研究與試驗發(fā)展活動是整個科技活動的核心部分，其展開的深度與廣度直接關系一國科技水平的高低，而公共產(chǎn)品的研發(fā)離不開政府的科技投入。如何合理分配我國政府科技投入，讓有限的資源實現(xiàn)“效用最大化”一直是理論界和實務界關注的焦點。

一、定位我國政府科技投入

科技活動分為研究與試驗發(fā)展(RD)、研究與試驗發(fā)展成果應用(RD成果應用)、科技教育與培訓(STET)、科技服務(STS)等四大類。其中，研究與試驗發(fā)展活動是整個科技活動的核心部分，其展開的深度與廣度是決定一國科技水平高低的關鍵因素。2003年美國研究與發(fā)展經(jīng)費支出規(guī)模是中國的15．3倍，研究與發(fā)展經(jīng)費支出占GDP比重也是中國的2倍。我國處于實施科技跨越式發(fā)展戰(zhàn)略的關鍵時期，科技投入的絕對數(shù)量和相對數(shù)量顯然是偏低，與發(fā)達國家仍有不小差距。

目前，國家提出了“科教興國”的戰(zhàn)略方針，理論界和實務界都有一種要求政府追加對科技投入的呼聲。促進科技發(fā)展財政政策的內(nèi)在邏輯似乎是，既然國家提出了“科教興國”，那么，貫徹實施這一戰(zhàn)略方針就理所當然地應由國家拿錢。顯然，這是建立在計劃經(jīng)濟體制基礎之上的思維方式與行事原則，在市場經(jīng)濟體制下是行不通的。在市場經(jīng)濟體制下，如何利用既定的資源，合理安排科技投入的結構，使投入達到“效用最大化”，最大限度地促進經(jīng)濟增長才是當前政府科技工作中最關鍵最緊迫的問題。

二、政府科技投入現(xiàn)狀：粗放型發(fā)展遭遇瓶頸

(一)政府科技投入結構問題

研究與試驗發(fā)展活動不僅是科技活動中最具新穎性和創(chuàng)造性的部分，也是對經(jīng)濟發(fā)展最具貢獻的部分，更是全部科技活動的核心，其水平高低是一國科技水平高低的主要標志。世界各國政府非常重視政府科技投入中的RD經(jīng)費支出。從表下可以看到，1994、1995、2000及2003年我國政府科技投入中RD經(jīng)費支出雖然在絕對數(shù)量上一直保持上漲趨勢，但從占政府科技投入總額的比例來看卻一直在下降，2003年甚至低于50％，這跟我國目前科技發(fā)展的實際情況是背道而馳的。雖然近年來我國科技投入增長迅速，2003年RD／GDP硬性指標1．31％也已處于發(fā)展中國家領先水平，然而據(jù)聯(lián)合國教科文組織調(diào)查，我國目前科技貢獻率仍遠遠低于世界發(fā)達國家。因此，RD經(jīng)費支出過低將非常不利于我國在科技跨越式發(fā)展國家戰(zhàn)略里發(fā)揮領頭羊的作用。

RD主要有三種主要模式：即政府主導型、政府企業(yè)雙主導型和企業(yè)主導型。而我國目前處于由政府主導型向政府企業(yè)雙主導型過渡的時期，在這樣一個關鍵時期里，政府的引導作用尤其重要，否則，企業(yè)在缺乏足夠支持的情況下更不會加大科研投入，從而致使政府企業(yè)間形成一個死循環(huán)。

同時，政府科技投入效率低下也是當前政府科技投入面臨的一個主要問題。從目前政府RD投入的管理看，一方面加強了對項目的審批；另一方面要求企業(yè)對政府經(jīng)費項目有相應的資金配套，以控制風險提高經(jīng)費投入效率。但這仍是一個軟約束機制，為了獲得項目經(jīng)費，各個行為主體難免會發(fā)生投機行為和違規(guī)行為。現(xiàn)行體制下制度安排的內(nèi)置性矛盾，使問題的解決更為復雜。尤其是政府資金的投入，在主體缺位或虛位的情況下，效率保證只能更多地依賴組織約束和道德約束。因此，一方面資金的來源極其有限，資金投入總是處于“缺血”狀態(tài)；而另一方面有限的資金投入，卻不能保證產(chǎn)出效率和產(chǎn)出水平。這也是我國目前科技投入經(jīng)費增長速度較快而整體科技水平進步較慢的原因所在，這種科技投入的粗放形式有待轉(zhuǎn)變。

(二)政府科技投入部門問題

隨著政府對研究與開發(fā)機構的投入不斷加大，對其產(chǎn)出效率的討論和質(zhì)疑也越來越多?！百N在墻上的成果”“浪費的黑洞”“國有資產(chǎn)流失”等，對政府科技投入效率的批評不絕于耳。究其原因，從經(jīng)費投入的部門機構上看主要有三點：

1．企業(yè)部門：資金未效用最大化。據(jù)調(diào)查，我國政府投入到企業(yè)中的科技經(jīng)費大部分只是在撥款時進行審查，一旦進入企業(yè)，政府卻沒有一套完整和行之有效的跟蹤監(jiān)督體系進行考評，因此，政府科技撥款在引導企業(yè)自身的科技投入上效率一直較低。

2．高校研究部門：經(jīng)費不足。雖然高?？萍冀?jīng)費中的政府科技投入基本占90％以上，但高校引進科技經(jīng)費途徑不多，政府有必要繼續(xù)加大投入力度或引導社會其他科技力量進行投入。目前，我國高?？蒲腥蝿毡容^重，科技人力資源也比較豐富，但由于科技經(jīng)費的匱乏，許多科研項目只能做點表面工作，草草了事。這樣不僅使得科技經(jīng)費的產(chǎn)出效率變低，也導致了大量科技人員的流失。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國研究生“下?！薄傲粞蟆钡谋壤絹碓酱?。長此以往，高校這塊科研“凈土”勢必受到沉重打擊。

3．研發(fā)機構：經(jīng)費占用過多，效率低下。我國科研機構臃腫、科技力量分散、機制紛亂。雖然近年來政府進行科技體制改革，整合了一部分國有獨立科研院所，但在2002年，我國各種研發(fā)機構仍有4347個，科學家和工程師為270511人，也就是說，平均每個研發(fā)機構的科學家和工程師還不到63人。而美國一般的研發(fā)機構都集中了該學科最優(yōu)秀的人才、最頂端的設備和最雄厚的資金，充分發(fā)揮了積聚效應。從上表可以看到，研發(fā)機構一直以來是每年得到政府科技投入最多的部門，且占政府科技投入的比例近年來也保持穩(wěn)中有升。但研發(fā)機構每年的內(nèi)部支出里RD經(jīng)費支出和固定資產(chǎn)構建費之和比例只是70％左右，剩下的每年一百多億的缺口即為人員開支和機構日常支出，比每年政府向企業(yè)和高?？偣餐度氲目萍冀?jīng)費還要多。這種龐大的機構矛盾和科研經(jīng)費的浪費已經(jīng)導致眾多科研項目難產(chǎn)，大量的科研成果中途“夭折”，即使勉強產(chǎn)出，也由于不成熟從而難以商品化、產(chǎn)業(yè)化，嚴重影響了我國的科技發(fā)展乃至經(jīng)濟發(fā)展。

三、政府科技投入：向集約型過渡的對策與建議

政府科技投入從粗放向集約過渡，改善投入結構與模式問題，必須分工清晰、責任明確。地方政府應重點考慮對研究與試驗發(fā)展成果應用、科技教育與培訓、科技服務等領域的投入；而中央政府則集中力量支持RD活動的展開，堅決貫徹“好鋼用在刀刃上”這一原則。另外，要加強監(jiān)督、嚴格考評，防止地方政府坐著等上面經(jīng)費，一旦中央政府撥了款后就逍遙自在、不聞不問，把科技投入效率作為政績考評的一部分。

首先，基礎研究投入比重加大。我國基礎研究人員和經(jīng)費在全部RD人員和經(jīng)費中所占比重分別為8．63％、5．70％，不僅遠遠低于發(fā)達國家水平，甚至低于世界主要國家平均水平，這與我國作為一個世界經(jīng)濟大國的地位極不相稱。另外，從RD投入在各執(zhí)行部門內(nèi)部的分配機構來看，無論是研究機構、企業(yè)還是高校，基礎研究比例均偏低，企業(yè)的基礎研究經(jīng)費僅占0．6％，而本應作為基礎研究主體的高校與研發(fā)機構的基礎研究經(jīng)費也僅占11．6％與21．3％。顯然，這種格局是極不合理的，應當引起高度重視。

其次，高校基礎研究潛力充分發(fā)揮。目前大多數(shù)發(fā)達國家均把基礎研究的主要力量放在高校，高?；A研究經(jīng)費占全部基礎研究經(jīng)費的絕大部分。但從我國的實際情況來看，盡管高校在基礎研究人員方面擁有明顯優(yōu)勢，但在經(jīng)費投入上我國卻把重點放在了政府部門所屬的研究與開發(fā)機構，這必然會限制高校基礎研究潛力的充分發(fā)揮，造成人力資源的浪費。此外，從高校自身RD經(jīng)費的分配結構來看，基礎研究也沒有得到足夠重視，在三類研究中基礎研究所獲得的經(jīng)費僅21．3％，這必將進一步限制高校基礎研究能力的發(fā)揮。就高校自身特點來講，它距離實際生產(chǎn)活動最遠；同更注重科技與經(jīng)濟結合的實驗發(fā)展的應用研究領域相比，企業(yè)和研發(fā)機構處于絕對劣勢。這種“揚短避長”的做法必然導致科技投入的低效益和資源配置的嚴重扭曲。

最后，協(xié)調(diào)投入比例。適當控制研究與開發(fā)機構RD經(jīng)費，加大高校RD經(jīng)費投入。由于在基礎研究領域高校具有明顯優(yōu)勢，在實驗發(fā)展領域企業(yè)占有絕對主導地位、而研發(fā)機構則僅在應用研究領域具有微弱相對優(yōu)勢，因此，大多數(shù)國家投入到研發(fā)機構的PD經(jīng)費占總投入的比重均較低，一般在1／10～1／4之間、有的國家甚至僅有1／20。而從前面的幾個表中可以看出，我國對研發(fā)機構的投入要遠遠高出國際一般水平。同時，研發(fā)機構不僅控制了應用研究經(jīng)費的53．27％，還控制了基礎研究經(jīng)費的54．66％與實驗發(fā)展經(jīng)費的37．73％。顯然，這種分配格局必然會對高校和企業(yè)各自的優(yōu)勢領域充分展開研究活動造成不利影響，從而降低RD活動的效率，既不利于科技自身發(fā)展后勁的增強，也不利于科技與經(jīng)濟相結合。

因此，我國政府科技投入由粗放向集約過渡，一個最大的突破口就是要有效“壓縮”研究與開發(fā)機構，合理配比科技資金的政府投入，讓我國政府在科技投入的戰(zhàn)略上得心應手。

(作者單位：華中科技大學經(jīng)濟學院華信惠悅上海咨詢公司)