摘 要：當(dāng)前我國(guó)危機(jī)管理體制建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新階段。本文從危機(jī)管理的分權(quán)效率、信息響應(yīng)等角度論證了地方政府在我國(guó)危機(jī)管理體系中的特殊地位，分析了效率導(dǎo)向下的地方政府危機(jī)管理事權(quán)劃分問(wèn)題，探討了信息優(yōu)勢(shì)與危機(jī)管理資源配置的關(guān)系。本文指出，應(yīng)從賦權(quán)與問(wèn)責(zé)、事后管理、制度建設(shè)等方面重新審視和發(fā)展我國(guó)的地方政府危機(jī)管理體制。

關(guān)鍵詞：地方政府；危機(jī)管理；分權(quán)效率；信息響應(yīng)

中圖分類號(hào)：F832．0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

文章編號(hào)：1000－176X(2006)11－0087－06

2006年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。［1］隨后，國(guó)務(wù)院又陸續(xù)發(fā)布了涉及環(huán)境突發(fā)事件、生產(chǎn)安全、交通管理等多方面的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家應(yīng)急預(yù)案框架體系的初步形成。在該框架的指導(dǎo)下，各部門(mén)及地方預(yù)案、企事業(yè)單位的應(yīng)急預(yù)案也正在積極醞釀并將逐漸推出?？梢哉f(shuō)，以此為標(biāo)志，我國(guó)政府危機(jī)管理能力有了實(shí)質(zhì)性的提高。

在我國(guó)，政府危機(jī)管理作為一個(gè)公共管理問(wèn)題被系統(tǒng)研究是在2003年“非典”事件之后，大多數(shù)研究是源于對(duì)“非典”危機(jī)處理教訓(xùn)所引發(fā)的反思。盡管目前國(guó)家應(yīng)急預(yù)案框架體系已經(jīng)形成，但客觀地說(shuō)，我國(guó)政府危機(jī)管理研究仍處于起步階段，還有很多研究有待深化，地方政府危機(jī)管理就是其中的一個(gè)突出問(wèn)題。

一、危機(jī)管理的集權(quán)與分權(quán)

一般說(shuō)來(lái)，國(guó)家應(yīng)急管理體制從垂直角度應(yīng)當(dāng)包括中央、省(自治區(qū)、直轄市)以及市縣地方政府的應(yīng)急管理體系。［2］在這個(gè)體系中，如何界定各級(jí)政府，尤其是地方政府的危機(jī)管理責(zé)任涉及到中央與地方在危機(jī)管理體制上的不同模式，包含著如何看待危機(jī)管理的集權(quán)與分權(quán)的問(wèn)題。

1．政府管理的分權(quán)效率與集權(quán)優(yōu)勢(shì)

政府管理中的分權(quán)模式有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：(1)分權(quán)有利于促使地方政府對(duì)本地居民負(fù)責(zé)。在集權(quán)模式下，個(gè)人對(duì)政策制定和執(zhí)行的影響微乎其微，人們因此常常扮演管理上的“免費(fèi)搭車(chē)者”，而在分權(quán)模式下，相對(duì)容易克服集體行動(dòng)困難的邏輯，從而解決“免費(fèi)搭車(chē)”的問(wèn)題。(2)分權(quán)有利于發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢(shì)。顯然，地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐那闆r比中央政府更有信息搜集的優(yōu)勢(shì)，在集權(quán)的情況下，地方政府為了逃避責(zé)任，有可能虛報(bào)和瞞報(bào)信息；而分權(quán)則可充分發(fā)揮地方政府信息優(yōu)勢(shì)，更好地滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)公眾的需求。(3)分權(quán)有利于制度創(chuàng)新，分權(quán)使得地方政府有機(jī)會(huì)在相機(jī)抉擇過(guò)程中進(jìn)行制度創(chuàng)新，而且各地方政府之間也更有可能傳播和采納新制度，使之更好地服務(wù)于地方發(fā)展。

當(dāng)然，有一些問(wèn)題用分權(quán)的辦法難以解決：(1)分權(quán)只能提供地方性的公共產(chǎn)品，而不能提供全國(guó)性的公共產(chǎn)品，比如國(guó)防。(2)分權(quán)難以克服跨地區(qū)的外部效應(yīng)，比如跨區(qū)域的污染問(wèn)題。(3)分權(quán)有時(shí)會(huì)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相沖突。比如目前在我國(guó)的地方廣播電視市場(chǎng)上，各地電視資源得不到有效整合，經(jīng)常出現(xiàn)多家衛(wèi)視同時(shí)播放同一電視劇的情況。(4)分權(quán)不利于解決宏觀調(diào)控問(wèn)題，即使是歐盟這一高度分權(quán)的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，有關(guān)財(cái)政、金融政策以及收入分配調(diào)控也不能是各自為政的。當(dāng)然，集權(quán)的缺點(diǎn)也非常明顯：中央對(duì)地方信息的了解是相對(duì)滯后的，很難設(shè)立一種既能調(diào)動(dòng)各級(jí)官員積極性，又能使他們的行為與中央保持一致的動(dòng)力機(jī)制。

因此，在設(shè)計(jì)相關(guān)政府管理體制時(shí)，既不能一味強(qiáng)調(diào)集權(quán)，也不能一味強(qiáng)調(diào)分權(quán)，而應(yīng)根據(jù)政府管理對(duì)象分類、分級(jí)的不同，合理地劃定政府分權(quán)的邊界?？梢钥隙ǖ氖牵绻緫?yīng)由地方政府行使的權(quán)力集中到中央政府手中，那就超出了集權(quán)的上限；而本應(yīng)由中央政府行使的權(quán)力被分散于地方政府中，那就超出了分權(quán)的底限，此二種情況都是沒(méi)有效率的。［3］

2．效率導(dǎo)向下的危機(jī)管理事權(quán)劃分

危機(jī)原本來(lái)自醫(yī)學(xué)用語(yǔ)，是指人們?yōu)l臨死亡、生死難料的狀態(tài)。后來(lái)被演繹為描述人們不可預(yù)期、難以控制、不愿面對(duì)的局面。所謂公共危機(jī)，就是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值、行為準(zhǔn)則、社會(huì)秩序等產(chǎn)生嚴(yán)重威脅、并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情形下，需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策來(lái)加以解決的事件。［4］這些事件也有時(shí)被稱為“突發(fā)公共事件”、“緊急事件”等。［5］

一般說(shuō)來(lái)，根據(jù)突發(fā)事件誘因的不同，可以把我國(guó)的公共危機(jī)分為如下幾類 (見(jiàn)表1)：

表1公共危機(jī)的類型劃分

表1中對(duì)公共危機(jī)的劃分是合宜和全面的。根據(jù)表1中所劃分的公共危機(jī)類型及其示例表現(xiàn)，我們可以對(duì)不同類別的公共危機(jī)的事權(quán)屬性進(jìn)行一個(gè)大致的區(qū)分：(1)考慮到中央與地方事權(quán)劃分的一般規(guī)律，表1中除了個(gè)別涉及外交、軍事、國(guó)家安全等重大突發(fā)事項(xiàng)外的公共危機(jī)管理均屬于地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)由地方政府提供。(2)考慮到我國(guó)省級(jí)行政區(qū)域劃分明顯過(guò)大的問(wèn)題，［6］表1中除了極個(gè)別的跨流域、傳染性公共危機(jī)事件會(huì)表現(xiàn)出跨省級(jí)區(qū)域的外部效應(yīng)外，大多數(shù)的公共危機(jī)事件可以在省級(jí)政府內(nèi)處理，對(duì)于大部分災(zāi)難事故，通常可以限定于地市一級(jí)政府獨(dú)立管轄邊界內(nèi)。(3)對(duì)于絕大多數(shù)的自然災(zāi)害，盡管可以波及多個(gè)行政區(qū)域，但由于通常不會(huì)造成外部影響，所以其危機(jī)干預(yù)仍然是以當(dāng)?shù)卣苯庸芾頌樽钣行实姆绞剑醒肟梢赃m當(dāng)向地方政府下放災(zāi)害管理權(quán)限，當(dāng)然災(zāi)后重建等涉及全國(guó)性資源管理的不在此列。(4)危機(jī)管理權(quán)限的下放并不等于資源管理權(quán)限的下放，對(duì)于地方政府危機(jī)管理過(guò)程中明顯效率損失的環(huán)節(jié)、難以達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等問(wèn)題要由中央政府統(tǒng)籌考慮。比如救災(zāi)物質(zhì)就屬于明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的范疇，只有在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配、管理、組建相關(guān)危機(jī)管理資源，才能實(shí)現(xiàn)最大程度上的效率原則，在此方面，中央政府應(yīng)承擔(dān)起集中管理的責(zé)任。在這一問(wèn)題上，目前并不是分權(quán)過(guò)當(dāng)，而是集權(quán)不足，很多地方的救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)不暢、救災(zāi)物質(zhì)使用效率低等問(wèn)題的存在就是明證。(5)隨著經(jīng)濟(jì)一體化和生產(chǎn)要素流動(dòng)性的增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)管理的邊界在不斷擴(kuò)張，對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)事件的管理逐漸成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一個(gè)全國(guó)性的公共產(chǎn)品，因此，地方政府不宜作為經(jīng)濟(jì)危機(jī)管理的獨(dú)立主體。

除了從公共產(chǎn)品提供方式等角度，還可以從其他方面論證地方政府危機(jī)管理的責(zé)任表現(xiàn)。比如，突發(fā)事件的嚴(yán)重程度也應(yīng)在中央與地方事權(quán)劃分中予以考慮。表2給出了我國(guó)國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案中設(shè)定的四種預(yù)警類別。

表2突發(fā)性公共事件的預(yù)警類別

(http://news．xinhuanet．com/politics/2006-01/08/content_4023946．htm)整理而成。

在表2中，對(duì)于特別嚴(yán)重和嚴(yán)重的突發(fā)事件，中央政府應(yīng)區(qū)別不同情況承擔(dān)管理權(quán)限，一方面要是監(jiān)督和指導(dǎo)，確保地方政府應(yīng)對(duì)無(wú)誤、減少危機(jī)損失、阻止事件向其他地方擴(kuò)散；另一方面要對(duì)地方政府給予必要的支持，對(duì)于嚴(yán)重突發(fā)性公共事件可能會(huì)超過(guò)地方政府的承受能力的情況，國(guó)家要考慮建立必須的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制；對(duì)于較重和一般的突發(fā)性公共事件，也要由上一級(jí)政府指導(dǎo)和支持下一級(jí)政府開(kāi)展危機(jī)管理。

綜合上面的討論，我們認(rèn)為：按照政府管理的分權(quán)效率理論，結(jié)合公共危機(jī)的類型屬性，地方政府是絕大多數(shù)公共危機(jī)管理的當(dāng)然主體。盡管目前我國(guó)中央政府處于國(guó)家危機(jī)管理體系的核心地位，并且在一定程度上覆蓋了地方政府危機(jī)管理的邊界，但這不能說(shuō)是一種常態(tài)，我們應(yīng)意識(shí)到造成這種情況的主要原因是我國(guó)正處于由上至下構(gòu)建我國(guó)公共危機(jī)管理體系的過(guò)程中，中央政府與地方政府在危機(jī)管理體系構(gòu)建上有一個(gè)序列的問(wèn)題；同時(shí)，我國(guó)傳統(tǒng)的行政管理模式也造成了地方政府的職能弱化，這也是當(dāng)前政府危機(jī)管理權(quán)限上移的根本原因。因此，當(dāng)前我國(guó)危機(jī)管理的核心問(wèn)題不是如何加強(qiáng)中央監(jiān)管的問(wèn)題，而是如何盡快加強(qiáng)地方危機(jī)管理能力的問(wèn)題，這是我國(guó)公共性突發(fā)事件危機(jī)管理的必然要求。

二、地方性危機(jī)的信息與響應(yīng)

從區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的角度說(shuō)，目前我國(guó)正處于一個(gè)地方性公共危機(jī)的高發(fā)期。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中，社會(huì)各部分之間的聯(lián)系會(huì)越來(lái)越密切，區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)也會(huì)越來(lái)越密集，這使得各種不確定事件積聚成突發(fā)事件的概率會(huì)以幾何級(jí)數(shù)量增長(zhǎng)，其影響力也會(huì)沿著這種網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)快速擴(kuò)散，形成一種“鏈?zhǔn)奖l(fā)”、“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的力量，有可能對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生全局性的打擊。從人們的主觀感覺(jué)上看，地方突發(fā)性公共事件也不斷增加?！胺堑洹币咔?、重慶開(kāi)縣井噴事件、北京密云游園踩踏事件、吉林中百商廈特大火災(zāi)、禽流感疫情等一系列發(fā)生在各地的突發(fā)性公共事件不斷提醒著人們，中國(guó)目前的公共危機(jī)事件已經(jīng)進(jìn)日常生活，并呈現(xiàn)出頻次高、規(guī)模大、領(lǐng)域多元化、危機(jī)性加強(qiáng)、震動(dòng)頻度增大等多方面的特點(diǎn)。［7］

如前文所述，絕大多數(shù)的公共危機(jī)具有很強(qiáng)的區(qū)域?qū)傩?，地方政府要隨時(shí)做好應(yīng)對(duì)和處理這些地方性公共危機(jī)的準(zhǔn)備。

1．基于信息優(yōu)勢(shì)的地方政府危機(jī)管理

從公共危機(jī)的基本屬性上看，危機(jī)的爆發(fā)具有突發(fā)性、模糊性、災(zāi)害性和漣漪性。［8］突發(fā)性是針對(duì)危機(jī)的發(fā)展速度而言，是指管理者必須在十分有限的時(shí)間里作出部署和執(zhí)行新的管理方案；模糊性是指危機(jī)的不確定性，危機(jī)來(lái)臨時(shí)人們通常很難看清危機(jī)的細(xì)節(jié)，對(duì)危機(jī)的后果難以確定；災(zāi)害性是指危機(jī)的嚴(yán)重破壞性，它的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般事故，不僅會(huì)使社會(huì)的秩序遭到破壞，而且會(huì)威脅到一個(gè)組織的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則；漣漪性是指危機(jī)的出現(xiàn)不是孤立的，危機(jī)一旦出現(xiàn)，其影響并不局限于危機(jī)本身，而且會(huì)促使其他危機(jī)生成，至少有誘導(dǎo)并發(fā)危機(jī)的可能。所有這些公共危機(jī)的性質(zhì)都指向了一個(gè)關(guān)鍵因素：信息。對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，危機(jī)的突發(fā)性要求政府在決策時(shí)盡可能全面、及時(shí)地掌握相關(guān)信息；對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，為了盡量地減少危機(jī)對(duì)自身的嚴(yán)重?fù)p害，社會(huì)公眾也需要盡可能全面、及時(shí)地了解相關(guān)信息，只有這樣，危機(jī)的突發(fā)性、模糊性、災(zāi)害性和漣漪性才有可能降低到最低的水平上。

而對(duì)于危機(jī)管理來(lái)說(shuō)，也只有在充分分權(quán)的模式下，危機(jī)管理的信息需求才有可能得到最大限度的滿足。原因如下：(1)危機(jī)管理是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)較高的工作，政府的決策是在信息不完全的情況下進(jìn)行的，如果不賦予地方政府充分的危機(jī)管理責(zé)任，地方政府就會(huì)把決策的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給中央政府，在此情況下，地方政府沒(méi)有積極性充分搜集危機(jī)信息。(2)從決策成本的角度去考慮，地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐那闆r當(dāng)然比中央政府更有信息搜集的優(yōu)勢(shì)。在信息傳遞成本較低的情況下，信息的搜集與信息的使用可以分離，中央可以實(shí)行集權(quán)的管理方式；但公共危機(jī)環(huán)境下，信息的傳遞成本極高，傳遞環(huán)節(jié)中任何一個(gè)信息延誤、漏損都有可能造成非常嚴(yán)重的后果，這使得危機(jī)管理過(guò)程不同于其他任何的政府管理過(guò)程，必須賦予地方政府處理地方性危機(jī)的權(quán)力和責(zé)任。

2．地方政府危機(jī)管理的信息響應(yīng)

信息的公開(kāi)、透明是應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的必要條件。［9-10］這一點(diǎn)不僅決定了地方政府危機(jī)管理的責(zé)任，也間接影響到了地方政府危機(jī)管理的時(shí)機(jī)選擇。

2005年11月13日，中國(guó)石油吉林石化公司的爆炸事故導(dǎo)致大量苯類物質(zhì)通過(guò)排污口直接進(jìn)入了松花江，最終形成了長(zhǎng)達(dá)80公里的污染帶，造成了一次重大的突發(fā)性環(huán)境污染事件。但直到11月21日中午，哈爾濱市政府才發(fā)布通告，借稱市區(qū)市政供水管網(wǎng)需要全面檢修，決定停水四天，這一理由不能讓人信服，一時(shí)間，流言紛起。也許是意識(shí)到局勢(shì)在朝著更加危險(xiǎn)的方向發(fā)展，21日的晚些時(shí)候，市政府才緊急下發(fā)第26號(hào)文，正式揭開(kāi)了停水的真實(shí)原因。［11］也就是說(shuō)，突發(fā)事件發(fā)生九天以后，哈爾濱市和其他的下游城市才知道事件的真實(shí)情況，基于真實(shí)信息披露的危機(jī)應(yīng)對(duì)才正式開(kāi)始。

回顧這一事件，地方政府在危機(jī)管理過(guò)程中的信息響應(yīng)明顯不當(dāng)。正確的做法是隨時(shí)做好危機(jī)管理的預(yù)案，在突發(fā)事件發(fā)生的同時(shí)啟動(dòng)相關(guān)危機(jī)管理系統(tǒng)。而地方政府啟動(dòng)危機(jī)管理系統(tǒng)的第一個(gè)標(biāo)志就應(yīng)是信息的透明化和決策的公開(kāi)化，也就是說(shuō)，除了涉及國(guó)家安全的事項(xiàng)外，應(yīng)賦予地方政府自動(dòng)啟動(dòng)危機(jī)管理的權(quán)力，當(dāng)然，危機(jī)管理啟動(dòng)的時(shí)機(jī)也不能由地方政府主觀決定，而應(yīng)通過(guò)立法等手段，選擇以突發(fā)性公共事件的信息披露為危機(jī)管理的啟動(dòng)標(biāo)志，并以此為開(kāi)端，自動(dòng)全面啟動(dòng)地方政府危機(jī)管理過(guò)程。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，提出和確認(rèn)地方性危機(jī)的信息與響應(yīng)問(wèn)題有著特殊的政策意義。長(zhǎng)期以來(lái)，在中國(guó)的行政體制下，地方政府往往習(xí)慣于在集中管理下進(jìn)行地方事務(wù)管理，即使對(duì)于地方性公共危機(jī)管理也是這樣，這在客觀上形成了一個(gè)危機(jī)管理瓶頸，造成了我國(guó)地方性危機(jī)管理能力長(zhǎng)期滯后。在危機(jī)信息與響應(yīng)研究的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，信息的搜集和使用應(yīng)成為地方政府危機(jī)管理制度設(shè)計(jì)的核心問(wèn)題：它一方面支持了危機(jī)事件分權(quán)管理的必要性，另一方面也給地方政府規(guī)范化地執(zhí)行危機(jī)管理職能提供了標(biāo)尺。考慮到這一問(wèn)題，在危機(jī)應(yīng)急管理體制中，中央政府應(yīng)盡可能地下放權(quán)力，按信息優(yōu)勢(shì)配置危機(jī)管理資源；同時(shí)，應(yīng)建立健全及時(shí)的、可信賴的信息披露機(jī)制，為地方政府的危機(jī)管理構(gòu)建一個(gè)合法化的制度平臺(tái)。

三、地方政府危機(jī)管理：制度建設(shè)

充分分權(quán)與信息響應(yīng)是地方政府的危機(jī)管理的制度基礎(chǔ)。在當(dāng)前中國(guó)危機(jī)管理體制尚不成熟的情況下，如何在中國(guó)危機(jī)管理制度建設(shè)中反映這兩方面的要求，以進(jìn)一步整合中央和地方的危機(jī)管理資源，是下一步地方政府危機(jī)管理體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。

1．賦權(quán)與問(wèn)責(zé)

客觀地說(shuō)，地方政府危機(jī)管理體制與承載它的公共行政管理體制有沖突的一面，與其他公共管理問(wèn)題所強(qiáng)調(diào)的需求導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向不同，地方政府危機(jī)管理體制中最核心的問(wèn)題就是賦權(quán)與問(wèn)責(zé)，所有的制度建設(shè)必須圍繞著這兩點(diǎn)進(jìn)行。因此，地方政府危機(jī)管理體制建設(shè)必須以制度建設(shè)先行?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中首次明確提出各地政府是處置發(fā)生在當(dāng)?shù)赝话l(fā)公共事件的責(zé)任主體，這是一個(gè)很好的信號(hào)，但這還不夠，要進(jìn)一步通過(guò)立法手段劃定中央與地方危機(jī)管理的責(zé)任邊界。美國(guó)的危機(jī)管理體制較為完善，其最重要的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)有著完備的法律架構(gòu)，通過(guò)法律明確規(guī)定了27個(gè)聯(lián)邦政府部門(mén)及機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，使其在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，權(quán)責(zé)明確，從而迅速做出反映。［12］而在我國(guó)，目前還沒(méi)一部專門(mén)法律用以規(guī)范地方政府危機(jī)管理的責(zé)任，各部門(mén)間職能交叉嚴(yán)重、機(jī)構(gòu)責(zé)任不清，很容易出現(xiàn)危機(jī)管理上的“公共地悲劇”，基本不具備形成地方公共危機(jī)管理體制的制度條件。

2．確保分權(quán)的效率

對(duì)于地方政府危機(jī)管理來(lái)講，并不是只要權(quán)責(zé)明確就萬(wàn)事大吉了。在責(zé)任明確后，還要確保分權(quán)的效率。對(duì)于地方政府危機(jī)管理來(lái)說(shuō)，分權(quán)的單位必須足夠地小。對(duì)于我國(guó)這樣幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)，一個(gè)省區(qū)的人口和面積甚至比世界上一個(gè)中等國(guó)家的人口和面積還要大，如何充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，確保分權(quán)的效率是一個(gè)值得討論的問(wèn)題?？紤]到我國(guó)的行政管理體制，我們認(rèn)為，應(yīng)最大限度地減少中間環(huán)節(jié)，打破省級(jí)行政區(qū)劃，以城市政府為核心構(gòu)建我國(guó)的地方政府危機(jī)管理體制，盡可能地確保分權(quán)的效率。另一方面，管理權(quán)限下移使得地方政府獲得了額外的權(quán)力，為了確保權(quán)力不被濫用，還要從監(jiān)督權(quán)上確保分權(quán)的效率，具體說(shuō)來(lái)，要真正使當(dāng)?shù)毓娔軌蛟谖C(jī)管理過(guò)程中參與決策，不做“免費(fèi)搭車(chē)者”。同時(shí)還要進(jìn)一步改革地方行政管理體制，使政府部門(mén)向下負(fù)責(zé)，切實(shí)反映公眾的政策需求，體現(xiàn)他們的政策偏好，只有這樣，分權(quán)才能不至于異化為權(quán)力腐敗。從目前的情況看，確保分權(quán)和效率和確保分權(quán)對(duì)于我國(guó)地方政府危機(jī)管理同樣重要，前者是一個(gè)制度和法律問(wèn)題，后者是一個(gè)行政管理體制改革問(wèn)題，從這個(gè)意義上說(shuō)，地方政府危機(jī)管理體制建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

3．信息傳播與認(rèn)證

危機(jī)管理中的信息傳播與認(rèn)證既是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，又是一個(gè)制度問(wèn)題。從技術(shù)上看，近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊技術(shù)的快速發(fā)展，使得整個(gè)社會(huì)對(duì)突發(fā)事件的信息的傳播速度不斷加快，同時(shí)，在經(jīng)歷了“非典”事件后，政府對(duì)社會(huì)公眾對(duì)突發(fā)事件的知情權(quán)有了新的認(rèn)識(shí)，也在一系列制度上保證了新聞媒體對(duì)突發(fā)事件的報(bào)道權(quán)，這使得公共危機(jī)事件的信息傳播渠道得以構(gòu)建，在技術(shù)上解決了危機(jī)管理的信息支持問(wèn)題。但從另一方面講，由于危機(jī)事件的爆發(fā)具有突發(fā)性、動(dòng)態(tài)性和模糊性，必須由一個(gè)權(quán)威部門(mén)對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行匯總、識(shí)別和認(rèn)證工作，這就出現(xiàn)了一個(gè)制度性的悖論：是否應(yīng)由政府部門(mén)對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行信息認(rèn)證。如果堅(jiān)持危機(jī)信息只能由政府部門(mén)來(lái)發(fā)布，有可能保證信息的權(quán)威性，但也有可能會(huì)延誤危機(jī)信息的及時(shí)性，影響社會(huì)公眾的知情權(quán)，在行政管理體制仍不健全的情況下，地方政府部門(mén)出于開(kāi)脫責(zé)任和逃避責(zé)任的考慮也有可能對(duì)危機(jī)信息進(jìn)行過(guò)濾和掩蓋，這是一個(gè)不得不考慮的問(wèn)題；而如果堅(jiān)持完全保持信息自由傳播原則，則很難避免因個(gè)別新聞媒體編發(fā)沒(méi)有根據(jù)的信息或者傳言或者報(bào)道虛假情況，誤導(dǎo)社會(huì)公眾，引起不必要的社會(huì)恐慌?？陀^地說(shuō)，目前很難在二者之間找到一個(gè)最佳的平衡點(diǎn)，妥善地解決這一制度性的悖論。在此情況下，我們建議地方政府應(yīng)加強(qiáng)事后管理，也就是說(shuō)，在公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，應(yīng)以保障信息正常傳播為主，而在危機(jī)消解后中，則要對(duì)信息傳播與認(rèn)證進(jìn)行全面審視，對(duì)違規(guī)責(zé)任人依法懲處。

4．機(jī)構(gòu)建設(shè)

機(jī)構(gòu)建設(shè)是制度建設(shè)的承載體。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)是一個(gè)新生事物，隨著2006年國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的設(shè)立，［13］各級(jí)地方政府也紛紛設(shè)立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。在目前公共危機(jī)分權(quán)管理體制尚不明確的情況下，這些應(yīng)急機(jī)構(gòu)在組建時(shí)常常會(huì)陷入幾個(gè)誤區(qū)：一是把新機(jī)構(gòu)與其他常設(shè)機(jī)構(gòu)或工作領(lǐng)導(dǎo)小組的職能等同化對(duì)待，沒(méi)有考慮危機(jī)管理的特殊性；二是把新機(jī)構(gòu)看成是一個(gè)單純的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，只為相關(guān)不同管理部門(mén)的提供整合服務(wù)；三是虛位化，沒(méi)有明確應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)職能權(quán)限，或者即使明確權(quán)限也不具有實(shí)際操作性。我們認(rèn)為，危機(jī)管理機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)科學(xué)與否直接決定著地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的成敗的效率，需要專門(mén)研究。從統(tǒng)籌管理的角度考慮，應(yīng)賦予危機(jī)管理機(jī)構(gòu)一個(gè)較為超脫的權(quán)力屬性，這一點(diǎn)可以通過(guò)設(shè)立“危機(jī)管理委員會(huì)”的方式，由地方政府負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)，由各相關(guān)職能部門(mén)參加，形成一個(gè)“虛位機(jī)構(gòu)”，［14］該機(jī)構(gòu)的作用在于授予相應(yīng)實(shí)體部分充分和明確的權(quán)限，保證其行政通暢，當(dāng)然，隨著公共危機(jī)事件的升級(jí)，它可以隨時(shí)轉(zhuǎn)成實(shí)體部門(mén)，提升地方政府危機(jī)管理能力。在該委員會(huì)下，應(yīng)另外成立一個(gè)實(shí)體部門(mén)，可稱為“危機(jī)管理中心”，與現(xiàn)行做法不同，我們建議這一部門(mén)不限于成為城市應(yīng)急聯(lián)絡(luò)中心，而應(yīng)成為專門(mén)的危機(jī)管理應(yīng)對(duì)部門(mén)，應(yīng)具有獨(dú)立的編制，專業(yè)的員工，具體負(fù)責(zé)地方公共危機(jī)信息的認(rèn)證、整合各類應(yīng)急服務(wù)資源、并提供專業(yè)的危機(jī)干預(yù)服務(wù)。當(dāng)然，為了節(jié)約行政成本，作為一種過(guò)渡形式，目前可以暫以現(xiàn)有的報(bào)警中心、指揮中心等代行相關(guān)職能，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，組建一個(gè)功能全面的專門(mén)機(jī)構(gòu)是地方政府危機(jī)管理制度建設(shè)的必然要求。

四、簡(jiǎn)要的總結(jié)

我們無(wú)意在本文中詳細(xì)探討地方政府危機(jī)管理的具體方案，本文的研究意在從分權(quán)和信息等兩方面提出我國(guó)地方政府危機(jī)管理體制的分析框架，我們希望，本文的研究能給一些仍有待明確的地方政府危機(jī)管理問(wèn)題提供一個(gè)新的研究視角。

通過(guò)分析，我們至少可以得出以下幾方面的結(jié)論：（1）分權(quán)是危機(jī)管理的應(yīng)有之義，基于分權(quán)效率的以地方政府為主的危機(jī)管理體制是符合我國(guó)國(guó)情的合理方案。（2）危機(jī)信息具有區(qū)域?qū)傩?，從決策成本的角度來(lái)考慮，應(yīng)盡可能下放危機(jī)信息管理權(quán)限，并以危機(jī)信息為依據(jù)配置危機(jī)管理資源。（3）中國(guó)當(dāng)前的政府危機(jī)管理體制尚不健全，應(yīng)以地方政府危機(jī)管理制度建設(shè)為核心，通過(guò)賦權(quán)與問(wèn)責(zé)、事后管理、機(jī)構(gòu)建設(shè)等手段切實(shí)增強(qiáng)我國(guó)政府的危機(jī)管理能力。

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