[摘要] 從生態(tài)維度上關(guān)注行政的可持續(xù)發(fā)展，已成為當(dāng)今全球發(fā)展的態(tài)勢。實現(xiàn)我國行政改革的目標(biāo)，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的現(xiàn)代行政管理體系，前提是要建立起內(nèi)外平衡的行政機(jī)制，實現(xiàn)行政機(jī)制與其環(huán)境之間協(xié)同發(fā)展的生態(tài)平衡。

[關(guān)鍵詞] 行政機(jī)制； 行政環(huán)境； 生態(tài)平衡

[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2006）19-0028-03

作為整個行政體系的一個子系統(tǒng)，行政機(jī)制的社會生態(tài)環(huán)境是一切影響其存在、運(yùn)行、發(fā)展的各種情況、事物和條件的總和。最早把行政與其外部環(huán)境問題聯(lián)系起來進(jìn)行研究的是美國哈佛大學(xué)教授高斯，他認(rèn)為“在生態(tài)學(xué)的理論范式與行政運(yùn)行其中的由相關(guān)因素組成的系統(tǒng)環(huán)境，有很大學(xué)理上的相似性與可比性”。在一定生態(tài)環(huán)境中，行政機(jī)制就是為實現(xiàn)特定社會目標(biāo)而設(shè)置的一系列行政結(jié)構(gòu)、行政功能、行政運(yùn)行程序及規(guī)則，通過彼此間相互依存、作用、制約而構(gòu)成的一個社會有機(jī)系統(tǒng)。對于行政系統(tǒng)來說，“行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件之總和”。隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，人們已經(jīng)認(rèn)識到，要使行政體制的改革達(dá)到內(nèi)外的動態(tài)平衡，不僅要注重行政系統(tǒng)內(nèi)部的變化，還要適應(yīng)外部社會生態(tài)環(huán)境，這是研究行政機(jī)制與社會生態(tài)環(huán)境之間互動的基點(diǎn)。

當(dāng)前我國行政機(jī)制面臨著內(nèi)外平衡都有待重建的歷史性使命。因此，必須進(jìn)行系統(tǒng)全面的行政改革與制度創(chuàng)新，使我國的行政機(jī)制與社會生態(tài)環(huán)境之間處于一種相適應(yīng)的新的平衡狀態(tài)。以此為基本出發(fā)點(diǎn)，通過行政行為的法制化、行政系統(tǒng)的科學(xué)化與行政體系結(jié)構(gòu)的動態(tài)化為我國的行政機(jī)制改革建立一個有機(jī)整合的目標(biāo)體系。

（一）以行政行為的法制化促進(jìn)行政機(jī)制的內(nèi)部平衡

從行政管理的生態(tài)性角度來看，依法行政已成為現(xiàn)代行政機(jī)制的顯著特征。在政府行為規(guī)范化的諸多形式中，法制化無疑是最高形式，也是最重要的形式。因此，合理的行政機(jī)制的形成，要有法律的保障，行政體制改革過程與改革成果也要有相關(guān)法律的保證和鞏固。只有健全依法行政的激勵機(jī)制，發(fā)揮法律的積極作用，才能形成一個依法行政的生態(tài)型體系。

1．改善行政法內(nèi)部的生態(tài)性建構(gòu)。

行政法的頒布和實施僅僅是依法行政的一個方面，注重法律對行政權(quán)力的制約也只是其中的一個價值取向。依法行政的實行還需要行政系統(tǒng)為其提供一個運(yùn)行的軟環(huán)境，即人們對法律的認(rèn)同和遵守。亞里士多德認(rèn)為：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！边@可以理解為法制的兩個方面，即法和法的遵守，行政法也是如此。當(dāng)前我國已進(jìn)入改革的攻堅期，對行政系統(tǒng)內(nèi)部主體核心部分的改革，打破行政改革中結(jié)構(gòu)性、制度性的瓶頸行為已刻不容緩，這就要求行政系統(tǒng)更要注重行政歸屬主體的多樣性和主體創(chuàng)造性的發(fā)揮，強(qiáng)化公民的權(quán)力主體意識。

在我國，行政立法的技術(shù)、手段還有待于進(jìn)一步完善，更何況法律自身也存在著一些弱點(diǎn)，它的保守性決定了它一經(jīng)確立，就產(chǎn)生了一種自身資源的緩慢衰竭，構(gòu)成了它本身的一種形態(tài)的消耗。這就要求行政法要隨社會的進(jìn)步而不斷調(diào)整自身，注重其內(nèi)部的生態(tài)性建構(gòu)，使行政權(quán)力高效運(yùn)行。這就要適應(yīng)行政生態(tài)環(huán)境與行政機(jī)制內(nèi)部運(yùn)行規(guī)律的客觀要求，對現(xiàn)行政府組織法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行必要的調(diào)整與完善，使行政機(jī)制功能，機(jī)構(gòu)與編制的設(shè)置、劃分能依法規(guī)范，改革成果也要有法律的支持與鞏固。依據(jù)行政機(jī)制與社會生態(tài)環(huán)境的均衡發(fā)展要求，實現(xiàn)行政運(yùn)行程序化、協(xié)調(diào)化、規(guī)范化，加快各種社會經(jīng)濟(jì)制度與社團(tuán)組織法律法規(guī)的研究與制定工作，以調(diào)整行政系統(tǒng)在新生態(tài)環(huán)境下的行為模式，使行政機(jī)制逐步適應(yīng)以社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為核心的社會生態(tài)環(huán)境。

2．強(qiáng)化政府權(quán)能的法律監(jiān)督。

在現(xiàn)行的改革實踐中，各級政府的職能轉(zhuǎn)變是否到位，政府權(quán)能系統(tǒng)控制機(jī)制是否完善、奏效成為進(jìn)一步深化政府權(quán)能改革的切入點(diǎn)。正如“帕金森定律”所表明的，“政府具有權(quán)力和規(guī)模上的自我擴(kuò)張傾向，龐大的政府體系不僅會越出自身的行政職能邊界，侵犯社會私人領(lǐng)域，而且會導(dǎo)致官僚主義和官員腐敗等行政危害，這些都造成了行政低效?！?胡偉、王世雄：《構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力——中國行政體制改革理論研究》，《政治學(xué)研究》2002年第3期)對這種可能性必須引起足夠的重視，建立社會、市場對于政府合法化、制度化的多元制約機(jī)制。

一是要制約權(quán)力設(shè)定機(jī)制。在權(quán)力設(shè)定方面，應(yīng)當(dāng)通過政府職能轉(zhuǎn)變，弱化某些易于擴(kuò)張、可能發(fā)生濫用的行政權(quán)力，將其限制在最小的范圍以內(nèi)加以制約，實現(xiàn)政府對社會的宏觀調(diào)控，盡量減少對有關(guān)社會資源及職位、機(jī)制的控制，使行政權(quán)力由權(quán)力本位轉(zhuǎn)向義務(wù)本位。二是強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，避免權(quán)力的過分集中，使權(quán)力運(yùn)用向合理、正當(dāng)、高效、規(guī)范的方向發(fā)展。三是完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。從形式上看，我國的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、法律制度已經(jīng)相當(dāng)完備，但并未杜絕行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員濫用職權(quán)和不作為現(xiàn)象，地方主義、部門主義、不依法辦事的情況仍然存在，這說明在加強(qiáng)行政監(jiān)督方面還有許多工作要做。

（二）以行政系統(tǒng)的科學(xué)化促進(jìn)行政機(jī)制的外部平衡

從行政系統(tǒng)的外部環(huán)境看，系統(tǒng)的擴(kuò)展有其必然趨勢，因為系統(tǒng)的目標(biāo)范圍隨系統(tǒng)環(huán)境的復(fù)雜化而不斷擴(kuò)大。所以，必須處理好行政系統(tǒng)的權(quán)力分配，通過行政系統(tǒng)的科學(xué)化確保行政權(quán)力系統(tǒng)和行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)一致，從而實現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部生態(tài)環(huán)境之間的平衡。

1．建立受限的行政權(quán)力系統(tǒng)。

行政權(quán)力系統(tǒng)是社會生產(chǎn)和國家管理職能發(fā)展的結(jié)果。隨著社會化大生產(chǎn)的不斷發(fā)展，國家管理活動日益復(fù)雜，傳統(tǒng)社會功能的國家管理體系已經(jīng)不能適應(yīng)社會管理專業(yè)化分工發(fā)展的要求。同時，社會民主的發(fā)展也不可能使國家權(quán)力完全集中在國家的某一機(jī)構(gòu)中。理論和實踐都表明，行政權(quán)力系統(tǒng)的獨(dú)立性和自主性都只能是相對的，不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，最終造成行政權(quán)力系統(tǒng)的崩潰。但是缺乏獨(dú)立性和自主性又會妨礙行政權(quán)力系統(tǒng)主動性和積極性的發(fā)揮，不利于行政系統(tǒng)效能的提高，不利于行政權(quán)能的有效行使。如何解決這一問題，使行政系統(tǒng)既能高效運(yùn)轉(zhuǎn)又不偏離機(jī)制要求，這就需要建立既獨(dú)立又受制約的行政權(quán)力機(jī)制，這是實現(xiàn)我國行政機(jī)制內(nèi)外平衡的一個基本前提。

我國憲法規(guī)定，國務(wù)院和地方各級人民政府是同級人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，共同構(gòu)成國家行政權(quán)力系統(tǒng)，國務(wù)院和地方各級人民政府是我國獨(dú)立的行政權(quán)力系統(tǒng)。但是，在實際生活中，“我國一直存在著黨政不分，以黨代政等現(xiàn)實問題，使行政權(quán)力系統(tǒng)實質(zhì)處于從屬依附地位，甚至出現(xiàn)黨政并行的二元化行政權(quán)力系統(tǒng)現(xiàn)實?！保愂老悖骸段覈姓母镖厔莸纳鷳B(tài)系統(tǒng)分析》，《行政論壇》2001年第5期）這種體制在我國建國史上曾為建立與鞏固新生政權(quán)起過很大作用，但卻導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，行政效率低下。此外，人大、司法系統(tǒng)等對行政系統(tǒng)的監(jiān)督還不夠到位，這是改革開放以來，行政權(quán)力系統(tǒng)腐化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，行政機(jī)制正常功能不能有效發(fā)揮等問題得以產(chǎn)生的體制性原因。為使我國政府更好地適應(yīng)新世紀(jì)權(quán)力環(huán)境的變化，建立既獨(dú)立自主又合理受控的行政權(quán)力系統(tǒng)便成為我國當(dāng)前行政機(jī)制改革的首要目標(biāo)。實現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于區(qū)分黨和政府的職能，加強(qiáng)人大制度建設(shè)，調(diào)整政府權(quán)能關(guān)系，切實遵守依法治國原則和市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則來規(guī)定政府職責(zé)和規(guī)范政府權(quán)力行為。

2．組成協(xié)調(diào)的行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。

當(dāng)前我國行政機(jī)制盡管已基本形成了一個由行政合成、消費(fèi)、反饋三大部分政府機(jī)制組成的總體構(gòu)架，但行政機(jī)制仍然存在功能、程序失調(diào)，協(xié)同性不足等弊病，尚未形成一個協(xié)同一致的整體結(jié)構(gòu)，因此，重組現(xiàn)行行政機(jī)制，促成系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的整體性與協(xié)同性，也就成為行政機(jī)制改革面臨的一個重要任務(wù)。

一是要加強(qiáng)決策服務(wù)的參謀、輔佐與咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)，充分發(fā)揮決策服務(wù)機(jī)構(gòu)的應(yīng)有效能，實現(xiàn)行政合成功能、結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、民主化、現(xiàn)代化；二是要加強(qiáng)行政反饋系統(tǒng)，賦予與其職責(zé)相一致的行政監(jiān)督權(quán)與控制權(quán)，確保行政反饋與控制功能的有效發(fā)揮；三是要依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展情況，進(jìn)一步加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理，確保行政消費(fèi)系統(tǒng)的相對獨(dú)立性。此外，還要實現(xiàn)各子系統(tǒng)運(yùn)行程序和互動關(guān)系的有序性、規(guī)范化。

（三）以行政體系結(jié)構(gòu)的動態(tài)化促成行政機(jī)制的動態(tài)平衡

任何生態(tài)系統(tǒng)都不是一成不變的，社會生態(tài)環(huán)境的變化必然要促使行政體系結(jié)構(gòu)做出相適應(yīng)的變化，行政體系結(jié)構(gòu)發(fā)揮能動性、主動適應(yīng)環(huán)境，其目的在于實現(xiàn)行政機(jī)制與社會生態(tài)環(huán)境之間的動態(tài)平衡。

1．形成暢通的開放的行政溝通系統(tǒng)。

開放性是行政系統(tǒng)賴以實現(xiàn)生態(tài)平衡的一個基本特性，它表明行政系統(tǒng)要想維持內(nèi)外平衡，就必須不斷地與外界環(huán)境進(jìn)行能量、物質(zhì)和信息的交換。但是，我國行政溝通系統(tǒng)還不夠健全，不利于行政系統(tǒng)與外界環(huán)境進(jìn)行能量、物質(zhì)和信息的交流，妨礙了我國行政機(jī)制內(nèi)外平衡狀態(tài)的形成。因此，加強(qiáng)社會主義民主政治建設(shè)，建立暢通無阻的多渠道行政溝通系統(tǒng)也成為我國行政機(jī)制改革的迫切要求。

一是要控制一切政治溝通渠道不暢等類似不合時代發(fā)展要求的問題。事實上，“在一個各方面都瞬間萬變和信息量爆炸式增長的當(dāng)代社會里，信息系統(tǒng)流失不可能也用不著控制全部政治信息溝通渠道的?！保ㄓ峥善剑骸墩摦?dāng)代中國政治溝通的基本特征及其存在的問題》，《政治學(xué)研究》1988年第3期）在這個基礎(chǔ)上，建立起齊備的多渠道的行政信息溝通網(wǎng)絡(luò)，包括改造現(xiàn)有的決策與資訊機(jī)構(gòu)，使之成為政府與外界聯(lián)系的紐帶和交流機(jī)構(gòu)是首要的選擇。二是建立行政公開制度，提高政府行政的透明度。我國現(xiàn)行的行政機(jī)制在相當(dāng)程度上還處于封閉狀態(tài)，普通公民對政府的行政目標(biāo)、行政程序以及行政行為沒有多少了解。要增強(qiáng)行政機(jī)制的透明度，實行行政公開化，使更多的人了解政府，認(rèn)同和參與政府的行為，提高參政議政的積極性和主動性，為暢通行政溝通渠道創(chuàng)造有利的環(huán)境。

2．促進(jìn)行政體系主客觀結(jié)構(gòu)的適時轉(zhuǎn)變。

行政體系客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的各要素各自以其他要素的存在為前提，每一要素都制約和影響著其他要素，它們之間的相互聯(lián)系和相互影響構(gòu)成了一個動態(tài)的結(jié)構(gòu)整體。行政體系的客觀結(jié)構(gòu)具有相對的客觀性，它的基本特性包括幾個方面。一是行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)和行政人事資源等是客觀的物質(zhì)存在；二是它的狀況和性質(zhì)是由社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的狀況和物質(zhì)決定的；三是各個國家在行政體制、行政組織、行政機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置上都是相互聯(lián)系的，并不因為社會制度的差異而有大的不同。行政體系客觀結(jié)構(gòu)的客觀性決定了它是實現(xiàn)行政機(jī)制動態(tài)平衡的一個重要條件。行政體系的主觀結(jié)構(gòu)是行政體系的主觀形式和精神內(nèi)容，是行政權(quán)力、法規(guī)、決策和管理方法等要素構(gòu)成的各種關(guān)系的總和。在主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中，各個要素之間是相互補(bǔ)充的。行政權(quán)力在本質(zhì)上是行政管理客體的主觀認(rèn)同，但它又是一種客觀力量；行政法規(guī)是統(tǒng)治意志及其觀念的形式化，是一種客觀社會關(guān)系的反映；行政管理方法是對行政管理客觀規(guī)律的認(rèn)識。

一般情況下，行政體系主客觀結(jié)構(gòu)都會在保持自身基本不變的前提下對行政機(jī)制進(jìn)行不斷的調(diào)整，但社會生態(tài)環(huán)境和現(xiàn)實社會生活總是不斷變化的，要求行政體系主客觀結(jié)構(gòu)通過適時轉(zhuǎn)變以適應(yīng)現(xiàn)實社會生活的需要。因此，調(diào)整和完善行政機(jī)制既要從其主觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)著手，又要兼顧其客觀結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，以促進(jìn)行政機(jī)制的動態(tài)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)行政機(jī)制的中介和橋梁作用。

我國正在進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，這是一項系統(tǒng)工程，需要協(xié)調(diào)好生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會諸多方面的關(guān)系，要求政府在透明、統(tǒng)一、公正和有預(yù)見性的法規(guī)框架中行使其行政管理職能。社會主義制度為行政機(jī)制與生態(tài)環(huán)境之間的這種協(xié)調(diào)關(guān)系提供了現(xiàn)實的可能，建立行政機(jī)構(gòu)精干、行政責(zé)權(quán)明確、行政管理高效、行政成本低廉的新的政府行政機(jī)制，為我國行政體制改革提出了新的要求和目標(biāo)指向，也為我國建立一個可持續(xù)發(fā)展的社會開辟了路徑。

(作者單位：北京師范大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院)

責(zé)任編輯余巖