黨的十六大提出要走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。提出文明發(fā)展，是發(fā)展理念上的一次深刻變革。

黨得十六屆三中全會提出統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的要求。人與自然和諧發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀的一個基本觀點。

人與自然和諧發(fā)展，關(guān)系到當(dāng)前和長遠(yuǎn)、局部和全局。是一個根本性的問題，是我們處理所有發(fā)展問題的基本前提。

建設(shè)社會主義新牧區(qū)，必須堅持文明發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，必須堅持人與自然和諧發(fā)展。人與自然和諧發(fā)展，是建設(shè)社會主義新牧區(qū)的基本前提，是我們正確處理人與草原關(guān)系的基本準(zhǔn)則。

對待環(huán)境與生態(tài)問題上，法學(xué)家的思維是把我們自己視為“債務(wù)人”，“我們現(xiàn)在所擁有的一切，不是從祖先那里繼承下來的，而是從子孫那里借來的。”如果我們擁有的是繼承權(quán)，是資源、環(huán)境等的所有者，就會覺得有權(quán)使用它、破壞它；如果認(rèn)為是從子孫那里借來的，我們就是債務(wù)人，無權(quán)毀壞生態(tài)、資源和環(huán)境。借物要還，我們應(yīng)將現(xiàn)有的一切完好無損地交給子孫。我們這一代有責(zé)任、有義務(wù)把草原完好無損地交給后代。

人與草原和諧相處，其內(nèi)在要求是牲畜與草原和諧相處。因此，必須終止超載過牧、掠奪式利用，必須實行草畜平衡制度。

如同農(nóng)區(qū)實行最嚴(yán)格的耕地保護制度一樣，牧區(qū)必須實行最嚴(yán)格的草畜平衡制度。前者關(guān)系到糧食安全，后者關(guān)系到生態(tài)安全。在牧區(qū)之所以實行最嚴(yán)格的草畜平衡制度，是因為現(xiàn)階段對耕地、草場兩者的損害形式不同，對前者的損害主要是亂征濫占，對后者的損害則主要是超載過牧。

草畜平衡指的是草場的產(chǎn)草量與草場所載牲畜數(shù)量的平衡。從本質(zhì)上講，草場所載牲畜數(shù)量取決于草場所載人口數(shù)量。在一定條件下，現(xiàn)有草場的產(chǎn)草量是給定的，實現(xiàn)草畜平衡，對策有兩條：一是增草，二是減人。

所謂增草，就是采取有效措施提高草場的產(chǎn)草量。增草要堅持“保護優(yōu)先，加強建設(shè)，科學(xué)利用，依法管理”的方針。所謂減人，就是將牧區(qū)富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。減人要堅持“立足就業(yè)優(yōu)先，發(fā)展縣城經(jīng)濟，提高就業(yè)能力，引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移”的方針。

堅持保護優(yōu)先方針的思路和措施：

保護優(yōu)先，就是不過度利用，不破壞草原生態(tài)。在避免草原退化沙化的前提下適度利用，就是可持續(xù)利用，永續(xù)利用。保護優(yōu)先，還是利用優(yōu)先，這是對草原生態(tài)截然不同的兩種理念。保護是一條總原則，要貫穿于建設(shè)、利用、管理的各個環(huán)節(jié)。劃分生態(tài)功能區(qū)，對草場分類確定利用強度，對退化沙化草場實行禁牧，對已經(jīng)喪失人畜生存基本條件的地區(qū)實施生態(tài)移民等，是保護草原的主要措施。

加強建設(shè)，是指采取積極的增草措施。推進草場圍欄化，實行輪刈、切根、補播等，都是草原建設(shè)的主要措施。在水資源和土壤、氣候條件具備的地區(qū)，因地制宜地開辟高產(chǎn)飼草料基地，也是加強建設(shè)的主要內(nèi)容。

科學(xué)利用，是指對草場的利用方式要有利于保護草原生態(tài)，有利于植被恢復(fù)，有利于永續(xù)利用。實行春季休牧、劃區(qū)輪牧以及放養(yǎng)與舍飼結(jié)合等，是科學(xué)利用的主要措施。

依法管理，就是逐步做到依法保護、依法建設(shè)、依法利用，逐步實現(xiàn)人與草原和諧相處制度化、法制化。在當(dāng)前條件下，增草的潛力是很有限的，要實現(xiàn)人與草原和諧相處。主要應(yīng)在減人上下功夫。正如儲波書記提出的，解決農(nóng)牧民問題要從減少和轉(zhuǎn)移農(nóng)牧民上找出路。

堅持就業(yè)優(yōu)先方針的思路和措施：

立足就業(yè)優(yōu)先，就是把牧區(qū)富余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)問題擺在優(yōu)先地位。轉(zhuǎn)移牧區(qū)人口，優(yōu)先的、關(guān)鍵的問題是他們的生計問題。只有妥善解決了就業(yè)問題，有了穩(wěn)定的收入，才能移得出、穩(wěn)得住、不反彈。

發(fā)展縣城經(jīng)濟，是促進牧區(qū)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要渠道。縣城(旗縣所在地鎮(zhèn))經(jīng)濟是支撐縣域發(fā)展的重要力量，是引領(lǐng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要依托。發(fā)展縣城經(jīng)濟，要著力于創(chuàng)造就業(yè)崗位，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)；著力于發(fā)揮資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色經(jīng)濟；著力于動員全社會創(chuàng)業(yè)，大力發(fā)展民營經(jīng)濟。

提高就業(yè)能力，是牧區(qū)人口能不能轉(zhuǎn)移就業(yè)的又一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要優(yōu)化配置教育資源，大力發(fā)展職業(yè)教育。從一定意義上講，職業(yè)教育就是就業(yè)教育，牧區(qū)人口能不能轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，取決于牧區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的程度以及教育內(nèi)容、教育方式、教育效果。

引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移，主要是用政策來激勵，用制度來保障。一是制定轉(zhuǎn)移就業(yè)的各項優(yōu)惠政策，讓轉(zhuǎn)移人口全面享受市民待遇的基礎(chǔ)上，在一定時期內(nèi)享受更加優(yōu)惠的政策。這是以工補農(nóng)題中應(yīng)有之義。二是加快發(fā)展牧區(qū)股份制合作經(jīng)濟組織，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移就業(yè)牧民用所承包草場入股，以解除他們的后顧之憂，增加一條增收渠道。這是一舉多得的辦法。

堅持保護優(yōu)先、善待草原，就是善待我們自己。堅持就業(yè)優(yōu)先，是為了實現(xiàn)保護優(yōu)先。真正做到就業(yè)優(yōu)先，是一個漸進過程，是一項戰(zhàn)略任務(wù)，也是落實以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)方針，建設(shè)新牧區(qū)的一項迫切任務(wù)。 (作者系內(nèi)蒙古黨委副秘書長、內(nèi)蒙古黨委政研室主任)