摘要：

“行政性壟斷”是我國壟斷或寡頭壟斷產(chǎn)業(yè)與成熟市場經(jīng)濟體制的一個最為顯著的區(qū)別，本文通過對相關(guān)案例的分析表明，在缺乏有效規(guī)制和監(jiān)管的條件下，“行政性壟斷”與市場勢力相結(jié)合，嚴重地阻礙了這些產(chǎn)業(yè)的市場化進程，突出表現(xiàn)就是壟斷企業(yè)依托行政性權(quán)力，通過市場進入、產(chǎn)權(quán)安排、價格制定、技術(shù)標準和市場劃分等諸多手段來限制有效競爭的形成，即通過市場圈定將潛在的進入者從市場中排斥出去，以創(chuàng)造和維持非經(jīng)濟意義上的壟斷勢力?；谛姓?quán)力的縱向約束也是管制低效的一個主要原因，本文指出強化管制者的獨立性和權(quán)威是管制重建的重要環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：行政壟斷；縱向約束；市場圈定；管制重建

中圖分類號：F062.9文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2006）09-0020-06

一、問題的提出

基于行政權(quán)力配置的壟斷勢力或曰：“行政性壟斷”在這里本文借用“行政性壟斷”并不表示對這一概念的認同，嚴格地講行政權(quán)力在任何政治體制下都是壟斷的，它的行為主體是政府或其代理人，這與經(jīng)濟學(xué)意義上的壟斷的主體為企業(yè)是不同的。在本文中它的真實含義是“行政權(quán)力安排下的壟斷”，其主體是企業(yè)和政府。，是我國壟斷或寡頭壟斷產(chǎn)業(yè)與成熟市場經(jīng)濟體制的一個最為顯著的區(qū)別。以往對這一問題的研究，較多地放在政府經(jīng)濟管理體制改革的框架下進行，將其歸因于體制的慣性或改革的滯后，顯然在一定時期這種判斷具有合理性。壟斷產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域的規(guī)制放松或重建不可能超越漸進性體制轉(zhuǎn)軌這一總體環(huán)境，一定程度上，由于產(chǎn)業(yè)的特殊地位或產(chǎn)權(quán)特征，壟斷產(chǎn)業(yè)的變革保持一定的滯后性甚至有利于其它環(huán)節(jié)的快速推進。當(dāng)前，在缺乏有效規(guī)制和監(jiān)管的條件下，“行政性壟斷”與產(chǎn)權(quán)變革相結(jié)合，嚴重地阻礙了這些產(chǎn)業(yè)的市場化進程，突出表現(xiàn)就是壟斷企業(yè)依托行政性權(quán)力這也包括界定這些權(quán)力的各種法律、法規(guī)以及諸多的“行規(guī)”。，通過市場進入、產(chǎn)權(quán)安排、價格制定、技術(shù)標準和市場劃分等諸多手段來限制有效競爭的形成，也就是將對手或潛在的進入者從市場中排斥出去，以創(chuàng)造和維持非經(jīng)濟意義上的壟斷勢力。

產(chǎn)業(yè)組織理論將這些限制競爭的行為定義為“縱向約束”（Vertical Restraints），特指在具有縱向關(guān)系的產(chǎn)業(yè)鏈中，一個企業(yè)利用所在市場的壟斷勢力或討價還價能力，通過各種縱向約束或控制的方式，以影響上游或下游的競爭狀態(tài)，達到阻止市場進入阻止或延伸壟斷勢力的目的顯然這是早期“市場圈定”的概念，關(guān)于其最新進展我們將在第二部分予以介紹。。這里的壟斷勢力或能力源于自然壟斷、范圍經(jīng)濟或技術(shù)專利，一般情況下是市場競爭的結(jié)果。即便如此，由于會對市場績效、消費者剩余和競爭對手產(chǎn)生不利的影響，或僅僅因為這種結(jié)構(gòu)或行為有潛在的反競爭效果，在市場經(jīng)濟國家一直是規(guī)制和反壟斷當(dāng)局關(guān)注的重點當(dāng)然，由于80年代以來自然壟斷產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模私有化或規(guī)制放松，這一情況已有所改變，例如歐盟就對那些市場占有率低于35％的企業(yè)的縱向兼并、零售價格控制或獨占交易等圈定行為予以有條件的集體豁免，參見K.F.齊默爾曼《經(jīng)濟學(xué)前沿問題》（中譯本）第5章。

收稿日期：2006-07-20

作者簡介：白讓讓（1967-），男，陜西長安人，講師，經(jīng)濟學(xué)博士。。［1］而在我國，正如我們在隨后的分析中所觀察到的，企業(yè)的壟斷勢力在不同的層面上是直接或間接地依附于行政權(quán)力的安排和界定，而非市場長期競爭的產(chǎn)物，顯然基于西方實踐對圈定行為的規(guī)制，不可能直接應(yīng)用到我國以行政性壟斷為主的環(huán)境中。但是，行政性權(quán)力支配下的各種歧視和反競爭行為在手段和目的上，又具有圈定的一般特征，為此利用縱向約束理論對我國具體實踐的分析，將使我們從更微觀的層次透徹地理解這些行為，而行為的界定是設(shè)定規(guī)制原則和判斷是否反壟斷的主要前提，這也是本文的研究激勵之一。

行政性權(quán)力下的縱向控制為什么具有較強的“圈定”激勵是本文分析的另一個誘因。通過對電力、電信和醫(yī)藥等幾個產(chǎn)業(yè)的考察，我們發(fā)現(xiàn)盡管依托于行政權(quán)力這些產(chǎn)業(yè)的運營商已經(jīng)獲得了超出壟斷利潤的市場勢力，但仍通過強化現(xiàn)有的壟斷勢力、壟斷產(chǎn)業(yè)的“內(nèi)部人”私有化，來向產(chǎn)業(yè)鏈的兩端延伸其控制能力。我們通過“政、管、企”合謀這一假設(shè)對該現(xiàn)象的解釋，揭示了規(guī)制變革緩慢的內(nèi)生原因。當(dāng)然，解釋的目的在于為進一步的規(guī)制重建提供理論和實踐的線索。

二、我國的“行政性”壟斷：縱向約束視角的透析

1.縱向約束：效率提升還是競爭扭曲？

處于同一產(chǎn)業(yè)鏈上下游不同階段的廠商之間的協(xié)議或契約性安排被稱為縱向約束，在具體的實踐中，這些約束可以劃分為數(shù)量定價（Quantity-dependent pricing）、搭售（Ties）、抽成（Royalties）、獨占交易（Exclusive dealing）、轉(zhuǎn)賣的消費者和價格限制等六種基本類型。經(jīng)濟學(xué)家從1960年代就開始關(guān)注對這些行為的規(guī)制問題，但即使針對具體的案例最有名的是針對微軟壟斷案的長達十余年的訴訟和不同法官、經(jīng)濟學(xué)家近乎完全相反的判斷，以及法庭初始判決和最終執(zhí)行之間的巨大反差。也無法得到較為一致的結(jié)論，原因在于縱向約束具有效率提升和競爭扭曲的兩面性。

（1）雙重加價、機會主義與效率提升?？v向約束對效率和社會福利的改進，首先體現(xiàn)在它具有消除或弱化雙邊壟斷導(dǎo)致的雙重加價的作用。假定某一產(chǎn)業(yè)鏈由上下游壟斷的企業(yè)構(gòu)成，最終產(chǎn)品的市場需求函數(shù)為q=a-p，下游企業(yè)的問題就是在給定批發(fā)價格w時選擇零售價格p以最大化利潤πD=(p-w)(a-p)，此時的價格為p=(a+w)2。相應(yīng)地，上游制造商通過選擇批發(fā)價格最大化πU=(w-c)(a-w)2，批發(fā)價格是w=(a+c)2。在雙重壟斷的結(jié)構(gòu)下，零售價格為p=3a+c4，社會總剩余是3(a-c)216。而在完全一體化的結(jié)構(gòu)下，消費者支付的價格只有(a+c)2，福利水平卻高達(a-c)24。雙重壟斷勢力的存在不僅降低了制造商的利潤，也減少了社會福利的總水平。為了減少這種定價機制的縱向外部性，在完全一體化無法實施的條件下，擁有討價還價勢力的談判制造商可以采取諸如轉(zhuǎn)賣價格維持、最低批發(fā)數(shù)量要求或收取特許費等方式，以降低最終的零售價格、擴大銷售量或抽取下游企業(yè)的租金，從而在一定程度上消除或減少雙重加價的外部性。

其次，縱向約束可以減少服務(wù)外部性［2］。為提高銷量或吸引客戶，零售商會采取各種非價格工具如免費送貨、廣告營銷、產(chǎn)品演示、信息披露等，這些服務(wù)不僅對零售商有利，銷量上升的收益也會被制造商所攫取。但由于服務(wù)水平難以觀察和證實，制造商不可能消化所有的支出，致使服務(wù)水平會低于他所期望的水平。依靠兩部收費、第三方介入等縱向約束工具就可以解決這種雙邊道德風(fēng)險問題。

最后，當(dāng)下游零售商處于非完全壟斷時，縱向約束有助于化解橫向的外部性。泰勒爾（1988）認為，當(dāng)存在兩個或兩個以上零售商時，售前信息或服務(wù)如產(chǎn)品功能展示、試用等雖然能夠吸引潛在的消費者，但提供這些額外服務(wù)的零售商會傾向于收取較高的價格，從而使消費者在一個零售商處享受這些服務(wù)后，再與一個低服務(wù)水平的零售商進行討價還價，以壓低最終的支付價格。因此，這種橫向外部性使服務(wù)成為一種公共物品，每一個零售商都企圖搭對方的便車，導(dǎo)致額外服務(wù)不足，進而降低制造商的收入。例如，若消費者需求為q=(v+e)-p，即需求不僅取決于使用價值v，也與服務(wù)努力e成正比，但提供這些服務(wù)要發(fā)生成本，零售商的成本函數(shù)就變成c(q，ei)=wq+μe212（這里i＝1，2，μ>1 ）。在這些約束下，如果零售商之間進行價格競爭，唯一的均衡將是p1=p2=w和e1=e2=0，最終需求下降到q=v-w。生產(chǎn)者、消費者剩余以及社會總福利分別是πu=(v-c)24、cs=(v-c)28以及ws=3(v-c)28。經(jīng)過簡單的計算可以發(fā)現(xiàn)，零售商之間的橫向服務(wù)外部性導(dǎo)致了社會福利水平的下降。已有的分析表明，利用轉(zhuǎn)賣價格持平（RPM）可以防止消費者在獲得高質(zhì)量零售商的服務(wù)后，再去減價商店購買相同的物品。

縱向約束所具有的消除或減弱以上三種外部性的特點，雖然其出發(fā)點是最大化制造商的利潤，但間接地給消費者帶來了更低的價格、更多的服務(wù)，在這個意義上經(jīng)濟學(xué)家認為它具有效率提升效應(yīng)，這也是芝加哥學(xué)派反對規(guī)制縱向約束的原因之一。

（2）縱向約束、市場圈定與反競爭效應(yīng)。經(jīng)濟學(xué)家之所以長期關(guān)注縱向約束問題，不是因為它能改善市場效率，而是源于它具有反競爭的市場圈定效應(yīng)。泰勒爾（1997）將市場圈定定義為：“一種商業(yè)行為（包括兼并），該行為限制若干買者與一個賣者接觸的通道（上游圈定），或者限制若干賣者與一個買者接觸的通道（下游圈定）”。［3］這些限制行為直接或間接強化和延伸壟斷勢力，其反競爭效應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，價格扭曲。各種縱向約束行為雖然可能防止下游企業(yè)的套利或轉(zhuǎn)賣行為，但為弱化道德風(fēng)險和各種外部性，而采取的獨占交易、轉(zhuǎn)賣平價維持或縱向兼并等行為，也為壟斷企業(yè)實施價格歧視、兩部定價提供了可能，這必然使價格更加偏離完全競爭的水平。例如，一個向價格彈性不同的下游市場提供產(chǎn)品的壟斷制造商，為了實現(xiàn)利潤最大化，往往會采用和高彈性的零售商一體化或簽訂長期合約的方式，以降低對中間產(chǎn)品的需求，來提高低彈性零售商的價格，這種結(jié)果也被稱為“價格擠壓”效應(yīng)。此時，一部分消費者勢必要支付高于下游充分競爭時的價格。壟斷者通過改變中間產(chǎn)品的供求狀態(tài)和市場結(jié)構(gòu)，可以將其壟斷勢力或談判勢力延伸到下游市場。

第二，市場進入限制。這是縱向約束受管制者長期關(guān)注的一個主要原因。當(dāng)面臨潛在競爭的威脅時，原有在位者可以采取掠奪性定價、縱向兼并等多種形式，使前者處于不利的競爭地位。例如，獨占交易的存在，會壓縮進入者的市場空間，因為新進入者需要一定規(guī)模的市場需求消化了固定成本或沉淀成本，才能具備與在位者競爭的能力。如果在位者對下游市場的控制范圍足夠多，就可以直接“封殺”進入。對那些擁有關(guān)鍵投入品或資源的在位者而言，為限制下游競爭對其利潤的侵蝕，還可以采取提高對“非一體化”零售商的供應(yīng)價格，降低供應(yīng)的質(zhì)量甚至拒絕交易的方式，達到提高競爭對手成本的目的，這種方式在自然壟斷或網(wǎng)絡(luò)外部性產(chǎn)業(yè)十分流行。某種程度上，縱向約束就是進入壁壘的一種形式。

另外，由長期契約引發(fā)的縱向合謀、為限制進入而刻意制造產(chǎn)品之間的不兼容性、共同代理使上游制造商支付高額進店費等問題的存在，也在不同程度上損害了市場競爭的效率。因此，盡管縱向約束存在著提高效率的可能，但其在西方主要市場經(jīng)濟國家一直受到較為嚴格的規(guī)制。

2.“行政性”壟斷、管企合謀與圈定激勵。

在成熟的市場體系下，縱向約束行為的發(fā)生一般建立在企業(yè)具有自然壟斷、絕對成本優(yōu)勢、技術(shù)專利或控制特定資源的基礎(chǔ)上，80年代后的管制放松，使傳統(tǒng)的公共企業(yè)或基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)運營商，也逐漸失去借助政府權(quán)力所獲得的圈定能力，因此，縱向約束在西方國家大多屬于經(jīng)濟性壟斷的范疇。在我國，受管制產(chǎn)業(yè)的縱向關(guān)系不是市場長期競爭的結(jié)果，更多的是傳統(tǒng)計劃體制下產(chǎn)業(yè)運營模式的延續(xù)，隨著管制的局部放松或取消，原有的壟斷在位者為維持壟斷利潤，在政府部門和管制機構(gòu)的庇護下，不斷利用各種非經(jīng)濟性手段，對相關(guān)市場實施了圈定，這些行為在一定程度上使我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制變革遠遠滯后于其它領(lǐng)域。

（1）縱向約束與“行政性”壟斷。法律學(xué)者將行政壟斷定義為參見鄭鵬程《行政壟斷的法律控制研究》第30頁，很明顯這一定義與經(jīng)濟學(xué)家的判斷存在較大不同，例如王學(xué)慶（2003）就將行政壟斷界定為：“用行政權(quán)力管住市場準入，在一個市場只允許一家企業(yè)獨家經(jīng)營或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營的市場結(jié)構(gòu)”。前者雖有利于區(qū)分經(jīng)濟壟斷、國家壟斷和部門壟斷，但在我國壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)、管制權(quán)相互交織的背景下，要做出嚴格的區(qū)分是較為困難的。：“行政組織利用行政權(quán)力實施的損害市場競爭，破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的行為”，按照這一定義，行政壟斷的主體是行政機關(guān)及法律授權(quán)行使行政權(quán)力的組織，后者特指包括壟斷企業(yè)在內(nèi)的具有行政管理權(quán)的事業(yè)單位和企業(yè)。我國若干壟斷產(chǎn)業(yè)的具體管制實踐中，企業(yè)的所有者、行業(yè)的宏觀調(diào)控者和管制機構(gòu)雖然已實行了組織機構(gòu)上的分離，但在一定范圍或?qū)哟蝺?nèi)，這些組織和受管制企業(yè)之間還存在著共同的委托人（中央和地方政府），一些管制規(guī)則的制定和實施還不得不借助企業(yè)來完成，這種組織和行政權(quán)力上的混合，就為企業(yè)借助其它行政主體謀取非市場競爭的利潤提供了可能。［4］行政權(quán)力侵害市場競爭的一個突出領(lǐng)域就是各種縱向約束或限制行為，具體的表現(xiàn)就是地區(qū)封鎖、部門壟斷、強制交易和強制兼并法律研究者已經(jīng)將這些行為列入了《中華人民共和國反壟斷法（大綱）》（1998—2000年專家建議稿）。 。例如，在近年電力供應(yīng)不足引發(fā)了對煤炭這一上游產(chǎn)品的激烈競爭時，一些產(chǎn)煤大省相繼采取了對出省煤炭收取高額的費用、強制煤炭企業(yè)優(yōu)先向本地發(fā)電廠以低價供煤以及阻止煤炭外運等措施，以確保本地電力的供應(yīng)。如果說，從電力產(chǎn)業(yè)的自然壟斷屬性和煤炭運輸?shù)姆秶?jīng)濟出發(fā)，這些行為還有一定的合理性的話，那么，石油產(chǎn)業(yè)的雙寡頭利用政府權(quán)威對沒有這一特點的零售市場的所謂整頓，明顯地就是一種依托行政權(quán)力延伸壟斷勢力的市場圈定。自1998年以來，政府發(fā)布了一系列整頓成品油市場的文件，以清理所謂不合格的批發(fā)或零售企業(yè)，并將產(chǎn)業(yè)的準入證的核定權(quán)界定給中石油和中石化兩個壟斷企業(yè)集團，后者又將這種權(quán)力扭曲為只允許自己的公司涉及零售領(lǐng)域，有意地提高了這一競爭業(yè)務(wù)的進入壁壘。政府和壟斷者實施市場圈定的理由是通過提高市場集中度，以應(yīng)對WTO后跨國石油石化企業(yè)的競爭和滲透，這是一種典型的由產(chǎn)權(quán)安排、行政權(quán)力和部門壟斷導(dǎo)致的縱向約束例如即使是埃克森美孚、殼牌和英國石油公司這樣的巨型跨國公司，其在本國的加油站占有率也只有25％—30％，而非絕對的壟斷地位。。

（2）管企合謀與市場圈定。在市場經(jīng)濟國家，包括自然壟斷產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的公共事業(yè)要么是由政府按照法律授權(quán)來直接管理和經(jīng)營，要么政府通過法律對私人企業(yè)的定價、收費或服務(wù)資格等行為進行管制。在我國，雖然在其它產(chǎn)業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了國有資本的戰(zhàn)略性退出，國家不再是產(chǎn)業(yè)資本的主要控制者，所有的市場參與者就可以在一個相對公平的環(huán)境下競爭。但是在公共事業(yè)方面，各級政府不僅是唯一或最大的產(chǎn)權(quán)所有權(quán)人，還是產(chǎn)業(yè)運營規(guī)則和行為的管制人，競爭因此受到極大的限制。正如已有研究指出的那樣［5］，這種管制的一個顯著特點是，法律授權(quán)的行政管制者同時又是行業(yè)的主管部門，甚至是原有企業(yè)的管理者和經(jīng)營者例如，信息產(chǎn)業(yè)部、電監(jiān)會和國家醫(yī)藥管理局等。。這種權(quán)力安排就為基于管企合謀的市場圈定提供了組織和實施的基礎(chǔ)或條件。

所謂管企合謀是指管制機構(gòu)與受管制產(chǎn)業(yè)的運營者以聯(lián)合收益最大化為目標，對產(chǎn)業(yè)的進入、價格、兼并等行為或行為的規(guī)則做出不同與市場公開競爭的安排和限制，市場圈定是實現(xiàn)管企合謀的一個常用的手段。管企合謀的發(fā)生即可能源于企業(yè)對管制機構(gòu)的俘獲，更多地是因為在現(xiàn)有的體制下，管制權(quán)威的缺乏所導(dǎo)致的它對相關(guān)行政權(quán)力和企業(yè)市場勢力的倚重，即是一種被動的俘獲。包括政府主管部門在內(nèi)的行政體系之所以傾向于通過縱向約束實施市場圈定，一是因為現(xiàn)有受管制產(chǎn)業(yè)大多屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對經(jīng)濟增長具有很高的引導(dǎo)作用，這迎合了各級政府的GDP增長偏好；二是這些產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性比較高，需求的價格彈性比較低，可以為政府消化大量的冗員；三是通過特殊的定價和稅收安排，可以為政府提供高額的財政收入。企業(yè)在為政府實現(xiàn)這些外在目標的同時，也會利用在產(chǎn)權(quán)、管理體系等方面的特殊背景，借助政府的行政權(quán)力來強化自身的市場勢力或集團利益?？梢姡芷蠛现\及其引發(fā)的市場圈定在一定程度上是一個納什均衡。在現(xiàn)實中，行政性市場圈定可以細分為以下幾種形式：（1）對非自然壟斷產(chǎn)業(yè)的準入限制，例如政府通過對成品油零售市場的嚴格管制以維護寡頭企業(yè)的高額利潤，以及對包裹郵遞業(yè)務(wù)的專營導(dǎo)致實際市場競爭的無序；（2）對消費者選擇權(quán)的不當(dāng)限制，一些壟斷或?qū)I企業(yè)利用實際的運營管理權(quán)，將自身業(yè)務(wù)任意向上下游延伸，以獲得雙邊壟斷勢力，實現(xiàn)的手段有搭售、捆綁和指定購買等；（3）對公共資源的非競爭性配置，如頻率作為通訊行業(yè)的關(guān)鍵性要素，不僅長期被幾個寡頭企業(yè)以國家的名義免費使用，也使其它企業(yè)難以真正進入通訊服務(wù)產(chǎn)業(yè)，只能經(jīng)營輔助型的業(yè)務(wù)；（4）用行政手段實行地區(qū)間封鎖，這是市場圈定最為突出的一個方面，一些地方政府利用在價格、稅收和收費等手段，對其它地區(qū)特別是有一定競爭優(yōu)勢的產(chǎn)品進入實施了各種限制，其最終目的還是維護區(qū)域內(nèi)壟斷企業(yè)的利益例如，在2004年的電力供給不足時，湖北十堰地區(qū)試圖從電力相對富裕的陜西安康電網(wǎng)購買便宜的電量，即使這種對本地有利的行為，也因

當(dāng)?shù)匕l(fā)電企業(yè)的反對而被政府所阻止。。

三、行政權(quán)力支配下縱向約束的規(guī)制困境

1.有效規(guī)制缺失與行政權(quán)力的過度干預(yù)

行政權(quán)力之所以能夠在一定程度上左右某些產(chǎn)業(yè)的管制組織體系、運營規(guī)則和績效，一個重要的原因在于有效管制的“缺位”，這種缺位的發(fā)生又源于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期特殊的環(huán)境和條件。首先，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制變革，不僅要實現(xiàn)從“基于計劃的國家經(jīng)營”到“基于市場的企業(yè)經(jīng)營”的轉(zhuǎn)變，還要完成從“行政命令式”到“管制指引式”的行業(yè)管理方式的過渡，這與西方國家私有化或競爭激勵意義上的管制放松相比，面臨更大的挑戰(zhàn)。其次，這些產(chǎn)業(yè)大多屬于國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)和先導(dǎo)地位，對我國其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有引導(dǎo)效應(yīng)，因此任何的管制變革必須確保其供應(yīng)的穩(wěn)定或先行，在新的管制體系未形成之前，傳統(tǒng)體制或手段的存在具有重要的作用。最后，新的管制體系的建立本身就是一個各種利益集團不斷博弈和妥協(xié)的過程，在一定時期甚至?xí)霈F(xiàn)舊體制的復(fù)歸現(xiàn)象。這三個因素構(gòu)成了有效規(guī)制缺失的體制或制度背景。

回顧中國若干產(chǎn)業(yè)的管制改革，一個明顯的特征就是法律或法律干預(yù)的缺失。無論是管制者還是受管制企業(yè)的行為依據(jù)，基本上掌握在管制者手中，規(guī)則的失范使許多行業(yè)的管制往往處于失控或過度管制的兩種極端狀態(tài)。管制法律的不足，一方面使管制者的權(quán)力沒有得到有效的界定，管制的依據(jù)要么來自原有體制的慣性，要么以所有者的身份行使管制者的職能，造成管制者、管理者和股東的角色錯位。中立地位的喪失，必然使管制行為難以保持足夠的公正性。另一方面，由于沒有法律的授權(quán)，管制者的權(quán)威和威信難以樹立，如果管制行為影響了某些主壟斷企業(yè)的利益，討價還價的結(jié)果經(jīng)常以管制機構(gòu)的退讓、折衷來結(jié)束。這種結(jié)局的不斷重復(fù)必然使管制機構(gòu)的獨立性受到影響，如果管制者自身的利益又與企業(yè)的經(jīng)營活動直接相關(guān)，“管企”同盟或管制者被俘獲就是一個較為普遍的現(xiàn)象。缺乏相對獨立的管制法律體系，在一定層次或范圍內(nèi)用行政規(guī)則直接或間接替代法律，是有效規(guī)制缺失的現(xiàn)實條件。

“強壟斷者，弱管制者”的委托—代理關(guān)系，也是管制低效的原因之一，這也是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中的一個普遍現(xiàn)象。在我國電力產(chǎn)業(yè)管制變革的進程中，為了提高以地方政府和原有壟斷企業(yè)的“辦電”積極性，中央政府將價格、稅收和收費等權(quán)力部分或全部下放給地方政府或企業(yè)，而管制機構(gòu)的組織安排和權(quán)力配置卻相對滯后，新組建的電監(jiān)會應(yīng)有的權(quán)力大多處于和各級發(fā)改委、物價局和寡頭壟斷企業(yè)共享甚至附屬的境地，這就極大地削弱了它的獨立性，正如已有研究所指出的那樣［5］，電監(jiān)會在一定程度上不得不依附其它機構(gòu)和運營商而生存。電信產(chǎn)業(yè)也有相似的問題，作為法定的價格和市場進入機構(gòu)的信息產(chǎn)業(yè)部，在近年來的具體管制實踐中，要么任由主壟斷廠商以各種手段對新進入企業(yè)實施各種反競爭限制，要么對運營商損害消費者利益的定價規(guī)則和服務(wù)條款不予糾正，最終的結(jié)果是各種類型的運營商不斷突破產(chǎn)業(yè)管制的各種約束當(dāng)然這種“突破”也許可以在短期提高產(chǎn)業(yè)的競爭效率和消費者福利，但付出的代價是競爭的無序和管制者權(quán)威的喪失，以及按照談判勢力對不同運營者采取傾斜政策等。，管制者卻處于“調(diào)節(jié)”和“認可”的尷尬地位。運營企業(yè)在就業(yè)、稅收和經(jīng)濟增長等方面的直接效應(yīng)，也使不同級別或?qū)哟蔚恼眯姓芾頇?quán)和管制權(quán)的混合或界定不清，不斷侵蝕管制機構(gòu)的權(quán)力，不改變這種行政與管制不分的政府產(chǎn)業(yè)管理的組織體系和權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，管制者的獨立性無從樹立。

2.行政權(quán)力與市場勢力的交錯與規(guī)制困境

上述分析表明，行政權(quán)力與管制權(quán)力的不分在一定程度上是新舊體制轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，具有一定的必然性和必要性。在“政企”和“政資”完成初步的分離后，運營商的市場勢力和行政權(quán)力相互結(jié)合或利用，就明顯地背離了管制放松的初衷和目標，也是造成管制低效的現(xiàn)實障礙。例如，在我國的醫(yī)藥管理體制中，按照行政層級劃分的各類中間層組織，不僅沒有發(fā)揮削除最終消費者和產(chǎn)品或服務(wù)提供者之間的信息不對稱問題，反而通過扭曲這種關(guān)系獲得諸多不當(dāng)利益。藥品批發(fā)或零售商借助政府在核定醫(yī)療公共服務(wù)資格方面的行政權(quán)力，間接地瓜分了數(shù)量龐大的社會資金，而醫(yī)院則通過政府對報銷、住院范圍的劃分，在一定程度上剝奪了患者的選擇權(quán)。隨著企業(yè)勢力的膨脹，出現(xiàn)了行政權(quán)力依附強勢壟斷者利益的趨勢。這種權(quán)力的交錯，使專業(yè)管制者的執(zhí)行能力受到更多的限制，原因在于行政機構(gòu)的地位在現(xiàn)行的政府體制中要高于管制者，這一點在那些地方利益更大的領(lǐng)域十分顯著，即便在競爭性產(chǎn)業(yè)也是如此。

3.反行政壟斷的法律與管制缺位。

在我國現(xiàn)存的十分薄弱的反壟斷法律體系中，對行政性壟斷或行為的界定模糊不清，且分布在數(shù)量繁雜的各類政府規(guī)定性文件或通知中，法律地位十分脆弱，主要表現(xiàn)在立法形式散亂、內(nèi)容遺漏和制裁力度不夠等諸多方面。［4］在這一體系中，實際的執(zhí)行者是各級工商管理機構(gòu)，它在各級政府的權(quán)力和組織體系中的獨立性不強，難以對同級或上級行政機構(gòu)的“違法”行為實施有效的制裁。較低級別的工商管理機構(gòu)是各類中間品交易市場的興辦者和監(jiān)管者，與其有著直接或間接的利害關(guān)系，本身就具有與廠商合謀進行圈定市場的動機例如，在著名的阜陽“毒奶粉”事件中，正是工商管理人員為保護自身市場的利益，而收受不法商人的賄賂，隱瞞了低劣產(chǎn)品的信息。。這些問題出現(xiàn)的根源就是法律和執(zhí)法主體的缺位或權(quán)責(zé)不清。

四、結(jié)論與政策含義

本文的分析表明，基于行政權(quán)力的縱向約束或產(chǎn)業(yè)鏈控制，是我國反壟斷領(lǐng)域的一個顯著特征，并由此引發(fā)了市場圈定行為的發(fā)生和泛濫。但是，由于行政權(quán)力與規(guī)制權(quán)力的非平衡配置，規(guī)制機構(gòu)缺乏獨立性和權(quán)威性，以及政企合謀的存在，這些反競爭行為卻無法得到有效的規(guī)制和約束。借鑒反壟斷的法律和規(guī)制體系相對成熟國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國特定的政府、企業(yè)和規(guī)制者關(guān)系，按照本文的分析思路，針對此類圈定行為應(yīng)采取漸進的規(guī)制舉措：（1）通過放松對相關(guān)產(chǎn)業(yè)進入的規(guī)制，引進民營經(jīng)濟成份，弱化企業(yè)和政府之間的產(chǎn)權(quán)紐帶，使二者缺乏圈定或合謀的長期利益基礎(chǔ)；（2）以法律的形式對行政性壟斷的主體和行為做出可操作的界定，并將這一權(quán)力界定給獨立的規(guī)制機構(gòu)，防止政府利用行政權(quán)力對規(guī)制者的再干預(yù)；（3）繼續(xù)對壟斷產(chǎn)業(yè)的競爭性與具有自然壟斷特性的業(yè)務(wù)進行拆分，在放松或取消對前者不當(dāng)規(guī)制的同時，強化對后者的“專業(yè)化”監(jiān)管，阻斷行政權(quán)力和壟斷權(quán)力相互利用的技術(shù)條件；（4）在對地方政府規(guī)制區(qū)域性壟斷產(chǎn)業(yè)的范圍、權(quán)力做出嚴格限制的同時，以權(quán)力和組織體系的重組來強化最高規(guī)制者的權(quán)威在地方政府與受規(guī)制企業(yè)存在多重利益關(guān)系的條件下，貿(mào)然采取美國式的兩級規(guī)制體系，只能強化區(qū)域內(nèi)政企之間的同盟，妨礙統(tǒng)一市場的形成和外部成份的有效介入。。

參考文獻：

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［8］張曙光.中國制度變遷的案例研究（第三集）［C］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2003.

注:本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文