一、根據(jù)內蒙古區(qū)情特點，實施多極化發(fā)展思路

內蒙古經(jīng)濟社會多極化發(fā)展之路的選擇必須依據(jù)內蒙古經(jīng)濟社會的基本區(qū)情和戰(zhàn)略而定?？傮w思路是按照建立社會主義市場經(jīng)濟的要求，依據(jù)全國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，結合內蒙古發(fā)展的區(qū)情實際，充分發(fā)揮自治區(qū)地緣、資源、產(chǎn)業(yè)、文化等優(yōu)勢，走一條具有民族地區(qū)特色的開放式多極化經(jīng)濟社會發(fā)展之路。

(一)地緣經(jīng)濟文化特點與選擇

打仗要看地形特點，經(jīng)濟社會發(fā)展要利用地緣優(yōu)勢。內蒙古地處邊疆，東西狹長，橫跨三北，南連八省，北接俄蒙。有4200公里長的邊境線，有滿洲里和二連浩特市兩個陸路最大口岸和兩條歐亞大陸橋，可以滿足歐洲和太平洋地區(qū)國家借道進行國際貿易需求的地利之便；有6000公里的區(qū)域界線，東西2400公里，全國省區(qū)最長，南北寬度400公里左右，與區(qū)外70多個市縣毗鄰，尤其內蒙古從東到西各地區(qū)城市分別與哈爾濱、齊齊哈爾、長春、四平、沈陽、鞍山、錦州、大連、秦皇島、北京、天津、唐山、張家口、大同、太原、銀川、蘭州、金昌等大城市近距離對應、交通便捷。由于內蒙古受高原山地面積廣、東西間交通不便和省級行政區(qū)劃的歷史變更等條件影響，使全區(qū)東中西部城鎮(zhèn)之間的分工與協(xié)作聯(lián)系遠不如東部與東北三省城鎮(zhèn)、中部與京津唐及華北地區(qū)城鎮(zhèn)、西部與西北地區(qū)城鎮(zhèn)的分工與聯(lián)系密切?？缭絻让晒艝|中西之間的城鎮(zhèn)聯(lián)系和經(jīng)濟技術文化交流合作不得不承擔著較大的交易費用、信息費用和管理費用。例如以全區(qū)統(tǒng)一組織的會議而言，不僅開會的距離較遠，交通不便，而且開會交通費用較高。因此，從地緣政治經(jīng)濟文化優(yōu)勢和制約條件出發(fā)，內蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展絕對不可能走自成體系、自我封閉的獨立發(fā)展道路，試圖在東西狹長的行政區(qū)內建立大中小城市合理規(guī)模結構、一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調結構是不現(xiàn)實的，試圖依靠重點建設一兩個中心大城市來帶動全區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟單極化發(fā)展的思路是不可能的，內蒙古應選擇東西鐵路沿線20多個中心城市的多極城市化與經(jīng)濟社會發(fā)展之路，走開放驅動、北開南聯(lián)、雙向推進、多極發(fā)展之路。

(二)行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)嚴重不一致的現(xiàn)實與選擇

內蒙古是東西狹長的民族自治區(qū)域，其面積占全國的八分之一，大約相當于內蒙古毗鄰的黑龍江、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅等8個省區(qū)總面積的三分之二，相當于5個英國、2個法國、3個日本的面積。遼闊的行政區(qū)既賦予了內蒙古豐富的資源優(yōu)勢，也增加了管理的難度，同時，行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)嚴重不一致。內蒙古行政區(qū)是以政治中心呼和浩特為首府，經(jīng)濟區(qū)是分別隸屬于以相鄰省市大城市為中心而形成的東北經(jīng)濟區(qū)、華北經(jīng)濟區(qū)和西北經(jīng)濟區(qū)。呼和浩特市、包頭市作為區(qū)級中心城市的發(fā)展顯然不能帶動數(shù)千公里之外的海拉爾、烏蘭浩特、巴彥浩特的發(fā)展。從區(qū)內來說，東西12個盟市的所在地城市為中心而形成了不同的經(jīng)濟區(qū)；行政區(qū)的行政縱向組織機制與經(jīng)濟區(qū)的橫向市場運行機制顯然是不一致的；在當前政企沒有分開、政府職能強大的情況下，行政區(qū)劃對于市場經(jīng)濟發(fā)展和運行有著不可低估的影響。大一統(tǒng)的管理體制和組織方式極大地制約了區(qū)域內外市場經(jīng)濟的橫向聯(lián)系和發(fā)展，改革28年來，至今沒有受到足夠的重視。行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)的尖銳矛盾對改革與發(fā)展中財政經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)政府的宏觀組織、調控和整合提出了挑戰(zhàn)，對于內蒙古政府區(qū)域管理觀念、能力和水平提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)內蒙古自治區(qū)東中西橫跨三北經(jīng)濟區(qū)、行政區(qū)和經(jīng)濟區(qū)極不統(tǒng)一的區(qū)情實際，內蒙古政府很難用統(tǒng)一的固定模式來指導各地城市化與經(jīng)濟社會的發(fā)展，同時，近年來分權化改革形成的自治區(qū)盟市企業(yè)個人的多元利益主體使自治區(qū)政府主導的全區(qū)統(tǒng)一的城市化模式已不合時宜，各地應該按照邊疆民族地區(qū)城市化發(fā)展的一般規(guī)律，走因地制宜、分類指導、分區(qū)推進、整體協(xié)調的多極化區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展之路。

(三)二元經(jīng)濟文化結構規(guī)律與選擇

二元經(jīng)濟文化結構是內蒙古客觀存在的現(xiàn)實區(qū)情，包括內蒙古落后地區(qū)與相鄰發(fā)達地區(qū)發(fā)展的不平衡，區(qū)內城鄉(xiāng)之間，東、中、西部經(jīng)濟之間，大、中、小城鎮(zhèn)之間經(jīng)濟、技術、文化、社會發(fā)展上存在顯著的發(fā)展不平衡狀態(tài)，即二元結構特點；同時存在城市規(guī)模小、密度低、腹地大、地廣人稀、交通不便的特點。在內蒙古市場化、城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中，二元結構矛盾構成內蒙古經(jīng)濟社會的基本矛盾，解決這一矛盾也是推進內蒙古經(jīng)濟發(fā)展和社會變遷的巨大潛力和根本動力。應遵循二元經(jīng)濟文化結構規(guī)律，充分利用內蒙古二元結構的發(fā)展梯度勢能差和供求互補性，促進內蒙古城市經(jīng)濟與相鄰省區(qū)城市經(jīng)濟之間、區(qū)內大中小城市之間、城市與鄉(xiāng)村之間的專業(yè)化分工和合作，增強內蒙古城鎮(zhèn)在國內外經(jīng)濟區(qū)域中的凝聚力、輻射力和綜合經(jīng)濟實力，盡快提高內蒙古城市化和現(xiàn)代化水平。為此我們只能以發(fā)展條件比較好的鐵路沿線城市為主，堅持點軸結合、重點突破、整體協(xié)調的方針，走一條具有民族地區(qū)特色的開放式多極化經(jīng)濟社會發(fā)展之路。

二、按照多極化發(fā)展思路，調整內蒙古發(fā)展戰(zhàn)略和政策

實施內蒙古開放式多極化經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略思路是一項巨大而復雜的系統(tǒng)工程，從觀念變革到資源配置，從改革開放到結構調整，從戰(zhàn)略思路到政策措施，從投資分配到工作部署都需要有一個根本性的轉變和調整。

(一)轉變傳統(tǒng)發(fā)展觀念，調整現(xiàn)行發(fā)展思路

實施內蒙古開放式多極化經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略思路，內蒙古政府管理部門首先要轉變觀念，從封閉向開放轉變，從行政計劃經(jīng)濟向現(xiàn)代市場經(jīng)濟轉變、從大一統(tǒng)、大包大攬向分級管理、放開搞活觀念轉變，從重點發(fā)展一、兩個大城市的一極化經(jīng)濟社會思路向重視全區(qū)多極化經(jīng)濟社會發(fā)展思路轉變。近年來在自治區(qū)政府的重視和引導下，呼和浩特、包頭、鄂爾多斯三架馬車爭先恐后，并肩發(fā)展，撐起了內蒙古區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的半邊天，被喻為中國北方的金三角地區(qū)；以烏海為中心的地區(qū)成為一個蒸蒸日上發(fā)展中的小三角地區(qū)。東部五盟市積極參與東北老工業(yè)基地的振興，加快雙方在基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政策措施等方面的對接和合作，內蒙古西部經(jīng)濟率先發(fā)展，東部地區(qū)的崛起說明了區(qū)域經(jīng)濟的多極化發(fā)展思路是正確的，是完全符合內蒙古的區(qū)域經(jīng)濟特點的。內蒙古各個盟市都要以相鄰區(qū)域大城市為發(fā)展極，帶動區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展。在對外開放環(huán)境中確立調整內蒙古城市經(jīng)濟規(guī)模、結構、功能和布局的政策。要打破那種在東西狹長的行政區(qū)域內追求一二三產(chǎn)業(yè)結構和大中小城市規(guī)模結構協(xié)調發(fā)展論的封閉“大而全”觀點，那樣只會造成大規(guī)模重復建設、浪費土地、增加成本等后果。要把經(jīng)濟結構調整放到一個與相鄰省區(qū)組成的較大的開放的經(jīng)濟區(qū)域進行，根據(jù)經(jīng)濟區(qū)域要素稟賦集中力量發(fā)展有比較優(yōu)勢的區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化經(jīng)濟，建立合理的橫向和縱向分工。

(二)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，實施多極化發(fā)展戰(zhàn)略

東西狹長的特殊地理經(jīng)濟條件決定了內蒙古必須選擇符合區(qū)情的特殊發(fā)展道路。內蒙古應以國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展如中西部發(fā)展戰(zhàn)略、環(huán)渤海經(jīng)濟圈戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和內蒙古社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和戰(zhàn)略為依據(jù)，實施內蒙古多極化經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略。應從相互聯(lián)系的兩個方面展開，一方面要以臨近發(fā)達省區(qū)大城市為發(fā)展極中心帶動內蒙古經(jīng)濟社會的發(fā)展，例如從東到西各地區(qū)相鄰大城市諸如哈爾濱、長春、沈陽、鞍山、大連、秦皇島、北京、天津、張家口、大同、太原、銀川、蘭州等都應該成為帶動內蒙古各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的發(fā)展極；另一方面利用內蒙古從東到西海拉爾、烏蘭浩特、通遼、赤峰、集寧、呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、臨河、烏海等20個大中城市的經(jīng)濟社會基礎，發(fā)展網(wǎng)絡型城市經(jīng)濟發(fā)展，利用現(xiàn)有496個建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村工業(yè)化基礎發(fā)展據(jù)點型城市化。建立以大中城市為核心，眾多小城鎮(zhèn)為依托，廣大農村牧區(qū)林區(qū)為腹地，以信息、交通、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡為基礎的城市經(jīng)濟區(qū)，以增強城鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟中的凝聚力和輻射力，優(yōu)化各類城鎮(zhèn)職能結構、提高區(qū)域城市化水平。

經(jīng)濟發(fā)展應分層次布局，這樣可以使內蒙古在較短時間內從東到西創(chuàng)造一個區(qū)域性“發(fā)展極”和地方性增長中心極點，以鐵路運輸為紐帶的“山”字形的多極化經(jīng)濟社會發(fā)展格局，這種以點帶線、以線帶面的發(fā)展格局從總體上體現(xiàn)了循序漸進、協(xié)調發(fā)展的原則和資源優(yōu)化配置的效益原則，將大大促進內蒙古經(jīng)濟市場化和人口城市化的進程。

(三)實施開放驅動戰(zhàn)略，推進北開南聯(lián)進程

按照多極化經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略思路，要實施內蒙古多極化對外開放戰(zhàn)略，全區(qū)20個城市都要實施開放驅動、北開南聯(lián)戰(zhàn)略和政策。

在北開方面，要充分利用邊境優(yōu)勢和口岸優(yōu)勢，擴大內蒙古各城鎮(zhèn)經(jīng)濟區(qū)的對外開放，積極發(fā)展與俄羅斯、蒙古、韓國、朝鮮、日本等周邊國家的金融經(jīng)濟技術文化交流和合作，借助滿洲里、二連市歐亞大陸橋的交通優(yōu)勢，實施走出去的發(fā)展戰(zhàn)略，大力開辟歐洲尤其是東歐國家的經(jīng)濟貿易市場，借他國之力量強我區(qū)之城市與區(qū)域經(jīng)濟。

在南聯(lián)方面，要充分利用地緣優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，擴大對國內開放和聯(lián)合。一是加強區(qū)內城鎮(zhèn)和鄰邊省區(qū)城鎮(zhèn)之間的專業(yè)化分工和協(xié)作，當前要在環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)戰(zhàn)略和振興東北經(jīng)濟戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用；二是要加強區(qū)內大中小城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟技術文化聯(lián)系和協(xié)作；三是內蒙古作為中國北方的生態(tài)屏障，承擔保護國家草原森林等植被生態(tài)系統(tǒng)的重要任務，一方面在內蒙古的發(fā)展和建設中要重視保護生態(tài)環(huán)境，另一方面要積極爭取和吸引國內外資金技術人才等資源，加強內蒙古的生態(tài)環(huán)境的保護、補償和投入，把內蒙古的生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略和資源開發(fā)戰(zhàn)略一樣，作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

內蒙古推進北開南聯(lián)的主要措施：

一要協(xié)調各方盡快修通與發(fā)達鄰區(qū)城市之間應接未接的鐵路、公路、郵路、電路和信息高速公路；

二要堅決鏟除行政區(qū)之間人為的關卡和地方保護主義，鼓勵人流、物流、資金流、信息流暢通無阻；

三要建立多種形式的經(jīng)濟技術文化交流協(xié)商制度，建立對口城市和姊妹城市，開拓多方面的合作領域。

(四)改革條塊分割體制，強化城市政府職能

實施多極化發(fā)展思路，要在體制政策上進行配套的改革。理順各級政府之間人權、財權和事權關系，自治區(qū)政府首先要政策放寬、管理放權、工作放手，減少行政審批手續(xù)，做到條塊結合，尤其在地廣人稀、東西狹長、交通不便條件下推進內蒙古國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的信息化建設，加快信息產(chǎn)業(yè)、知識產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、交通產(chǎn)業(yè)、流通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。自治區(qū)政府要從單純的注重行政區(qū)組織經(jīng)濟運行、行政手段管理資源配置，高度集中的直接管理向分級管理，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、政策、網(wǎng)絡等多種方式管理的轉變。以地方塊塊為主，充分發(fā)揮中心城市的作用。弱化自治區(qū)政府對盟市的條條行政直接管理職能，強化宏觀間接調控，建立區(qū)域發(fā)展協(xié)調的組織機制，搞好城鎮(zhèn)和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調和服務。盡力減少行政區(qū)劃和政府干預對于經(jīng)濟區(qū)橫向聯(lián)系的消極影響。強化盟市政府對區(qū)域和城市的綜合管理職能，鼓勵各城市經(jīng)濟區(qū)在自治區(qū)統(tǒng)一領導下探索和選擇各具特色的改革、開放、發(fā)展模式和城市化經(jīng)濟社會發(fā)展道路。其次，加快政企分開、政事分開步伐，理順條塊管理關系。一是通過深化改革建立部門管理與地區(qū)管理協(xié)調的體制關系，增強各級政府的自我發(fā)展能力、體制創(chuàng)新能力和自主發(fā)展機制。二是通過政策協(xié)調，促進產(chǎn)業(yè)政策城市化、城市政策產(chǎn)業(yè)化，促進城市主導產(chǎn)業(yè)和相關服務產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展，區(qū)內產(chǎn)業(yè)和國內外產(chǎn)業(yè)的協(xié)調發(fā)展。

(作者系內蒙古政協(xié)委員、內蒙古社會科學院經(jīng)濟研究所所長、研究員)