作出行政行為時必須按照法律設(shè)定的行政程序作出。(4)形式合法。這要求行政機關(guān)所作出的行政行為必須符合法定的形式，使該行為具有確定性和可執(zhí)行性。

(二)合理原則。合理原則又稱適當(dāng)原則或公平原則，其要求行政機關(guān)行使行政權(quán)應(yīng)當(dāng)客觀、適度、符合自然規(guī)律和人的理性。由于行政事務(wù)存在廣泛、多變、復(fù)雜等特點，法律賦予了行政機關(guān)廣泛的自由裁量權(quán)。如果行政自由裁量權(quán)運用不當(dāng)就有可能侵犯到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，因此有必要對其自由裁量權(quán)進行控制，而合理原則正是針對這一問題而提出來的。對于同一行政行為必須符合合法和合理兩個要求，否則“違反行政合法原則，則構(gòu)成違法，而違反合理原則，則構(gòu)成行政不當(dāng)”。合理原則的主要內(nèi)容包括：(1)符合立法目的和宗旨。任何一部法律在制定時均蘊涵著立法者試圖通過該項法律達(dá)到的社會效果和目的。對于行政機關(guān)來說，其在行使行政權(quán)時不但要符合維護社會公共秩序和公共利益，保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行政立法總體的目的，而且還要符合法律授予行政機關(guān)特定權(quán)力的特定目的。(2)合理考慮相關(guān)因素。即要求行政機關(guān)在行使行政權(quán)時應(yīng)綜合考慮各種有可能影響其行政行為的各種因素(如法律條件、政策要求、公序良俗、自然和社會規(guī)律等)，同時還要求行政機關(guān)在作出行政行為時不得考慮不相關(guān)的因素，以做到公平、公正?？紤]了不該考慮的因素為考慮不當(dāng)，如以權(quán)謀私、主觀專斷、反復(fù)無常、同種情況不同對待、進行人身迫害、故意拖延等。沒有考慮該考慮的因素或考慮不當(dāng)均違反合理原則，是對自由裁量權(quán)的濫用。(3)符合比例原則。即“行政機關(guān)在行使裁量權(quán)時，應(yīng)該在其所追求的目的和作為追求該目的所采取的手段給私人的權(quán)利、自由與利益所造成的損失之間進行適當(dāng)平衡?！睉?yīng)該原則要求行政權(quán)行使的手段與目的要相一致，在可以選擇的情況下，行政機關(guān)應(yīng)選擇一種對相對人利益損害最小的手段，以達(dá)到給相對人私益的損害小于行政所追求的公共利益。

(三)合程序原則。行政權(quán)的運行除了要符合合法和合理原則外，還被賦予其更高的要求——符合正當(dāng)程序或自然正義(Natural Justise)。合程序原則是指行政機關(guān)作出影響相對人權(quán)益的行政行為時，必須遵守一定的方式、步驟、時限和順序。行政程序?qū)τ趯崿F(xiàn)行政民主化、確保依法行政、強化行政權(quán)威、提升行政決定的合理性等方面有著重要的促進作用。目美國大法官威廉·道格拉斯曾言“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別”合程序原則具體要求包括：(1)任何人不能做自己案件的法官。根據(jù)這一規(guī)則，行政機關(guān)實施的任何行政行為，首先要求參與調(diào)查與作出決定的人員不能同屬一方，而相互間不能提供有案件上的事實聯(lián)系或提供咨詢性意見；其次還要求與案件有利害關(guān)系的行政人員(為某一方當(dāng)事人近親親屬，對該案件看法有偏見或不公正者等)均應(yīng)實行公務(wù)回避，以防止偏私，保障公正。(2)聽取陳述和申辯。行政機關(guān)在作出對相對人不利的處分之前，必須為相對人提供申辯的機會，充分聽取相對人的陳述意見，以最大限度地保證行政決定的正確性。(3)說明理由制度。行政機關(guān)在作出行政決定時應(yīng)向相對人說明作出該決定的事實依據(jù)、法律根據(jù)及其所考慮的因素，這是世界上法治國家的普遍做法。另外，合程序原則必須要按照規(guī)范和公開的原則，合理設(shè)定權(quán)力運行程序，健全行政程序規(guī)則，并建立相應(yīng)的辦事制度、時限制度、責(zé)任制度，確保各種行政權(quán)，嚴(yán)格限制自由裁量權(quán)，并對違反行政程序的行為進行處罰。推進行政公開，通過聽證制度、咨詢制度、公開發(fā)布信息制度等，增加行政過程的透明度。

從合法原則到合理原則再到合程序原則是現(xiàn)代行政法治對依法行政由低到高的要求。合法原則是依法行政最低限度的保障，合理原則是對合法原則的進一步補充，而合程序原則是在合法和合理原則的基礎(chǔ)上對依法行政提出的更高的要求。無論是合法原則、合理原則還是合程序原則都體現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的行政理念。即行政機關(guān)違反上述三項原則中的任何一項，就造成行政違法或不當(dāng)行政，都應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必受監(jiān)督、違法必受追究、侵權(quán)必須賠償，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。

三、加強對行政權(quán)運行監(jiān)督和制約的基本途徑

對行政權(quán)的監(jiān)督和制約的主體主要包括國家機關(guān)(立法、行政、司法)、政黨(執(zhí)政黨、參政黨)、公民、社會團體組織等。在監(jiān)督和制約體系中主要包括行政內(nèi)部的監(jiān)督和制約、權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督和制約以及權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督和制約三種形式。

(一)行政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督和制約。行政權(quán)內(nèi)部的監(jiān)督又稱自我制約，是指行政機關(guān)以自身作為監(jiān)督主體對行政系統(tǒng)內(nèi)的各行政機關(guān)及其公務(wù)人員依法行政和守法進行監(jiān)督的一種制約制度。行政權(quán)內(nèi)部制約制度具有監(jiān)督內(nèi)容廣(包括對具體行政行為和對抽象行政行為的監(jiān)督)、范圍寬(包括對行政機關(guān)和對行政人員的監(jiān)督)、標(biāo)準(zhǔn)高(合法性和合理性均可審查)、力度強(對違法行為可以責(zé)令改正、履行職責(zé)、撤消行政行為)等特點，因而被認(rèn)為是制約行政權(quán)最直接、最經(jīng)常的途徑。具體而言，行政權(quán)內(nèi)部制約包括層級監(jiān)督、行政司法監(jiān)督和專門監(jiān)督三種途徑。

一是層級監(jiān)督。層級監(jiān)督是指各級政府對其各部門和其他政府貫徹和執(zhí)行法律、法規(guī)、政策的情況進行監(jiān)督，包括上級對下級、平級間和下級對上級的監(jiān)督。行政機關(guān)的層級監(jiān)督的側(cè)重點在行政機關(guān)及其公務(wù)人員執(zhí)法活動的合法性和合理性。由于平時工作性質(zhì)上具有相似性，因此該監(jiān)督方式能比較迅捷地發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在其活動中存在的問題，及時地糾正背離行政權(quán)軌道的行為。目前我國的層級監(jiān)督存在重上級對下級的監(jiān)督，輕平級間和下級對上級的監(jiān)督的現(xiàn)象。即使是上級對下級的監(jiān)督也因為監(jiān)督機會少，而且成本高，不可能實施及時有效的事前監(jiān)督，往往是出現(xiàn)重大問題后才介入，因而其監(jiān)督效果并不是很明顯。為此需要把行政的執(zhí)法和監(jiān)督職能相互分離，并設(shè)立專門的綜合執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)來強化平級間的監(jiān)督。

二是行政司法監(jiān)督。行政司法監(jiān)督是行政機關(guān)運用其行政權(quán)對相對人不服行政機關(guān)作出的具體行政行為進行審查的一種法律活動，即行政復(fù)議(有些國家也稱行政申訴)。行政司法監(jiān)督通過對具體行政行為的審查并對此作出決定的形式來解決行政糾紛，既是對相對人的一種救濟途徑，同時也是對行政機關(guān)依法行政進行監(jiān)督的重要手段。其監(jiān)督機關(guān)一般獨立于具體的行政執(zhí)法機關(guān)，且其具有專門的監(jiān)督主體、嚴(yán)密的監(jiān)督程序和完善的法律機制保障，因而在行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中具有很強的民主性和獨立性。我國1999年就頒布了行政復(fù)議法，但由于行政訴訟法規(guī)定“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)是被告?！焙芏鄰?fù)議機關(guān)為了避免成為行政訴訟的被告，往往是維持原來的具體行政行為，沒有充分發(fā)揮到其監(jiān)督的作用。所以在以后修改行政訴訟法時應(yīng)對行政復(fù)議機關(guān)的地位重新定位，以更好地發(fā)揮其行政監(jiān)督的作用。

三是專門監(jiān)督。專門監(jiān)督是行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的專門監(jiān)督機關(guān)對其他行政機關(guān)及其公務(wù)人員的遵守法律和有關(guān)制度的一種監(jiān)督活動。專門監(jiān)督具有很強的專業(yè)性，它們從專業(yè)的角度駕輕就熟地對行政活動進行監(jiān)督，提高了監(jiān)督的效率和有效性。目前我國專門的行政監(jiān)督機關(guān)包括行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)。行政監(jiān)察側(cè)重對行政機關(guān)及其公務(wù)人員廉政、效能和執(zhí)法活動的監(jiān)督。審計監(jiān)督是從經(jīng)濟上對行政機關(guān)及其公務(wù)人員的財政收支和遵守法紀(jì)情況而進行的一種監(jiān)督，目的是督促政府及其公務(wù)人員廉潔奉公，保證國家財產(chǎn)得到合理使用。目前我國專門監(jiān)督機關(guān)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即同時受本級人民政府和上一級專門監(jiān)督機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制使監(jiān)督機關(guān)受制于本級人民政府，不能對本級行政機關(guān)的首長進行有效的監(jiān)督。因此這方面需要理清專門監(jiān)督機關(guān)與其他國家機關(guān)(包括其他監(jiān)督機關(guān))的關(guān)系，使其監(jiān)督權(quán)能真正地獨立起來并發(fā)揮應(yīng)有的作用。

(二)權(quán)力對權(quán)力的監(jiān)督和制約。權(quán)力對權(quán)力的制約是指運用除了行政權(quán)以外的國家權(quán)力對行政權(quán)進行監(jiān)督。在權(quán)力制約權(quán)力的機制中，監(jiān)督主體與監(jiān)督對象分離，因而這種制約方式相對于行政機關(guān)內(nèi)部的自我制約來說具有高度的獨立性。正如孟德斯鳩所言：“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！痹谌龣?quán)分立的國家，三權(quán)之間相互分立和制約。社會主義國家實行的是人民代表大會制度，同樣存在立法權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約。

—是立法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。在世界各國的政治體制中，絕大多數(shù)國家的立法機關(guān)(議會或國會)除了行使立法職權(quán)外，還有另外—個很重要的職能就是監(jiān)督政府依法行政。正如威爾遜所言：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構(gòu)的天職?！蔽覈惺沽⒎?quán)的機關(guān)是人民代表大會。根據(jù)憲法規(guī)定，各級國家行政機關(guān)由相應(yīng)的人民代表大會選舉產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人民代表大會作為我國的權(quán)力機關(guān)，其對于行政機關(guān)的監(jiān)督是一種最全面的和最權(quán)威的監(jiān)督。其監(jiān)督的內(nèi)容主要包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督?！斑x舉權(quán)、任命決定權(quán)是對政府組成人員的事前監(jiān)督，罷免權(quán)、免職決定權(quán)是對他們的事后監(jiān)督”目前我國的人大在財政上受制于同級的政府，并目人大常委會的成員往往是同級政府和黨委的—把手，而很多地方的基層人大代表大部分恰恰是在位的科局長，他們很難去監(jiān)督自己的領(lǐng)導(dǎo)。更有甚者人大成為安排“政績不明顯”者或準(zhǔn)備離退政府人員的地方。人大代表與政府之間溝通渠道單調(diào)(往往只通過人大或其常委會會議來溝通)，使得其不能及時向政府機關(guān)反映群眾意見，并監(jiān)督政府依法行政。在此背景上人大與政府相比，人大處于弱勢，人大對行政權(quán)監(jiān)督和制約的作用也必然是有限的。為此必須加快《監(jiān)督法》的制定，以從財政、人事等方面保證人大的獨立性，使人大成員與政府成員真正地相互分離。同時要提高人大成員的素質(zhì)，在人大中設(shè)立專門的監(jiān)察委員會對政府活動進行監(jiān)督。

二是司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督是指國家司法機關(guān)通過對行政機關(guān)及其公務(wù)人員作出的行政行為合法性審查，以糾正和防止行政機關(guān)及其公務(wù)人員失職和違法行使行政職權(quán)的一種行為。在我國司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督的主體有兩個：人民檢察院和人民法院。檢察院對行政權(quán)監(jiān)督的方式主要體現(xiàn)在：對行政人員的經(jīng)濟、職務(wù)犯罪案件進行偵查和提起公訴；通過對刑訴案件的起訴審查監(jiān)督公安機關(guān)的偵查活動是否合法；對看守所、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)和勞動改造場所派駐檢查人員，監(jiān)督這些機關(guān)活動的合法性；向有關(guān)行政主管機關(guān)提出檢查建議書，以追究違法行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行政責(zé)任。人民法院對行政權(quán)的監(jiān)督主要包括兩個部分：一是非訴訟式監(jiān)督；二是訴訟式監(jiān)督。非訴訟式的監(jiān)督主要體現(xiàn)為：法院對行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的具體行政行為進行合法性審查，以決定是否支持行政機關(guān)的行政行為；向有關(guān)行政主管機關(guān)提出司法建議書，追究違法行政機關(guān)及其公務(wù)人員的行政責(zé)任。訴訟式監(jiān)督又稱司法審查，它是人民法院監(jiān)督行政權(quán)的最主要方式?！霸诒O(jiān)督行政活動的各種方式中，司法審查是最主要的監(jiān)督方式，因為它是一種經(jīng)常的、局外的、有嚴(yán)格程序保障的、具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督?！蔽覈壳胺ㄔ涸谛姓O(jiān)督方面還有很大的不足：法院在財政受制于同級政府，使政府可以以財政為“殺手锏”抵制或妨礙司法的審查和監(jiān)督；法院與同級政法委、紀(jì)委的關(guān)系錯綜復(fù)雜；司法審查只限于具體的行政行為，重對違法行為的監(jiān)督，輕對決策失誤者責(zé)任的追究。為此有必要從司法體制上改革法院的財政來源和人事任命，保證法院的獨立。同時還要擴大法院的受案范圍，把司法審查的范圍延伸到行政規(guī)章及行政規(guī)章以下的抽象行政行為。

此外，政黨對行政權(quán)的監(jiān)督構(gòu)成了我國權(quán)力監(jiān)督體系的特殊部分。嚴(yán)格來說，政黨的監(jiān)督并不屬于三權(quán)分立中權(quán)力對權(quán)力的制約，但由于我國政治、經(jīng)濟、歷史的特殊性又使得政黨對行政權(quán)的監(jiān)督具有行政機關(guān)外部權(quán)力監(jiān)督的特點。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，黨在國家政治體系中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位。黨對執(zhí)法活動的監(jiān)督既是其對國家領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容，又是實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)地位的重要途徑。黨對行政權(quán)的監(jiān)督主要有：在政治上，黨中央和各級黨組織經(jīng)常了解和檢查行政機關(guān)執(zhí)行黨的路線、方針、政策的情況，及時糾正不符合黨的路線、方針、政策的行政活動；在組織人事上，各級黨委的組成人員，通過黨的一系列制度對行政首長及其支持的行政工作進行監(jiān)督；在紀(jì)律上，黨的紀(jì)檢組織和其他國家監(jiān)督機關(guān)密切配合，監(jiān)督行政機關(guān)中黨員遵守法律和黨紀(jì)的情況，及時處理違法違紀(jì)的黨員。政黨對行政權(quán)監(jiān)督的關(guān)鍵是一方面要黨政分開，一方面要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，明確職責(zé)，依法辦事。

民主監(jiān)督也是政黨監(jiān)督的重要組成部分。民主監(jiān)督的主體是執(zhí)政黨以外的其他黨派及其組織對行政權(quán)的監(jiān)督。我國各民主黨派與中國共產(chǎn)黨是“長期共存、相互監(jiān)督、榮辱與共、肝膽相照”的關(guān)系。其中這里的“相互監(jiān)督”包括了各民主黨派對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府行政工作的監(jiān)督。

(三)權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督和制約。行政相對人作為行政權(quán)運行結(jié)果的直接承受者，他們對行政權(quán)的感受更為直接，因此以權(quán)利制約行政權(quán)比其他的制約途徑來得更為積極和主動。權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督是一種自下而上、經(jīng)常性和具體的監(jiān)督，其實質(zhì)是主人對仆人、權(quán)力的所有者對行使者的監(jiān)督，體現(xiàn)了人民主權(quán)和一切權(quán)力屬于人民的思想。人民群眾監(jiān)督是指各種社會組織、基層自治組織和公民個人對行政機關(guān)及其公務(wù)人員守法和執(zhí)法的監(jiān)督。人民群眾的監(jiān)督是社會主義國家本質(zhì)的體現(xiàn)，也是國家整個監(jiān)督制度的基礎(chǔ)。鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中強調(diào)指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！惫駛€人監(jiān)督是其他監(jiān)督方式的基礎(chǔ)和起點，其對行政機關(guān)及其公務(wù)人員監(jiān)督的依據(jù)是憲法第41條規(guī)定的：“公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！蔽覈鴳椃ㄔ谫x予公民廣泛權(quán)利的同時，為了確保公民能切實地行使行政監(jiān)督權(quán)，國家還建立了舉報、申訴、信訪等制度。公民可以通過行使自己參政、選舉、訴訟等實體權(quán)利和程序權(quán)利把自己的意愿反映和滲透到行政的過程中，以預(yù)防和抵抗行政機關(guān)的違法行為，促使行政機關(guān)在合法、合理和合程序的軌道上運行。目前我國的社會組織監(jiān)督主體包括工會、共青團、婦聯(lián)、社會團體等，基層自治組織監(jiān)督的主體為各地的居民委員會和村民委員會。由于社會組織和基層自治組織分布遍及各行各業(yè)和全國各地，因此它們往往參與處理基層各種活動，能及時、準(zhǔn)確地了解和反映出公民對行政機關(guān)及其公務(wù)人員的看法和要求。這為國家監(jiān)督行政權(quán)提供了重要的材料依據(jù)。當(dāng)前需要提高公民的政治參與意識，加強人大代表與人民群眾的聯(lián)系，把人民群眾的間接監(jiān)督與直接監(jiān)督有機地結(jié)合起來，最終使人民群眾的意見和建議通過國家權(quán)力機關(guān)得到及時有效地反饋。同時還應(yīng)完善行政公開制度、聽證制度、群眾評議評估制度、信訪制度等，為人民群眾的監(jiān)督提供更方便和更直接的途徑。

新聞輿論監(jiān)督也是權(quán)利監(jiān)督權(quán)力的重要組成部分。輿論監(jiān)督是指運用報刊、廣播、電視等傳媒通過披露和報道行政機關(guān)及其公務(wù)人員守法和執(zhí)法的信息，以促使行政機關(guān)及其公務(wù)人員自覺依法行政的一種監(jiān)督方式。輿論監(jiān)督在現(xiàn)代行政法制監(jiān)督中起著其他監(jiān)督方式無法替代的作用。國外有人把輿論稱之為立法、行政、司法以外的“第四權(quán)力”。輿論監(jiān)督作為一種自下而上的監(jiān)督形式，具有及時、廣泛、導(dǎo)向等特點。它通過采訪報道、跟蹤調(diào)查、發(fā)表評論等形式對違法行政者形成強大的心理和政治壓力，促使行政機關(guān)及其公務(wù)人員遵守和執(zhí)行國家法律，加強廉正建設(shè)，促進執(zhí)法民主化、公開化和透明化。當(dāng)前媒體監(jiān)督尚缺乏法律的保障，新聞媒體由同級的黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，其輿論自由的范圍受到很大的限制，實際操作中一般是往下兩級監(jiān)督。因此應(yīng)在新聞立法中規(guī)定新聞監(jiān)督的性質(zhì)、范圍和權(quán)限等，并明確黨政機關(guān)對新聞輿論的領(lǐng)導(dǎo)只能是政治上的領(lǐng)導(dǎo)，為新聞輿論監(jiān)督創(chuàng)造—個自由的環(huán)境。

行政機關(guān)內(nèi)部的自我制約、權(quán)力對權(quán)力的制約、和權(quán)利對權(quán)力的制約都是制約行政權(quán)的重要途徑。它們的特點決定了各自均有自己的優(yōu)點，同時也存在著各自自身的不足。如行政機關(guān)內(nèi)部的自我制約具有靈活、經(jīng)常、簡便、迅捷等優(yōu)點，但卻缺乏相應(yīng)的獨立性，未免有違法治精神的回避原則；權(quán)力對權(quán)力的制約具有公正、獨立和國家強制力的優(yōu)點，但如果立法、司法、行政具有國家權(quán)力的機關(guān)屬于同一階級、階層或同一利益集團，他們?yōu)榱斯餐睦妫O(jiān)督的作用就難以有效發(fā)揮；權(quán)利列權(quán)力的監(jiān)督雖具有主動、積極等優(yōu)點，但由于權(quán)利不具有權(quán)力的國家強制力，是—種非國家監(jiān)督，其監(jiān)督效果必須要通過國家有關(guān)機關(guān)才能實現(xiàn)，因而監(jiān)督效果不具直接性。況且行政機關(guān)與權(quán)利主體之間信息往往不對稱，行政機關(guān)很容易利用信息的優(yōu)勢來欺騙權(quán)利主體。因此，要加強對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，必須把三種途徑有機地結(jié)合起來，形成—個事前、事中和事后的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)督機制，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督的有效性，使行政權(quán)的運行得到監(jiān)督和制約，公民的權(quán)利得到最大限度的保障。

責(zé)任編輯 仝瑞中

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