摘 要：當前我國危機管理體制建設(shè)已經(jīng)進入了一個新階段。本文從危機管理的分權(quán)效率、信息響應等角度論證了地方政府在我國危機管理體系中的特殊地位，分析了效率導向下的地方政府危機管理事權(quán)劃分問題，探討了信息優(yōu)勢與危機管理資源配置的關(guān)系。本文指出，應從賦權(quán)與問責、事后管理、制度建設(shè)等方面重新審視和發(fā)展我國的地方政府危機管理體制。

關(guān)鍵詞：地方政府；危機管理；分權(quán)效率；信息響應

中圖分類號：F832．0文獻標識碼： A

文章編號：1000－176X(2006)11－0087－06

2006年1月，國務院發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》。［1］隨后，國務院又陸續(xù)發(fā)布了涉及環(huán)境突發(fā)事件、生產(chǎn)安全、交通管理等多方面的專項應急預案，這標志著我國國家應急預案框架體系的初步形成。在該框架的指導下，各部門及地方預案、企事業(yè)單位的應急預案也正在積極醞釀并將逐漸推出?？梢哉f，以此為標志，我國政府危機管理能力有了實質(zhì)性的提高。

在我國，政府危機管理作為一個公共管理問題被系統(tǒng)研究是在2003年“非典”事件之后，大多數(shù)研究是源于對“非典”危機處理教訓所引發(fā)的反思。盡管目前國家應急預案框架體系已經(jīng)形成，但客觀地說，我國政府危機管理研究仍處于起步階段，還有很多研究有待深化，地方政府危機管理就是其中的一個突出問題。

一、危機管理的集權(quán)與分權(quán)

一般說來，國家應急管理體制從垂直角度應當包括中央、省(自治區(qū)、直轄市)以及市縣地方政府的應急管理體系。［2］在這個體系中，如何界定各級政府，尤其是地方政府的危機管理責任涉及到中央與地方在危機管理體制上的不同模式，包含著如何看待危機管理的集權(quán)與分權(quán)的問題。

1．政府管理的分權(quán)效率與集權(quán)優(yōu)勢

政府管理中的分權(quán)模式有以下幾個優(yōu)點：(1)分權(quán)有利于促使地方政府對本地居民負責。在集權(quán)模式下，個人對政策制定和執(zhí)行的影響微乎其微，人們因此常常扮演管理上的“免費搭車者”，而在分權(quán)模式下，相對容易克服集體行動困難的邏輯，從而解決“免費搭車”的問題。(2)分權(quán)有利于發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢。顯然，地方政府對于當?shù)氐那闆r比中央政府更有信息搜集的優(yōu)勢，在集權(quán)的情況下，地方政府為了逃避責任，有可能虛報和瞞報信息；而分權(quán)則可充分發(fā)揮地方政府信息優(yōu)勢，更好地滿足當?shù)厣鐣姷男枨蟆?3)分權(quán)有利于制度創(chuàng)新，分權(quán)使得地方政府有機會在相機抉擇過程中進行制度創(chuàng)新，而且各地方政府之間也更有可能傳播和采納新制度，使之更好地服務于地方發(fā)展。

當然，有一些問題用分權(quán)的辦法難以解決：(1)分權(quán)只能提供地方性的公共產(chǎn)品，而不能提供全國性的公共產(chǎn)品，比如國防。(2)分權(quán)難以克服跨地區(qū)的外部效應，比如跨區(qū)域的污染問題。(3)分權(quán)有時會與規(guī)模經(jīng)濟效應相沖突。比如目前在我國的地方廣播電視市場上，各地電視資源得不到有效整合，經(jīng)常出現(xiàn)多家衛(wèi)視同時播放同一電視劇的情況。(4)分權(quán)不利于解決宏觀調(diào)控問題，即使是歐盟這一高度分權(quán)的經(jīng)濟體內(nèi)，有關(guān)財政、金融政策以及收入分配調(diào)控也不能是各自為政的。當然，集權(quán)的缺點也非常明顯：中央對地方信息的了解是相對滯后的，很難設(shè)立一種既能調(diào)動各級官員積極性，又能使他們的行為與中央保持一致的動力機制。

因此，在設(shè)計相關(guān)政府管理體制時，既不能一味強調(diào)集權(quán)，也不能一味強調(diào)分權(quán)，而應根據(jù)政府管理對象分類、分級的不同，合理地劃定政府分權(quán)的邊界。可以肯定的是，如果本應由地方政府行使的權(quán)力集中到中央政府手中，那就超出了集權(quán)的上限；而本應由中央政府行使的權(quán)力被分散于地方政府中，那就超出了分權(quán)的底限，此二種情況都是沒有效率的。［3］

2．效率導向下的危機管理事權(quán)劃分

危機原本來自醫(yī)學用語，是指人們?yōu)l臨死亡、生死難料的狀態(tài)。后來被演繹為描述人們不可預期、難以控制、不愿面對的局面。所謂公共危機，就是對一個社會系統(tǒng)的基本價值、行為準則、社會秩序等產(chǎn)生嚴重威脅、并且在時間壓力和不確定性極高的情形下，需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策來加以解決的事件。［4］這些事件也有時被稱為“突發(fā)公共事件”、“緊急事件”等。［5］

一般說來，根據(jù)突發(fā)事件誘因的不同，可以把我國的公共危機分為如下幾類 (見表1)：

表1公共危機的類型劃分

表1中對公共危機的劃分是合宜和全面的。根據(jù)表1中所劃分的公共危機類型及其示例表現(xiàn)，我們可以對不同類別的公共危機的事權(quán)屬性進行一個大致的區(qū)分：(1)考慮到中央與地方事權(quán)劃分的一般規(guī)律，表1中除了個別涉及外交、軍事、國家安全等重大突發(fā)事項外的公共危機管理均屬于地方性公共產(chǎn)品，應由地方政府提供。(2)考慮到我國省級行政區(qū)域劃分明顯過大的問題，［6］表1中除了極個別的跨流域、傳染性公共危機事件會表現(xiàn)出跨省級區(qū)域的外部效應外，大多數(shù)的公共危機事件可以在省級政府內(nèi)處理，對于大部分災難事故，通常可以限定于地市一級政府獨立管轄邊界內(nèi)。(3)對于絕大多數(shù)的自然災害，盡管可以波及多個行政區(qū)域，但由于通常不會造成外部影響，所以其危機干預仍然是以當?shù)卣苯庸芾頌樽钣行实姆绞?，中央可以適當向地方政府下放災害管理權(quán)限，當然災后重建等涉及全國性資源管理的不在此列。(4)危機管理權(quán)限的下放并不等于資源管理權(quán)限的下放，對于地方政府危機管理過程中明顯效率損失的環(huán)節(jié)、難以達到規(guī)模經(jīng)濟效應等問題要由中央政府統(tǒng)籌考慮。比如救災物質(zhì)就屬于明顯的規(guī)模經(jīng)濟的范疇，只有在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配、管理、組建相關(guān)危機管理資源，才能實現(xiàn)最大程度上的效率原則，在此方面，中央政府應承擔起集中管理的責任。在這一問題上，目前并不是分權(quán)過當，而是集權(quán)不足，很多地方的救災網(wǎng)絡互聯(lián)不暢、救災物質(zhì)使用效率低等問題的存在就是明證。(5)隨著經(jīng)濟一體化和生產(chǎn)要素流動性的增強，經(jīng)濟管理的邊界在不斷擴張，對經(jīng)濟危機事件的管理逐漸成為市場經(jīng)濟條件下的一個全國性的公共產(chǎn)品，因此，地方政府不宜作為經(jīng)濟危機管理的獨立主體。

除了從公共產(chǎn)品提供方式等角度，還可以從其他方面論證地方政府危機管理的責任表現(xiàn)。比如，突發(fā)事件的嚴重程度也應在中央與地方事權(quán)劃分中予以考慮。表2給出了我國國家突發(fā)公共事件總體應急預案中設(shè)定的四種預警類別。

表2突發(fā)性公共事件的預警類別

(http://news．xinhuanet．com/politics/2006-01/08/content_4023946．htm)整理而成。

在表2中，對于特別嚴重和嚴重的突發(fā)事件，中央政府應區(qū)別不同情況承擔管理權(quán)限，一方面要是監(jiān)督和指導，確保地方政府應對無誤、減少危機損失、阻止事件向其他地方擴散；另一方面要對地方政府給予必要的支持，對于嚴重突發(fā)性公共事件可能會超過地方政府的承受能力的情況，國家要考慮建立必須的轉(zhuǎn)移支付機制；對于較重和一般的突發(fā)性公共事件，也要由上一級政府指導和支持下一級政府開展危機管理。

綜合上面的討論，我們認為：按照政府管理的分權(quán)效率理論，結(jié)合公共危機的類型屬性，地方政府是絕大多數(shù)公共危機管理的當然主體。盡管目前我國中央政府處于國家危機管理體系的核心地位，并且在一定程度上覆蓋了地方政府危機管理的邊界，但這不能說是一種常態(tài)，我們應意識到造成這種情況的主要原因是我國正處于由上至下構(gòu)建我國公共危機管理體系的過程中，中央政府與地方政府在危機管理體系構(gòu)建上有一個序列的問題；同時，我國傳統(tǒng)的行政管理模式也造成了地方政府的職能弱化，這也是當前政府危機管理權(quán)限上移的根本原因。因此，當前我國危機管理的核心問題不是如何加強中央監(jiān)管的問題，而是如何盡快加強地方危機管理能力的問題，這是我國公共性突發(fā)事件危機管理的必然要求。

二、地方性危機的信息與響應

從區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的角度說，目前我國正處于一個地方性公共危機的高發(fā)期。在經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，社會各部分之間的聯(lián)系會越來越密切，區(qū)域網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)也會越來越密集，這使得各種不確定事件積聚成突發(fā)事件的概率會以幾何級數(shù)量增長，其影響力也會沿著這種網(wǎng)絡化結(jié)構(gòu)快速擴散，形成一種“鏈式爆發(fā)”、“牽一發(fā)而動全身”的力量，有可能對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生全局性的打擊。從人們的主觀感覺上看，地方突發(fā)性公共事件也不斷增加?！胺堑洹币咔椤⒅貞c開縣井噴事件、北京密云游園踩踏事件、吉林中百商廈特大火災、禽流感疫情等一系列發(fā)生在各地的突發(fā)性公共事件不斷提醒著人們，中國目前的公共危機事件已經(jīng)進日常生活，并呈現(xiàn)出頻次高、規(guī)模大、領(lǐng)域多元化、危機性加強、震動頻度增大等多方面的特點。［7］

如前文所述，絕大多數(shù)的公共危機具有很強的區(qū)域?qū)傩?，地方政府要隨時做好應對和處理這些地方性公共危機的準備。

1．基于信息優(yōu)勢的地方政府危機管理

從公共危機的基本屬性上看，危機的爆發(fā)具有突發(fā)性、模糊性、災害性和漣漪性。［8］突發(fā)性是針對危機的發(fā)展速度而言，是指管理者必須在十分有限的時間里作出部署和執(zhí)行新的管理方案；模糊性是指危機的不確定性，危機來臨時人們通常很難看清危機的細節(jié)，對危機的后果難以確定；災害性是指危機的嚴重破壞性，它的影響遠遠大于一般事故，不僅會使社會的秩序遭到破壞，而且會威脅到一個組織的基本價值和行為準則；漣漪性是指危機的出現(xiàn)不是孤立的，危機一旦出現(xiàn)，其影響并不局限于危機本身，而且會促使其他危機生成，至少有誘導并發(fā)危機的可能。所有這些公共危機的性質(zhì)都指向了一個關(guān)鍵因素：信息。對于政府部門來說，危機的突發(fā)性要求政府在決策時盡可能全面、及時地掌握相關(guān)信息；對于社會公眾來說，為了盡量地減少危機對自身的嚴重損害，社會公眾也需要盡可能全面、及時地了解相關(guān)信息，只有這樣，危機的突發(fā)性、模糊性、災害性和漣漪性才有可能降低到最低的水平上。

而對于危機管理來說，也只有在充分分權(quán)的模式下，危機管理的信息需求才有可能得到最大限度的滿足。原因如下：(1)危機管理是一項風險較高的工作，政府的決策是在信息不完全的情況下進行的，如果不賦予地方政府充分的危機管理責任，地方政府就會把決策的風險轉(zhuǎn)嫁給中央政府，在此情況下，地方政府沒有積極性充分搜集危機信息。(2)從決策成本的角度去考慮，地方政府對于當?shù)氐那闆r當然比中央政府更有信息搜集的優(yōu)勢。在信息傳遞成本較低的情況下，信息的搜集與信息的使用可以分離，中央可以實行集權(quán)的管理方式；但公共危機環(huán)境下，信息的傳遞成本極高，傳遞環(huán)節(jié)中任何一個信息延誤、漏損都有可能造成非常嚴重的后果，這使得危機管理過程不同于其他任何的政府管理過程，必須賦予地方政府處理地方性危機的權(quán)力和責任。

2．地方政府危機管理的信息響應

信息的公開、透明是應對突發(fā)性公共事件的必要條件。［9-10］這一點不僅決定了地方政府危機管理的責任，也間接影響到了地方政府危機管理的時機選擇。

2005年11月13日，中國石油吉林石化公司的爆炸事故導致大量苯類物質(zhì)通過排污口直接進入了松花江，最終形成了長達80公里的污染帶，造成了一次重大的突發(fā)性環(huán)境污染事件。但直到11月21日中午，哈爾濱市政府才發(fā)布通告，借稱市區(qū)市政供水管網(wǎng)需要全面檢修，決定停水四天，這一理由不能讓人信服，一時間，流言紛起。也許是意識到局勢在朝著更加危險的方向發(fā)展，21日的晚些時候，市政府才緊急下發(fā)第26號文，正式揭開了停水的真實原因。［11］也就是說，突發(fā)事件發(fā)生九天以后，哈爾濱市和其他的下游城市才知道事件的真實情況，基于真實信息披露的危機應對才正式開始。

回顧這一事件，地方政府在危機管理過程中的信息響應明顯不當。正確的做法是隨時做好危機管理的預案，在突發(fā)事件發(fā)生的同時啟動相關(guān)危機管理系統(tǒng)。而地方政府啟動危機管理系統(tǒng)的第一個標志就應是信息的透明化和決策的公開化，也就是說，除了涉及國家安全的事項外，應賦予地方政府自動啟動危機管理的權(quán)力，當然，危機管理啟動的時機也不能由地方政府主觀決定，而應通過立法等手段，選擇以突發(fā)性公共事件的信息披露為危機管理的啟動標志，并以此為開端，自動全面啟動地方政府危機管理過程。

對于地方政府來說，提出和確認地方性危機的信息與響應問題有著特殊的政策意義。長期以來，在中國的行政體制下，地方政府往往習慣于在集中管理下進行地方事務管理，即使對于地方性公共危機管理也是這樣，這在客觀上形成了一個危機管理瓶頸，造成了我國地方性危機管理能力長期滯后。在危機信息與響應研究的基礎(chǔ)上，我們認為，信息的搜集和使用應成為地方政府危機管理制度設(shè)計的核心問題：它一方面支持了危機事件分權(quán)管理的必要性，另一方面也給地方政府規(guī)范化地執(zhí)行危機管理職能提供了標尺?？紤]到這一問題，在危機應急管理體制中，中央政府應盡可能地下放權(quán)力，按信息優(yōu)勢配置危機管理資源；同時，應建立健全及時的、可信賴的信息披露機制，為地方政府的危機管理構(gòu)建一個合法化的制度平臺。

三、地方政府危機管理：制度建設(shè)

充分分權(quán)與信息響應是地方政府的危機管理的制度基礎(chǔ)。在當前中國危機管理體制尚不成熟的情況下，如何在中國危機管理制度建設(shè)中反映這兩方面的要求，以進一步整合中央和地方的危機管理資源，是下一步地方政府危機管理體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。

1．賦權(quán)與問責

客觀地說，地方政府危機管理體制與承載它的公共行政管理體制有沖突的一面，與其他公共管理問題所強調(diào)的需求導向和顧客導向不同，地方政府危機管理體制中最核心的問題就是賦權(quán)與問責，所有的制度建設(shè)必須圍繞著這兩點進行。因此，地方政府危機管理體制建設(shè)必須以制度建設(shè)先行。《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中首次明確提出各地政府是處置發(fā)生在當?shù)赝话l(fā)公共事件的責任主體，這是一個很好的信號，但這還不夠，要進一步通過立法手段劃定中央與地方危機管理的責任邊界。美國的危機管理體制較為完善，其最重要的一個經(jīng)驗有著完備的法律架構(gòu)，通過法律明確規(guī)定了27個聯(lián)邦政府部門及機構(gòu)的具體職責，使其在面對突發(fā)事件時，權(quán)責明確，從而迅速做出反映。［12］而在我國，目前還沒一部專門法律用以規(guī)范地方政府危機管理的責任，各部門間職能交叉嚴重、機構(gòu)責任不清，很容易出現(xiàn)危機管理上的“公共地悲劇”，基本不具備形成地方公共危機管理體制的制度條件。

2．確保分權(quán)的效率

對于地方政府危機管理來講，并不是只要權(quán)責明確就萬事大吉了。在責任明確后，還要確保分權(quán)的效率。對于地方政府危機管理來說，分權(quán)的單位必須足夠地小。對于我國這樣幅員遼闊、人口眾多的大國，一個省區(qū)的人口和面積甚至比世界上一個中等國家的人口和面積還要大，如何充分調(diào)動地方的積極性，確保分權(quán)的效率是一個值得討論的問題。考慮到我國的行政管理體制，我們認為，應最大限度地減少中間環(huán)節(jié)，打破省級行政區(qū)劃，以城市政府為核心構(gòu)建我國的地方政府危機管理體制，盡可能地確保分權(quán)的效率。另一方面，管理權(quán)限下移使得地方政府獲得了額外的權(quán)力，為了確保權(quán)力不被濫用，還要從監(jiān)督權(quán)上確保分權(quán)的效率，具體說來，要真正使當?shù)毓娔軌蛟谖C管理過程中參與決策，不做“免費搭車者”。同時還要進一步改革地方行政管理體制，使政府部門向下負責，切實反映公眾的政策需求，體現(xiàn)他們的政策偏好，只有這樣，分權(quán)才能不至于異化為權(quán)力腐敗。從目前的情況看，確保分權(quán)和效率和確保分權(quán)對于我國地方政府危機管理同樣重要，前者是一個制度和法律問題，后者是一個行政管理體制改革問題，從這個意義上說，地方政府危機管理體制建設(shè)任重而道遠。

3．信息傳播與認證

危機管理中的信息傳播與認證既是一個技術(shù)問題，又是一個制度問題。從技術(shù)上看，近年來網(wǎng)絡技術(shù)和通訊技術(shù)的快速發(fā)展，使得整個社會對突發(fā)事件的信息的傳播速度不斷加快，同時，在經(jīng)歷了“非典”事件后，政府對社會公眾對突發(fā)事件的知情權(quán)有了新的認識，也在一系列制度上保證了新聞媒體對突發(fā)事件的報道權(quán)，這使得公共危機事件的信息傳播渠道得以構(gòu)建，在技術(shù)上解決了危機管理的信息支持問題。但從另一方面講，由于危機事件的爆發(fā)具有突發(fā)性、動態(tài)性和模糊性，必須由一個權(quán)威部門對危機信息進行匯總、識別和認證工作，這就出現(xiàn)了一個制度性的悖論：是否應由政府部門對危機信息進行信息認證。如果堅持危機信息只能由政府部門來發(fā)布，有可能保證信息的權(quán)威性，但也有可能會延誤危機信息的及時性，影響社會公眾的知情權(quán)，在行政管理體制仍不健全的情況下，地方政府部門出于開脫責任和逃避責任的考慮也有可能對危機信息進行過濾和掩蓋，這是一個不得不考慮的問題；而如果堅持完全保持信息自由傳播原則，則很難避免因個別新聞媒體編發(fā)沒有根據(jù)的信息或者傳言或者報道虛假情況，誤導社會公眾，引起不必要的社會恐慌?？陀^地說，目前很難在二者之間找到一個最佳的平衡點，妥善地解決這一制度性的悖論。在此情況下，我們建議地方政府應加強事后管理，也就是說，在公共危機爆發(fā)時，應以保障信息正常傳播為主，而在危機消解后中，則要對信息傳播與認證進行全面審視，對違規(guī)責任人依法懲處。

4．機構(gòu)建設(shè)

機構(gòu)建設(shè)是制度建設(shè)的承載體。對于地方政府來說，危機管理機構(gòu)建設(shè)是一個新生事物，隨著2006年國務院應急管理辦公室的設(shè)立，［13］各級地方政府也紛紛設(shè)立了相應的管理機構(gòu)。在目前公共危機分權(quán)管理體制尚不明確的情況下，這些應急機構(gòu)在組建時常常會陷入幾個誤區(qū)：一是把新機構(gòu)與其他常設(shè)機構(gòu)或工作領(lǐng)導小組的職能等同化對待，沒有考慮危機管理的特殊性；二是把新機構(gòu)看成是一個單純的協(xié)調(diào)機構(gòu)，只為相關(guān)不同管理部門的提供整合服務；三是虛位化，沒有明確應急管理機構(gòu)職能權(quán)限，或者即使明確權(quán)限也不具有實際操作性。我們認為，危機管理機構(gòu)設(shè)計科學與否直接決定著地方政府應對突發(fā)事件的成敗的效率，需要專門研究。從統(tǒng)籌管理的角度考慮，應賦予危機管理機構(gòu)一個較為超脫的權(quán)力屬性，這一點可以通過設(shè)立“危機管理委員會”的方式，由地方政府負責人直接領(lǐng)導，由各相關(guān)職能部門參加，形成一個“虛位機構(gòu)”，［14］該機構(gòu)的作用在于授予相應實體部分充分和明確的權(quán)限，保證其行政通暢，當然，隨著公共危機事件的升級，它可以隨時轉(zhuǎn)成實體部門，提升地方政府危機管理能力。在該委員會下，應另外成立一個實體部門，可稱為“危機管理中心”，與現(xiàn)行做法不同，我們建議這一部門不限于成為城市應急聯(lián)絡中心，而應成為專門的危機管理應對部門，應具有獨立的編制，專業(yè)的員工，具體負責地方公共危機信息的認證、整合各類應急服務資源、并提供專業(yè)的危機干預服務。當然，為了節(jié)約行政成本，作為一種過渡形式，目前可以暫以現(xiàn)有的報警中心、指揮中心等代行相關(guān)職能，但從長遠看，組建一個功能全面的專門機構(gòu)是地方政府危機管理制度建設(shè)的必然要求。

四、簡要的總結(jié)

我們無意在本文中詳細探討地方政府危機管理的具體方案，本文的研究意在從分權(quán)和信息等兩方面提出我國地方政府危機管理體制的分析框架，我們希望，本文的研究能給一些仍有待明確的地方政府危機管理問題提供一個新的研究視角。

通過分析，我們至少可以得出以下幾方面的結(jié)論：（1）分權(quán)是危機管理的應有之義，基于分權(quán)效率的以地方政府為主的危機管理體制是符合我國國情的合理方案。（2）危機信息具有區(qū)域?qū)傩?，從決策成本的角度來考慮，應盡可能下放危機信息管理權(quán)限，并以危機信息為依據(jù)配置危機管理資源。（3）中國當前的政府危機管理體制尚不健全，應以地方政府危機管理制度建設(shè)為核心，通過賦權(quán)與問責、事后管理、機構(gòu)建設(shè)等手段切實增強我國政府的危機管理能力。

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