[摘要] 服務(wù)和管制是政府施政的兩種基本手段，在不同類型的政府中，服務(wù)與管制的地位和作用不同。就服務(wù)型政府而言，它是為服務(wù)而管制；而對管制型政府來說，服務(wù)則是其實(shí)現(xiàn)管制的一個手段。

[關(guān)鍵詞] 服務(wù)型政府； 服務(wù)； 管制

[中圖分類號] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號]1007-1962（2006）19-0035-02

自2004年2月21日溫家寶總理在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)“樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”研討班結(jié)業(yè)式上首次以中央政府的名義提出“努力建設(shè)服務(wù)型政府”的改革目標(biāo)之后，服務(wù)型政府的概念基本上得到了理論和實(shí)踐界的一致認(rèn)同，但在部分學(xué)者和黨政干部中，還存在著“中國現(xiàn)在談服務(wù)型政府建設(shè)是不是還為時過早”的疑問。之所以有這種疑問，其中最核心的原因就是將政府服務(wù)與管制對立起來，認(rèn)為服務(wù)型政府就意味著政府不要管制了。

本文認(rèn)為，正確處理管制與服務(wù)的關(guān)系是我們建設(shè)服務(wù)型政府必須首先解決的一個理論前提。無論是服務(wù)還是管制都是政府推行其行政職能的手段，并且共處于所有類型的政府之中，只不過在不同類型的政府中，服務(wù)和管制的地位和作用不同罷了。

一、服務(wù)型政府的服務(wù)與管制型政府的服務(wù)之不同

當(dāng)我們說“管制型政府”的時候，它實(shí)際上是包含著統(tǒng)治型政府和管理型政府兩種政府類型的。在統(tǒng)治型政府中，政府職能主要表現(xiàn)為對民眾的控制，而在管理型政府中，政府職能則更多地表現(xiàn)為對公民的管理。但不管哪種類型的政府，由于統(tǒng)治者已經(jīng)認(rèn)識到了“水能載舟，亦能覆舟”的道理，為了不使水覆舟，管制者都會做一些有益于公民利益的好事，即提供一些服務(wù)。如舉辦公共工程的行為就是一種服務(wù)行為。但管制型政府的這種服務(wù)與服務(wù)型政府的服務(wù)是有著本質(zhì)的不同的。具體來說：

（一）服務(wù)的性質(zhì)不同。服務(wù)型政府的服務(wù)具有被支配性的特點(diǎn)，即政府提供什么樣的服務(wù)，如何提供服務(wù)等是由公民的需求所決定的，也就是說，公民需要什么樣的服務(wù)，政府才能提供什么樣的服務(wù)，公民需求是政府服務(wù)的依據(jù)，政府不能把自己的意愿強(qiáng)加于公民。在這種服務(wù)中，正如白仲堯先生所言“最低限度有兩個人進(jìn)入角色，一個是服務(wù)的消費(fèi)者，他提出需要，支配‘他人’為滿足自己的要求而活動；另一個是服務(wù)的提供者，他則是根據(jù)‘他人’的要求，即在‘他人’的支配下進(jìn)行恰當(dāng)?shù)幕顒?，以達(dá)到‘他人’的目的。所以，服務(wù)總是處于被支配的地位”。（白仲堯：《服務(wù)經(jīng)濟(jì)論》，東方出版社1991年版，第11頁）而管制型政府的服務(wù)則具有支配性的特點(diǎn)，即政府提供什么樣的服務(wù)、怎樣提供服務(wù)等都是由政府自己來決定的，公民則處于被支配地位，政府認(rèn)為有必要向公民提供一定的服務(wù)時，就向公民提供一定的服務(wù)，認(rèn)為公民需要什么樣的服務(wù)，就提供什么樣的服務(wù)，公民沒有真正的發(fā)言權(quán)，而無論政府提供什么樣的服務(wù)，即使并不符合公民的需求和意愿，公民也必須接受。

（二）服務(wù)者與被服務(wù)者之間的關(guān)系不同。在服務(wù)型政府中，服務(wù)者是公共權(quán)力的代理者，而被服務(wù)者才是公共權(quán)力的真正所有者，因而被服務(wù)者公民是國家的“根”和“本”，而服務(wù)者則是為公民這個“根”和“本”利益的實(shí)現(xiàn)而服務(wù)的“社會公仆”，作為“社會公仆”的服務(wù)者不會也不應(yīng)該有任何凌駕于公民權(quán)利之上的特殊權(quán)力，“社會公仆”所擁有的一切權(quán)力都應(yīng)該服從于更好地為公民服務(wù)這一最終目的。而在管制型政府中，服務(wù)者與被服務(wù)者之間的地位是不平等的，服務(wù)者享有以國家暴力機(jī)器為后盾的公共權(quán)力，將公民視為實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治秩序的一種工具，居高臨下地向公民提供服務(wù)，并將服務(wù)看成是對公民的一種恩賜，而且在管制者看來，公民得到了這種恩賜就應(yīng)該對他們感恩戴德，并更安心地接受他們的管制。

（三）服務(wù)的目的不同。對服務(wù)型政府來說，服務(wù)的唯一目的就是為了最廣大人民根本利益的實(shí)現(xiàn)，同時，服務(wù)也是最廣大人民根本利益實(shí)現(xiàn)的主要途徑，所以，政府施政的一切出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿都是為了為最廣大人民提供服務(wù)，服務(wù)不僅是政府施政的主要手段，也是政府施政的唯一目的；而在管制型政府中，服務(wù)雖然從表面上看也是為了公民利益的實(shí)現(xiàn)，但這種表面現(xiàn)象是從屬于管制者對統(tǒng)治秩序的追求這一真正目的的，所以，管制者為了緩和政治和社會沖突，將公民控制在維護(hù)其統(tǒng)治地位所需要的政治和社會秩序內(nèi)，所提供的有限的服務(wù)的真正目的還是為了管制，或者說是為管制而服務(wù)，服務(wù)只是實(shí)現(xiàn)其管制目的的一個工具。

二、服務(wù)型政府的管制與管制型政府的管制之不同

如何看待以服務(wù)為其主要施政手段和唯一目的的服務(wù)型政府的管制行為呢？本文認(rèn)為，服務(wù)型政府不但不拒斥管制，相反，管制作為服務(wù)型政府更好提供服務(wù)的一種補(bǔ)充手段還是必不可少的。因而，服務(wù)型政府并不是只講服務(wù)而不要管制的政府，服務(wù)型政府也不是一個已經(jīng)放棄了其公共權(quán)力之強(qiáng)制性特點(diǎn)的政府，服務(wù)型政府也和其他類型的政府一樣要利用其公共權(quán)力的強(qiáng)制性，對那些可能或已經(jīng)破壞社會和市場秩序的少數(shù)人實(shí)行強(qiáng)制性的管制。相反，如果政府對這些人的行為聽之任之，或者沒有能力給予有力的管制，恰恰說明，這樣的政府不是真正的服務(wù)型政府，因?yàn)椋鼪]有滿足公民對安全的市場和社會秩序這一重要公共產(chǎn)品的服務(wù)需求。

這樣，我們可以把服務(wù)型政府所提供的服務(wù)分成兩類，一類是政府經(jīng)常性地為廣大的普通公民提供的直接服務(wù)，政府日常工作的絕大部分都屬于這類服務(wù)，如規(guī)則服務(wù)、秩序服務(wù)、信息服務(wù)和產(chǎn)品服務(wù)等；另一類就是對那些可能或已經(jīng)違反社會和市場正常秩序的少數(shù)人進(jìn)行的管制，而對這些少數(shù)人的管制也就是對絕大多數(shù)守法公民的服務(wù)，因而這是一種間接服務(wù)。溫家寶總理所說的“寓管理于服務(wù)之中”這句話就精辟地指出了服務(wù)型政府中管制與服務(wù)的關(guān)系：服務(wù)是個大概念，而管制只是服務(wù)的一種，即我們所說的間接服務(wù)。所以，服務(wù)型政府并不拒斥管制，只不過服務(wù)型政府的管制是為服務(wù)而管制，它把管制納入了總體的服務(wù)之中，而不是為管制而管制（劉熙瑞：《服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇》，載《中國行政管理》2002年第7期），把管制作為實(shí)現(xiàn)其施政目的的主要手段甚至是目的。這樣，服務(wù)型政府的管制和管制型政府的管制就表現(xiàn)為以下不同：

（一）管制的作用不同。服務(wù)型政府中管制已不是政府施政的主要手段更不是政府施政的目的，而只是其進(jìn)行服務(wù)的一個工具，只有當(dāng)正常的市場和社會秩序可能或已經(jīng)被破壞時，政府才會實(shí)施管制，所以，服務(wù)型政府進(jìn)行管制的目的是為了更好地為公民提供服務(wù)，即通過對少數(shù)不法分子的管制而實(shí)現(xiàn)對絕大多數(shù)公民的服務(wù)；而管制型政府的管制則是其施政的主要手段，政府日常的主要工作就是對公民實(shí)行強(qiáng)制性的管制，所以，管制型政府管制的目的，是通過管制將公民約束在管制者所規(guī)定的政治和社會秩序內(nèi)，而不至于危及其統(tǒng)治地位，即為管制而管制，或者說管制既是手段也是目的。

（二）管制行為受法律限制的程度不同。既然管制是對公民行為的一種約束，因而在服務(wù)型政府中，政府的管制行為將受到法律的嚴(yán)格限制，從管制依據(jù)到管制內(nèi)容以及管制程序等都會有明確的法律規(guī)定，公民對政府的管制行為可以進(jìn)行明確的預(yù)期，并且政府所有的管制行為都將以公開的方式進(jìn)行，以接受公民隨時的監(jiān)督；而管制型政府的管制在管制依據(jù)、內(nèi)容和程序等各方面都表現(xiàn)出一定的隨意性：要么是根本沒有明確的法律規(guī)定，全憑管制者的自我判斷，要么是雖然有明確的法律規(guī)定，但政府常常可以根據(jù)自己的意愿隨意變更或修改這些法律規(guī)定，公民既沒有有效的途徑制約政府的管制行為，也無法對政府的管制行為做出明確的預(yù)期。

（三）對管制行為的事后追究機(jī)制不同。對服務(wù)型政府的管制行為一般都有比較方便的事后追究機(jī)制，如果政府的管制行為違背了有關(guān)法律的規(guī)定或者侵犯了公民的合法權(quán)益，公民可以很方便地啟動追究機(jī)制，政府就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；而對管制型政府的管制行為則不一定有明確的事后追究機(jī)制，即使有往往也會由于程序的煩瑣或追究過程中存在著的偏袒政府的不公正現(xiàn)象，而使公民不敢或不愿啟動這種追究機(jī)制，公民對政府的管制行為基本上處于無能為力的狀態(tài)之中。（劉熙瑞：《加入WTO與服務(wù)型政府建設(shè)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年第1期）

(作者單位：中共中央黨校政法部)

責(zé)任編輯于朝霞