[摘要] 促進社會和諧，社會公平是基礎，而教育公平則是社會公平的重要內(nèi)容。要從構(gòu)建和諧社會的高度認識教育公平問題，分析推進教育公平遭遇的問題及原因，采取有效的促進教育公平的對策。

[關鍵詞] 和諧社會； 教育公平； 問題及對策

[中圖分類號] G649.21 [文獻標識碼] A [文章編號]1007-1962（2006）19-017-03

促進社會和諧，社會公平是基礎，而教育公平則是社會公平的重要內(nèi)容。教育作為社會系統(tǒng)中起著基礎性作用的重要組成部分，在構(gòu)建和諧社會中扮演著重要角色。

一、從構(gòu)建和諧社會的高度來認識教育公平問題

教育公平是指在特定的社會條件下，人人享有平等的受教育權(quán)利和機會，促使自身潛能得到最充分與自由的發(fā)展的教育思想。包含三個方面內(nèi)容：一是教育起點上的公平，即受教育權(quán)利平等和受教育機會均等兩個方面。二是教育過程中的公平，體現(xiàn)在教育資源如教育經(jīng)費、師資力量、教學設施的公平投入，以及教師的態(tài)度、教學方法、責任心和師生關系等對學生人格、心理、學業(yè)成績等的重要影響，等等。三是教育結(jié)果的公平，即學業(yè)成就均等。

要建設和諧社會，就要注重維護和實現(xiàn)教育公平。努力推進教育公平的實現(xiàn)，提升教育公平程度，是建設和諧社會的一個重要方面，有利于促進人的全面發(fā)展，提高國民整體素質(zhì)；有利于維護社會穩(wěn)定，保持安定團結(jié)的局面；有利于促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，我們要從構(gòu)建和諧社會的高度，來認識教育公平問題。教育公平了，社會才可能公平，和諧社會的構(gòu)建才有保障；教育公平了，人們的心情才能舒暢，各方面的社會關系才能協(xié)調(diào)，人們的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能得以充分發(fā)揮。

二、推進教育公平遭遇的主要問題及原因分析

(一)教育公平存在的主要問題。

1.基礎教育不公平現(xiàn)象突出。一是城鄉(xiāng)義務教育的質(zhì)量與水平差距過大。近年來，相伴教育的跨越式發(fā)展，國民占有的公共教育資源在城鄉(xiāng)之間的公平愈發(fā)呈現(xiàn)失衡狀態(tài)。2002年我國全社會投入教育的經(jīng)費達5800多億元，而占全國人口60%以上的農(nóng)村所得教育投入僅占23%。大部分農(nóng)村地區(qū)的基礎教育公共資源，包括辦學基本條件、師資力量等，遠遠比不上城市。二是“重點中學”引發(fā)嚴重的擇校熱和生源惡性競爭。各級政府和教育主管部門多年來以扶強抑弱形成重點中學，造成強者更強，弱者更弱。三是“公辦名校辦民?！?，引發(fā)諸多不公平現(xiàn)象。四是部分農(nóng)民工子女輟學或失學現(xiàn)象嚴重。

2.高等教育不公平問題不容忽視。一是城鄉(xiāng)差距造成的公平問題正在改善，但不公的表現(xiàn)從總量的、宏觀的不均衡，轉(zhuǎn)為隱性的、更深的層面。主要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)學生在高等教育系統(tǒng)中的分布不合理不平等。農(nóng)村學生主要集中在相對薄弱的地方院校，而且主要分布在農(nóng)林、軍事、師范等收費較低的學科，他們中許多人處于貧困狀態(tài)。二是階層差距正在凸現(xiàn)。具有更多文化資本、社會資本和經(jīng)濟資本的優(yōu)勢階層子女得到越來越多的學習機會，并較多分布在重點院校和優(yōu)勢學科，他們當中很多人的錄取分數(shù)低于低階層家庭的學生。三是農(nóng)村和城市，中西部和沿海地區(qū)，邊遠落后和發(fā)達地區(qū)，由于高中教育發(fā)展的客觀差距，造成高等教育機會地區(qū)性失衡，凸顯嚴重的不公問題。

3.女性對教育參與機會的不平等是教育不公平問題的一個重要方面。女性教育問題集中在農(nóng)村的邊遠貧困地區(qū)，主要表現(xiàn)為女童教育不足。性別差別在城市和高層次的教育中，主要表現(xiàn)為女大學生、女研究生在擇業(yè)過程中受到的歧視和不公平的待遇。女性受教育的軌跡表明，教育起點和教育結(jié)果上的不公平相互牽制、互相影響構(gòu)成了一個因性別歧視而導致的惡性循環(huán)。

(二)各種教育不公平問題的原因分析。

1.經(jīng)濟落后的因素導致教育的有效供給不足，經(jīng)濟不平衡發(fā)展導致巨大的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異和貧富差異。雖然國家和政府都十分重視教育，但是相對于人口的增長及其對教育需求的增長還是遠遠不夠的，增加的教育投入相對于教育的巨大壓力來說無異于杯水車薪。長期以來，國家對教育經(jīng)費的投入都沒有達到占GDP4%的比例，與世界4.7%的平均數(shù)相比差距很大。國家教育投入的總量長期不足，極大地阻礙了教育的發(fā)展，進而阻礙著實現(xiàn)教育公平的歷史進程。另外，自然條件、國家政策的不同，形成了我國東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展巨大的差異。經(jīng)濟發(fā)展的不平衡導致教育投入的差距，這是在一國范圍形成教育機會不均等的主要原因。

2.文化因素中封建思想、舊風陋俗及宗教意識是阻礙男女受教育機會平等的一張無形的網(wǎng)。主要表現(xiàn)在：第一，重男輕女的思想仍具有一定市場。在一些貧困落后地區(qū)，當家庭經(jīng)濟困難或需要輔助勞動時，女孩的受教育權(quán)往往首先受損。第二，一些偏遠地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)存在著女子早婚早育的陳規(guī)陋習導致女孩過早失去學習機會。第三，宗教因素也是導致女孩不能正常地完成學業(yè)或接受較高層次教育的重要因素。此外，家長及教師觀念中的男女不平等思想，也會反映到對男女受教育結(jié)果期望值的差異上，從而在一定程度上影響到男女兒童學習成績的差異。

3.制度性因素是加劇教育不公平的重要原因。首先，表現(xiàn)在教育資源配置的失衡。我國實行改革開放政策以來，國家經(jīng)濟政策傾向于東部地區(qū)，這也間接導致了東西部在教育投資上的差距，從而加大了教育資源配置的失衡。此外，在有限的教育經(jīng)費中，中央政府財政撥款過多用于高等教育，對義務教育投資不夠，這也是配置失衡的表現(xiàn)之一。其次，表現(xiàn)在教育政策和教育規(guī)則的不公平。一是重點學校制度加劇了教育不公。層層設置的重點學校制度加劇了教育領域內(nèi)部資源配置的失衡，導致在地區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)學校之間差距的擴大，甚至是人為地制造差距，造成了一大批基礎薄弱的“差校”。二是高等教育入學機會不公。我國現(xiàn)行的高考制度實行各省之間采取分省定額劃線錄取的辦法，錄取分數(shù)高低不一，對考生造成一定程度的不公。很多有門路的家庭將孩子戶口遷至錄取分數(shù)低的省份，實際上損害了其他人的利益。另外，高等教育實行收費制，在不同收入的家庭之間收取同樣的教育費用，這本身就是不公平的。

4.市場的介入是教育資源分配差距日趨擴大的又一個重要因素。市場介入導致了教育領域追求公益與私益并舉。資本的尋利性導致教育資源的配置以追求利潤為動力，從而加深了教育資源分布的不均衡程度。部分學校亂收費，屢禁不止，嚴重影響與丑化了教育的形象。這些行為給一部分人帶來私利，卻破壞了公平競爭的原則，損害了大部分人的利益，加劇了教育不公。

三、促進教育公平構(gòu)建和諧社會的對策建議

(一)創(chuàng)新農(nóng)村義務教育管理體制，實施教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略。城鄉(xiāng)之間巨大的教育差距雖然根源于城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距，但實質(zhì)上是教育資源汲取和分配制度即“分級辦學”制度的必然結(jié)果。國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》提出了農(nóng)村義務教育實行“分級管理、以縣為主”的新體制，把農(nóng)村義務教育的責任從主要由農(nóng)民承擔轉(zhuǎn)移到主要由政府承擔，把政府的責任從“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”轉(zhuǎn)移到“以縣為主”，即在縣級行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度教育資源。這一制度減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的負擔，但是縣一級財政的實力決定了這一新制度的先天缺陷，因為在現(xiàn)有的“分稅制”財政體制下，縣級財政所占份額很小，大部分縣連維持“吃飯財政”都很困難。一些縣全年的財政收入甚至不夠用于教育的支出，尤其是對經(jīng)濟欠發(fā)達省份而言，絕大多數(shù)縣級財政無力擔當教育經(jīng)費投入主體的責任。因此，必須明確中央和地方政府在農(nóng)村義務教育上的責任，建立合理的財政分擔機制，健全農(nóng)村教育投入保障制度。對經(jīng)濟發(fā)達、縣財政充裕的地區(qū)，宜實行“以縣為主”的投入機制；對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的貧困縣，實行“以省為主”的投入體制；對于中等財政收入省(區(qū))，實行“以中央和省為主”的投入機制；對于人均財政收入低于全國平均水平的省(區(qū))和極端貧困地區(qū)，要實行“以中央為主”的投入體制，進一步明確省級政府和中央政府作為義務教育投資主體的責任和義務，實現(xiàn)農(nóng)村教育義務主體由農(nóng)民向省級政府直至中央的轉(zhuǎn)移。

(二)采取補償性原則，率先在農(nóng)村全面實行義務教育。社會政策的核心問題就是政府如何為社會中的弱勢群體提供保障，即讓市場解決效率問題，讓政府解決公平問題。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實分析，我國城鎮(zhèn)居民的年平均收入是農(nóng)村居民的3倍，如果去掉城鎮(zhèn)最低生活保障線以下的人口，城鎮(zhèn)居民的收入就會比農(nóng)村居民的收入更高。城市居民承擔教育成本不影響生活水平的提高，而農(nóng)村地區(qū)則無力承擔義務教育費用。因此，在我國將“三農(nóng)”問題作為重中之重的政策前提下，率先在農(nóng)村地區(qū)實行義務教育是政府發(fā)揮職能、實現(xiàn)社會公平的重要手段之一。

(三)實行制度化的教育財政轉(zhuǎn)移支付，積極探索促進教育公平發(fā)展的教育財政轉(zhuǎn)移支付模式，建立有效的地方政府撥款激勵機制。加大中央政府財政的轉(zhuǎn)移支付力度是首要的，向中西部傾斜，這是縮小東、中、西部地區(qū)間、省際差距的最有力的杠桿和現(xiàn)實選擇。如，中央政府設立貧困地區(qū)義務教育工程，對地方政府單憑自己的財力不能保證教育足夠投入的地區(qū)，中央可根據(jù)自己的教育財政能力加以補充。同時，對特殊的弱勢群體可采取適當?shù)难a償措施。2004年，中央政府啟動西部“兩基”攻堅計劃，中央財政為此投入100億元，另外，中央財政還將在2005—2007年3年內(nèi)投入60億元進行農(nóng)村中小學危房改造，這是加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度所邁出可喜的一步。但這力度顯然不夠，而且這只是一次性投入，未形成制度化的轉(zhuǎn)移支付，它有多強的可持續(xù)發(fā)展能力尚需實踐驗證。

(四)采取教育財政手段，縮小城鄉(xiāng)間的師資差距。教育上的差距最核心的是人的差距，師資的差距，而不是一些電腦、現(xiàn)代化設備的差距。2001年，財政部和人事部下發(fā)了《關于實施艱苦邊遠地區(qū)津貼的方案》，這是好的舉措，但標準過低，覆蓋面過小。2003年，國務院下發(fā)《關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，有積極鼓勵教師和其他具備教師資格的人員到鄉(xiāng)村中小學任教的規(guī)定。但沒有具體的政策安排，這種中央出政策不拿錢的作法，只是“空調(diào)”行為，它的實際意義很值得我們思考。因此，在農(nóng)村邊遠地區(qū)建立教師特殊津貼制度時，必須考慮由中央財政直接支付這筆轉(zhuǎn)移經(jīng)費。地方政府要按照教師工資總額2.5%的比例將教師培訓經(jīng)費列入本級財政預算，并在轉(zhuǎn)移支付資金中安排一定比例用于教師培訓；對財政困難的地區(qū)，省財政要從轉(zhuǎn)移支付中給予專項補貼。政府要出臺政策，設立專項資金和采取適當?shù)膬?yōu)惠措施，建立城鎮(zhèn)教師“支教帶教”和農(nóng)村教師“跟崗學習”制度，以及城鎮(zhèn)中小學教師鄉(xiāng)村任教服務期制度，促進城鄉(xiāng)教師的合理流動。因此，真正落實國家制定的各項教師政策，縮小城鄉(xiāng)之間的師資差距，是實現(xiàn)教育公平的必要措施。

(五)要建立和完善國家對弱勢群體特別是城鄉(xiāng)貧困家庭子女、殘疾兒童等就學的資助體系，促進教育公平的實現(xiàn)。在農(nóng)村貧困地區(qū)，政府要通過周密計劃和科學論證，建立“教育優(yōu)先發(fā)展區(qū)”。我國當前流動人口子女入學問題非常突出，全國近200萬農(nóng)民工子女從小在城市邊緣生活，入學權(quán)利得不到保證，要盡快改革入學體制，打破就學身份界限；明確流入地區(qū)政府對民工子女義務教育的責任，充分發(fā)揮流入地正規(guī)學校的主渠道作用，從根本上取消借讀費；實行按居住地原則接受義務教育的制度；建立流動人口子女教育的督導、監(jiān)控與研究機制。針對下崗職工，政府要在確保其子女獲得教育機會的前提下，減免部分甚至全部學費。要及時建立起更合理的高校學生資助體系。合理的高校學生資助體系，應該是國家助學貸款、國家無償資助、學校激勵性資助和社會多渠道、多形式資助有機結(jié)合的助學體系。

(六)改革高考招生及收費制度，增進教育公平。首先要解決的是高考招生的地域性差別，克服各地區(qū)之間因錄取分數(shù)的巨大差異導致的嚴重不公平。要堅決取消招生錄取上的城鄉(xiāng)差異，根據(jù)地區(qū)間教育發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，向農(nóng)村地區(qū)傾斜，擴大招生規(guī)模。盡快優(yōu)化全國高校的布局，改變我國高校分布不平衡的狀態(tài)，處理好考試公平和區(qū)域公平。要制定相對合理、規(guī)范的收費標準，收費標準的制定既要考慮學校的培養(yǎng)成本，同時又要考慮社會的承受能力和不同入學考生的公平原則。

(七)逐步改變重點學校、示范學校制度，改善正在擴大的階層差距。應當采取強有力措施貫徹基礎教育均衡發(fā)展的方針。政府要對中小學實行公平的財政政策，根本改變教育資源配置向名校、強校傾斜的不公平做法。要體現(xiàn)差別性原則，向弱勢地區(qū)、學校和弱勢群體傾斜，要扶貧而不是扶優(yōu)，從而努力縮小地區(qū)差別、學校差距。要將縮小地區(qū)內(nèi)校際教育資源差距作為地方干部的考核標準，積極探索義務教育階段公立學校、民辦學校發(fā)展的新思路，明確“名校辦民校”的政策依據(jù)，規(guī)范公辦學校的招生行為。

(八)要進一步加強和完善教育立法，以法律來保障教育公平的實現(xiàn)。要盡快修訂、完善《義務教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《教師法》等，還應考慮制定《農(nóng)村教育法》、《教育投入法》、《學前教育法》、《高中教育法》、《特殊教育法》等，建立健全教育法律法規(guī)體系。對于教育領域中各類違法犯罪行為要堅決予以制裁和打擊，對于教育收費不規(guī)范和亂收費的現(xiàn)象要花大力氣糾正，以法律作為實現(xiàn)教育公平的堅強保障，樹立教育部門的良好形象，辦讓人民真正滿意的教育。

(九)加強教育公平研究，建立教育公平評價指標。各地正在進行的教育現(xiàn)代化規(guī)劃和評價指標研究，應在速度、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、數(shù)量等項目之外，將教育公平作為重要的維度；上一級政府在對地方的教育考核中，也應該增加教育均衡、教育機會均等的指標——即不是評價地方的重點學校、名牌學校，而是評價學區(qū)內(nèi)的學校差距有多大，薄弱學校還有多少，等等，這才是符合建設和諧社會的教育評價。同時，建議建立政府的教育公平評價和監(jiān)測制度，建立國家和地方的教育數(shù)據(jù)庫，定期開展全國和地方性的教育調(diào)查。為此，需要建立教育公平的評價體系和信息平臺，建立相應的統(tǒng)計規(guī)范，在常規(guī)統(tǒng)計中，增加反映教育公平、教育均衡發(fā)展的內(nèi)容，如在各級各類學校數(shù)的統(tǒng)計中建立分城鄉(xiāng)、性別、民族、家庭背景的統(tǒng)計項目。

(本文作者：海南省副省長)